劉繼瀛，陳世香，何芳艷，朱勝姣

新能源指可以替代傳統(tǒng)化石能源的新型能源，具有可再生、可持續(xù)發(fā)展性質(zhì)。新能源發(fā)電區(qū)別于傳統(tǒng)發(fā)電，是實現(xiàn)“2030 碳達峰，2060 碳中和”戰(zhàn)略目標的必要途徑。發(fā)展新能源發(fā)電項目不僅有助于應(yīng)對傳統(tǒng)能源短缺問題，重塑長期以來依賴化石能源消耗發(fā)展模式，也是當下各國構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟體系、提高能源供給保障能力的重要舉措。在各級政府大力推動下，我國以光伏發(fā)電和風(fēng)電為代表的新能源開發(fā)利用項目取得顯著進步。然而，當前新能源發(fā)電項目發(fā)展面臨種種限制與困境。其中，新能源發(fā)電項目的主要特征就是開發(fā)大規(guī)模的光能、風(fēng)能等可再生資源，其核心投入資產(chǎn)之一是土地。用地構(gòu)成制約新能源發(fā)電項目開發(fā)建設(shè)進程的核心問題之一。

學(xué)術(shù)界對新能源發(fā)電項目用地問題的關(guān)注度不斷提升。既有研究發(fā)現(xiàn)，大規(guī)模發(fā)電項目會產(chǎn)生負面社會影響，需占用大量土地資源，一定程度上剝奪了當?shù)厝鮿萆鐓^(qū)賴以生存的土地，因而需要制定合理且可持續(xù)的土地使用計劃，減少土地使用過程中的相關(guān)問題，尤其是占用農(nóng)地過多、用地成本高及不符合規(guī)劃等現(xiàn)實問題。其中，風(fēng)電項目用地出現(xiàn)了禁建與限建區(qū)域劃分不明確、林地審核機制不規(guī)范等問題，在審批程序上存在審批部門過多、流程復(fù)雜等問題。值得注意的是，有學(xué)者在項目用地風(fēng)險相關(guān)主題研究中發(fā)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)模糊的體制缺陷導(dǎo)致光伏產(chǎn)業(yè)投資的“潮涌現(xiàn)象”，出現(xiàn)了以征代租、未批先建等風(fēng)險。相關(guān)研究還就風(fēng)電項目開發(fā)建設(shè)使用林地的用地限制、審核手續(xù)等法律問題進行分析，認為新能源發(fā)電項目首先需要解決的是用地問題，應(yīng)著重考慮土地利用因素。有研究指出，在項目用地規(guī)劃之初，項目開發(fā)主體須在法律允許范圍內(nèi)，制定土地利用計劃，使得項目用地得以合理且可持續(xù)利用。此外，新能源項目用地也應(yīng)改變用地方式，堅持用途管制為主要手段以實現(xiàn)科學(xué)精準管控，推動項目用地由粗放式開發(fā)向精細化模式轉(zhuǎn)變。

綜上發(fā)現(xiàn)，由于土地資源的稀缺性和國家日益嚴厲的管控，在用地獲取、運營與用途監(jiān)管等項目用地過程中涌現(xiàn)出各種風(fēng)險。準確識別項目用地過程中的現(xiàn)實風(fēng)險，建構(gòu)系統(tǒng)規(guī)范的治理機制，已構(gòu)成優(yōu)化新能源發(fā)電項目開發(fā)建設(shè)制度環(huán)境、推進可持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而，當前有關(guān)新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險的研究偏少，有關(guān)風(fēng)險識別及其治理機制建構(gòu)相關(guān)主題尚未形成系統(tǒng)研究。為此，本文嘗試對新能源發(fā)電項目建設(shè)過程用地風(fēng)險進行系統(tǒng)識別，以圖提出建構(gòu)針對性風(fēng)險治理機制的策略措施組合。

一、基本概念與研究方法

（一）用地風(fēng)險與風(fēng)險識別

風(fēng)險通常被定義為不利影響的嚴重程度和出現(xiàn)概率的一種衡量。在項目管理領(lǐng)域，項目風(fēng)險是指為實現(xiàn)項目目標的活動或事件的不確定性和可能發(fā)生的危險。所謂用地風(fēng)險，在本文是指在新能源發(fā)電項目開發(fā)建設(shè)與運營過程中，各種用地的取得、報批與運營活動由于種種主客觀因素的影響，導(dǎo)致經(jīng)濟社會損失等不良后果的不確定性。這里的損失是指對個人、企業(yè)和政府等相關(guān)項目開發(fā)建設(shè)主體的生存權(quán)益或財產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生的不利影響。

用地風(fēng)險管理是新能源發(fā)電項目管理過程不可或缺的構(gòu)成部分，也是相關(guān)政府部門主動進行社會治理風(fēng)險防控、優(yōu)化新能源發(fā)電項目開發(fā)建設(shè)制度環(huán)境、推進新能源發(fā)電項目可持續(xù)發(fā)展的職責所在。對于相關(guān)政府部門而言，其實質(zhì)是要辨識項目用地風(fēng)險和不確定性的源頭及其危害性，采取合適行動方案與管理措施，控制和預(yù)防項目風(fēng)險，減輕或消除風(fēng)險的不利影響。用地風(fēng)險管理的基礎(chǔ)前提和首要環(huán)節(jié)是風(fēng)險識別。該項職責要求對所有可能發(fā)生的風(fēng)險事件有一個完整描述，嘗試回答“出錯的是什么？”換言之，所謂風(fēng)險識別，就是要對存在于項目用地過程中的各類風(fēng)險來源或不確定性因素，按其產(chǎn)生背景、表現(xiàn)特征和預(yù)期后果進行界定和識別，實現(xiàn)對風(fēng)險因素進行科學(xué)分類或說對用地風(fēng)險構(gòu)成類型進行分析。

（二）新能源發(fā)電項目用地與用地取得方式

新能源發(fā)電項目用地涉及國有和集體土地，既有建設(shè)用地，也有農(nóng)用地和未利用地。依據(jù)相關(guān)規(guī)定，新能源發(fā)電項目運營管理中心等建筑設(shè)施屬于永久用地部分，原則上要按照建設(shè)用地類型進行管理。風(fēng)電場等項目非永久用地取得方式的確定，則由開發(fā)商按照規(guī)定要求且結(jié)合實踐情境具體確定。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新能源發(fā)電項目不同部分不同類型用地取得方式的確定與實施，需要遵循各層次政策法律規(guī)定和基于實踐情境錯綜復(fù)雜的操作性要求，受到多方面主客觀因素的制約與影響，從根本上決定著項目用地風(fēng)險可能性及其類型。

具體而言，目前我國新能源發(fā)電項目用地取得方式主要有四種。首先，涉及土地類型為建設(shè)用地、國有非林地或國有未利用地時，要采取劃撥或出讓方式取得。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，出讓與劃撥方式主要適用于項目運營管理中心等建筑設(shè)施永久用地的取得，對于光伏列陣或風(fēng)電場等大規(guī)模設(shè)施裝置用地的取得，采取出讓或劃撥方式則很困難。究其根源，土地出讓成本太高。即使在農(nóng)村地區(qū)，對于沒有太多升值空間的土地，“一畝地（出讓成本是）15萬，這基本上是一個標準價格。我們占地兩千多畝，這得多少錢？”（CH20200714）而劃撥建設(shè)用地使用權(quán)目的是公共利益，非公益性建設(shè)項目不能采取劃撥形式。其次，租賃戈壁、荒漠、荒草地等未利用地成為新能源發(fā)電項目用地取得的主要方式?；巨r(nóng)田原則上不允許用作建設(shè)用地。項目占用林地、牧草地等特殊農(nóng)地時，除了應(yīng)按照規(guī)定辦理建設(shè)用地手續(xù)或簽署相關(guān)租賃協(xié)議外，須履行額外報批手續(xù)。而且，“應(yīng)當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒”。由于嚴格限制，新能源發(fā)電項目事實上很少使用特殊農(nóng)地。再次，發(fā)電項目送出線路占地是零星用地，屬于建設(shè)用地，理應(yīng)辦理建設(shè)用地手續(xù)。但有關(guān)這類用地報批手續(xù)的法律與政策文件不斷調(diào)整，項目建設(shè)方主要根據(jù)所在地省級政府相關(guān)規(guī)定進行操作。很多省份明確規(guī)定項目建設(shè)方對土地所有人或使用權(quán)人給予一次性經(jīng)濟補償，送出線路可采取“以補代征”形式占地。比如，《湖北省電力設(shè)施建設(shè)與保護條例》第十七條第二款則規(guī)定，架空電力線路走廊（包括桿、塔基礎(chǔ)）和地下電纜通道建設(shè)不實行征地，電力設(shè)施建設(shè)單位應(yīng)當對桿、塔基礎(chǔ)用地的建設(shè)用地使用權(quán)人或者土地承包經(jīng)營權(quán)人給予一次性經(jīng)濟補償。最后，對于集體所有未利用地，即不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)村土地，可以采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包。但對于已經(jīng)發(fā)包給集體經(jīng)濟組織成員的“四荒”土地，項目建設(shè)方須經(jīng)由土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式從承包人處取得土地使用權(quán)。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，新能源發(fā)電項目可通過以下方式獲得集體所有未利用地的使用權(quán)：一是村委會直接把土地發(fā)包、流轉(zhuǎn)給公司；二是承包方出具流轉(zhuǎn)委托書前提下，可以委托發(fā)包方或中介組織將土地流轉(zhuǎn)出去；三是承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)接受方對土地承包經(jīng)營權(quán)進行再流轉(zhuǎn)。

（三）研究方法與思路

用地風(fēng)險識別就是確定哪些風(fēng)險事件可能影響項目用地，并依據(jù)各自特性對所涉及風(fēng)險進行分類，明確用地風(fēng)險的構(gòu)成類型。為此，本文將綜合運用焦點人物訪談、實地觀察和文本分析等經(jīng)驗研究方法，對項目用地過程中存在的風(fēng)險事件及其類型進行研判。

具體地，本文基本研究方法與思路在于，首先，是經(jīng)驗數(shù)據(jù)的系統(tǒng)搜集。項目組于2020 年6 月至2021年9月期間前往安徽、江蘇、云南、貴州等省份的8個地市，深入分布于東中西部不同地理空間、不同能源與規(guī)模類型的10 余個新能源發(fā)電項目建設(shè)與運營現(xiàn)場，經(jīng)由對項目建設(shè)與運營方區(qū)域負責人、一線項目經(jīng)理人員的半結(jié)構(gòu)性人物訪談，獲取有關(guān)新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險問題的一手訪談資料和有關(guān)項目用地論證報告、報批文件、法律法規(guī)與政策文獻諸方面的二手資料。其次，進行資料整理與文本分析。經(jīng)由一手訪談資料、二手文獻資料和網(wǎng)絡(luò)搜集資料的三方互證，不確定資料則采取補充調(diào)查進行證實和補充完善，最終獲得13萬余字的文字資料。在此基礎(chǔ)上，運用文本分析方法對文本資料進行編碼分析，實現(xiàn)對新能源發(fā)電項目開發(fā)建設(shè)過程中用地風(fēng)險的關(guān)鍵事件及其類型構(gòu)成的系統(tǒng)挖掘。文本分析法能夠?qū)⒎墙Y(jié)構(gòu)化文本信息轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化定量信息，具有客觀性、系統(tǒng)性、科學(xué)性的特點。最后，基于營造良好新能源發(fā)電項目制度環(huán)境的社會治理目標，為了合理規(guī)避、控制、降低各種用地風(fēng)險，提出建構(gòu)有效風(fēng)險治理機制的各種治理策略。

二、新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險的基本類型構(gòu)成

項目風(fēng)險識別的基本任務(wù)是將項目不確定性轉(zhuǎn)變?yōu)榭衫斫獾娘L(fēng)險描述，就是要基于經(jīng)驗數(shù)據(jù)和相關(guān)文獻資料，確定可能影響項目的具體風(fēng)險事件，并依據(jù)風(fēng)險特性對其進行合理分類。基于文本分析發(fā)現(xiàn)，當前我國新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險集中體現(xiàn)在用地取得、報批與使用等環(huán)節(jié)。

（一）用地取得過程中的常見風(fēng)險

1.劃撥用地風(fēng)險

依據(jù)《土地管理法》及《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》相關(guān)條款規(guī)定，以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者因遷移、撤銷、破產(chǎn)或其他原因停止使用土地的，市、縣人民政府應(yīng)當無償收回土地。由此，經(jīng)由劃撥方式取得的土地，就面臨著國家無償收回的風(fēng)險。同時，土地使用權(quán)人將劃撥土地對外出租的，應(yīng)當向當?shù)厥小⒖h人民政府補交土地使用權(quán)出讓金或以出租所獲收益抵交土地使用權(quán)出讓金。據(jù)此規(guī)定，補交土地出讓金的義務(wù)主體是出租人，但如果沒有在租賃合同中予以明確約定，一旦該筆費用實際發(fā)生，出租人可能會將其轉(zhuǎn)嫁至承租的新能源項目開發(fā)建設(shè)與運營企業(yè)。

2.出讓用地風(fēng)險

首先，土地出讓金是地方政府財政收入重要來源，地方對土地出讓金的依賴不斷強化，給出讓對象帶來的潛在風(fēng)險也日顯突出。而且，在地方政府掌控土地資源配置權(quán)的情形下，還存在著官員“尋租”可能性。其次，集體經(jīng)濟組織可能將耕地集中后再以“以租代征”方式出讓給項目建設(shè)方，改變耕地用途，導(dǎo)致農(nóng)地非法進入非農(nóng)市場。最后，土地出讓費用持續(xù)上漲也是項目建設(shè)方在受讓土地中需要考慮的風(fēng)險。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江蘇鹽城市響水縣新能源項目用地2015 年每平方米出讓費是110元，2018年漲到每平方米180元。

3.租賃用地風(fēng)險

首先，存在以租代征風(fēng)險。以租代征牽涉到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地使用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對于集體土地租賃，地方政府擁有絕對控制權(quán)，在租賃過程易形成地方政府、項目建設(shè)方、村民三方合謀行為，致使耕地保護與用途管制制度“形同虛設(shè)”，法定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)被非法規(guī)避掉。其次，涉及租賃集體未利用地時，由于信息不對稱，項目建設(shè)方通常會尋求當?shù)卣鳛橹虚g人同村集體簽署合同。但訪談發(fā)現(xiàn)，由于種種主客觀因素的影響，項目建設(shè)方往往未能有效核實土地的實際權(quán)屬。如果出租人并非實際土地承包權(quán)人，或是實際土地承包權(quán)人但未取得土地權(quán)屬證明，將導(dǎo)致土地權(quán)屬不清糾紛。一旦如此，項目建設(shè)方往往會為此付出巨額后續(xù)溝通成本甚至導(dǎo)致已建成項目無法正常運營。最后，在租賃農(nóng)村集體土地過程中，有可能由于未按照相關(guān)規(guī)定遵循必要的集體民主表決程序，造成部分村民不知曉土地租賃事實。這會導(dǎo)致租賃合同無效，致使項目建設(shè)方遭遇一地二租等法律責任風(fēng)險。較為典型的有巢湖陸上光伏一地二租案。某新能源項目建設(shè)方與某行政村村委會簽訂租賃合同，并在土地上修建了光伏發(fā)電設(shè)施。但是，在簽訂租賃協(xié)議前，同片土地已經(jīng)被行政村下屬自然村租賃給他人。而且，這個糾紛在租賃合同簽訂幾年之后才暴露出來，“人家（租賃者）找到我們這兒，他們可能先找過村委會，村委會也沒有理他。后來他們開始打這個官司，剛開始是村委會打這個官司贏了，然后今年又開始上訴”。（CH20200714）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這種典型用地風(fēng)險的根源在于，“有些農(nóng)村的管理是非常混亂的。有些人他租給你的，他可能都忘了，他再租賃給別人。這個現(xiàn)象也很普遍”。（CH20200714）

4.流轉(zhuǎn)用地風(fēng)險

現(xiàn)行土地管理制度下，土地流轉(zhuǎn)受到農(nóng)戶承包權(quán)邊界模糊和不穩(wěn)定等問題的影響，會導(dǎo)致非法流轉(zhuǎn)土地風(fēng)險。其主要誘因在于低征收補償與高出讓價格的反差。為獲取高額征地補償金，一些農(nóng)民會冒著失去耕地的風(fēng)險將土地交由集體經(jīng)濟組織集中流轉(zhuǎn)。而項目開發(fā)方在與村委會或村集體經(jīng)濟組織簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時，往往忽略或未能事先依照法定程序取得農(nóng)戶的書面同意書，造成侵犯農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的既定責任事實。這種情形由于程序違法而會導(dǎo)致流轉(zhuǎn)合同無效。

（二）用地報批過程存在的常見風(fēng)險

1.不同行政部門審批條件互為前置

在用地報批過程中，在不同審批程序之間，既有不同部門的“并聯(lián)審批”，又有不同部門的“串聯(lián)審批”。訪談發(fā)現(xiàn)，串聯(lián)審批過程會出現(xiàn)“互為前置”困境。例如，某新能源發(fā)電項目需要辦理用地權(quán)屬批復(fù)手續(xù)，土地審批部門要求項目開發(fā)方提供用地規(guī)劃許可證，但規(guī)劃部門審批的前置條件卻是要求項目開發(fā)方先確定土地權(quán)屬。“縣國土局讓我們提供用地規(guī)劃許可證，但是我們?nèi)ヒ?guī)劃局那邊，那邊的意思是你必須先拿到土地權(quán)屬，才能去辦規(guī)劃，所以它們倆就是互為前置?！保═CGZ20200715）這種現(xiàn)象并不少見，“有的部門執(zhí)行的是要你先拿批復(fù)后辦理規(guī)劃，有的要求你先辦規(guī)劃后拿批復(fù)，這是當?shù)卣约旱囊?guī)定?！保═CNZ20200715）結(jié)果致使用地申請遲遲得不到批復(fù)，造成項目延遲開工。

2.審批標準的不可操作性

一些政策或法律規(guī)定不明晰，甚至相互矛盾，致使用地報批手續(xù)難以順利實施。在安徽某項目報批過程中，規(guī)劃局認為風(fēng)機不應(yīng)辦理用地規(guī)劃許可證，“只有高大的建筑才能給你辦規(guī)劃。對風(fēng)機來說，不算高大建筑，只算安裝設(shè)備，因此不用辦理用地規(guī)劃許可證”。（TCGZ20200715）但是，風(fēng)機塔基、升壓站等項目配套設(shè)施產(chǎn)權(quán)證的報批又以風(fēng)機用地規(guī)劃批準為前置條件。這導(dǎo)致后續(xù)用地建設(shè)報批手續(xù)難以為繼，給項目開發(fā)建設(shè)帶來合法性風(fēng)險。

標準不可操作性還可能是程序問題，尤其是不同部門間的協(xié)調(diào)問題。隨著審批制度改革深入推進，各地紛紛建立審批權(quán)力、流程與責任清單，通常包含有審批期限的服務(wù)承諾制，但報批環(huán)節(jié)依然有可能陷入程序困境。比如，辦理海上風(fēng)電路由輻射的許可要征求軍事部門意見，相關(guān)部門也不是不辦理，“你一給他提交一個申請，他立馬當天就給你回個文，由于什么什么（原因）暫且不同意，就否定掉放在那，然后就跟你講我們不是不同意，是暫且不同意。那要怎么辦呢？你幫我論證一下，符合不符合空間的規(guī)劃。他要你補充論證，一論證就是一兩年時間，這企業(yè)根本就沒辦法，然后省里面也沒有辦法”。（DFTD20200717）由于不同機構(gòu)之間協(xié)調(diào)問題所導(dǎo)致的困境是項目建設(shè)方很難應(yīng)對的風(fēng)險類型。

3.不同行政部門對地類性質(zhì)界定不一致

新能源項目建設(shè)用地經(jīng)常面臨主管部門對所涉土地性質(zhì)認定尺度不一的情形。同一地塊，可能在自然資源部門土地預(yù)審批復(fù)上被定性為國有未利用地，但在林業(yè)部門數(shù)據(jù)庫中則顯示為林地。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“現(xiàn)在有一個項目，它的土地性質(zhì)是林地，因為林業(yè)局這邊認定它是林地，但實際上去現(xiàn)場看看它是沒有樹的，然后國土局那邊認定的不是林地?！保∟J20200716）此時，項目建設(shè)方除了要辦理未利用地的相關(guān)手續(xù)，還須辦理林地征占用手續(xù)并繳納林地、林木補償費和森林植被恢復(fù)費。但是，在辦理報批手續(xù)過程中，項目建設(shè)方往往有可能因為疏忽而只辦理其中一種性質(zhì)用地手續(xù)而忽略其他性質(zhì)用地的手續(xù)，招致有關(guān)部門的行政處罰，甚至導(dǎo)致項目開發(fā)進程的停頓與延誤。

（三）土地使用過程中的常見風(fēng)險

1.土地使用權(quán)與礦業(yè)權(quán)的沖突風(fēng)險

我國現(xiàn)行礦產(chǎn)法與土地相關(guān)法律法規(guī)之間存在真空地帶，使已取得礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的終止期限未能同步，可能由于區(qū)位交疊和權(quán)利期限錯位而造成法律沖突風(fēng)險。以某新能源公司與淮南礦業(yè)用地糾紛案為例，其中的權(quán)利責任是明確的：“這個地方本來就是淮南礦業(yè)的采礦區(qū)，也就沒辦（法定礦產(chǎn)壓覆調(diào)查手續(xù)）。在建設(shè)期時，淮南礦業(yè)就（給能源公司）發(fā)函：你的項目所在地是在我們采礦權(quán)范圍之內(nèi)，要立即停止建設(shè)，造成一切損失自己承擔。”（HNNZ20200713）但在沒有按照規(guī)定辦理礦產(chǎn)壓覆調(diào)查手續(xù)情況下，新能源公司仍然就光伏項目用地與當?shù)卣_成了有償劃撥，而該地的探礦權(quán)、采礦權(quán)依然屬于淮南礦業(yè)。根據(jù)礦業(yè)公司的公函，其要求是，“在采煤炭礦區(qū)，三種方案，一是拆，二是給補償，三是加固”。對于新能源公司來說，“每種方式代價都大”。這類產(chǎn)權(quán)沖突風(fēng)險帶來的損失和成本巨大，項目用地過程中需要加以充分關(guān)注。

2.項目落入生態(tài)保護紅線的風(fēng)險

生態(tài)保護紅線是近年來提出的一個概念。在國家大力推行生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略背景下，自然保護區(qū)、生態(tài)保護區(qū)內(nèi)占地規(guī)模龐大的新能源發(fā)電項目出路不明，不利于項目可持續(xù)性規(guī)劃與運營發(fā)展。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，江蘇省某近海風(fēng)電場使用的原本是未利用地，現(xiàn)在被劃分為自然保護區(qū)。盡管保護區(qū)是在項目開發(fā)許可證取得之后才被規(guī)劃的，且項目建設(shè)方相關(guān)報批手續(xù)都已完成，但依然對開發(fā)進程造成影響，“曾經(jīng)我們也被停工一年了，基建的時候”。（XS20200718）而且，這直接導(dǎo)致項目后期能否擴建面臨著很大不確定性，有時甚至?xí)?dǎo)致項目廢棄這種嚴重后果：“現(xiàn)在我們開發(fā)一個項目，當年已經(jīng)核定了，不在紅線內(nèi)，但第二年的時候政府就把這個項目劃到紅線里面了。這個屬于政策性東西，沒有辦法預(yù)期，我們只能說會放棄這個項目?！保∟J20200716）

3.未批先建的風(fēng)險

未批先建是指未依法取得相關(guān)用地審批手續(xù)即開始項目建設(shè)的情形。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行法律對用地審批各環(huán)節(jié)做了嚴格規(guī)定，但未批先建依然是我國新能源發(fā)電項目常見的用地違法風(fēng)險?！拔磁冉ㄎ覀児灸嵌嗔耍憧次翼懰?臺風(fēng)機，被罰了5次，就都是屬于未批先建的?！保―FTD20200717）其根源在于，項目用地的取得存在多層級審批權(quán)限設(shè)置，需要逐層上報，加之前述審批標準不可操作、流程協(xié)調(diào)等問題，嚴重降低了報批效率，迫使項目建設(shè)方采取違法方式來彌補審批所導(dǎo)致的效率損失。在綜合考慮為達到國家政策（如電價補貼政策）期限要求而導(dǎo)致項目工期緊張、報批手續(xù)時間成本高昂等因素之后，項目建設(shè)方往往會冒著風(fēng)險在未完成報批手續(xù)情況下提前開工建設(shè)。以某公司潁上項目為例，“政府有文件要求，2020 年12 月31 號之前這個項目沒并網(wǎng)，那么電價補貼就沒了。我是不是得搶工期？那么從哪去節(jié)約時間，不就是在工程審批環(huán)節(jié)？你要考慮利益問題”。（TCGZ20200715）事實上，項目建設(shè)方的操作似乎也是合理的：“就像整個項目的投資，一臺風(fēng)機罰個10萬20萬，我們隨便投資一個要好幾千萬，比例太小了，我寧愿去交這個罰款?！保―FTD20200717）此外，還存在國家與地方法律規(guī)范和政策制度不配套，甚至存在相關(guān)審批部門及其工作人員不熟悉業(yè)務(wù)的情形：“一年到頭的他也不審批兩個項目，你詢問怎么辦？他說你先去建，有問題我馬上幫你去協(xié)調(diào)?！保―FTD20200717）一些急于引進招商引資的地方政府甚至承諾說，“你就先建，建完了之后有人找你，包在我身上，我?guī)湍闳f(xié)調(diào)?！保―FTD20200717）調(diào)研發(fā)現(xiàn)，未批先建的最大風(fēng)險并不是罰款，“按照法律法規(guī)就是先恢復(fù)原狀，再處罰完了之后再審批，最大的風(fēng)險就是被拆除”，“關(guān)鍵是恢復(fù)原狀這一步。如果你真做到的話，損失是很慘重的”。（DFTD20200717）果真如此，前期投入付諸東流，給投資人和社會帶來巨大的經(jīng)濟損失，也會對當?shù)貭I商環(huán)境造成重大負面影響。

三、新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險治理機制的建構(gòu)策略

新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險的生成與有關(guān)用地規(guī)劃、審批、事中事后監(jiān)管等方面制度因素密切相關(guān)。為創(chuàng)造新能源發(fā)電項目可持續(xù)發(fā)展的良好制度環(huán)境，就需要相關(guān)主體，尤其是各級政府采取針對性治理策略，建構(gòu)起更為科學(xué)規(guī)范的項目用地風(fēng)險治理機制。

（一）科學(xué)規(guī)劃項目用地，完善相關(guān)制度體系

首先，要確保相關(guān)項目嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃要求規(guī)劃與使用項目用地。為確保項目選址前制定合理的用地規(guī)劃，應(yīng)發(fā)揮政府對土地利用的統(tǒng)籌安排與監(jiān)管功能，涉及在時空范圍內(nèi)對項目用地審批、生態(tài)預(yù)防和整治保護等維度的系列制度安排。其次，項目建設(shè)用地涉及利益主體多元，在選址前就應(yīng)該對擬選址土地情況進行系統(tǒng)調(diào)研，準確把握相關(guān)土地的權(quán)屬性質(zhì)、用途和使用權(quán)人情況等方面信息。為此，這些關(guān)鍵信息相關(guān)政府部門均應(yīng)詳細記錄在冊，以備開發(fā)建設(shè)方能夠隨時查證。再次，當?shù)卣畱?yīng)該依法充分聽取民意、研判利益相關(guān)方尤其是集體經(jīng)濟組織成員對擬建項目的態(tài)度，依法制定可投入用地整體規(guī)劃，構(gòu)建“以規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段”的新能源發(fā)電項目用地管理制度。此外，為避免用地過程中的維權(quán)糾紛乃至于群體性事件風(fēng)險，在項目土地使用全過程，對于所涉土地租金、出讓金等涉及權(quán)屬與費用問題，相關(guān)部門都需要依據(jù)相關(guān)法律與政策規(guī)定詳細記錄在冊。

（二）確保有效核實土地權(quán)屬，避免合同糾紛

核實土地權(quán)屬是保障項目用地合法有效、避免風(fēng)險的基本前提。為此，要充分利用項目用地審批與事中事后監(jiān)管措施，促成項目建設(shè)方在簽訂土地劃撥、轉(zhuǎn)讓和租賃合同之前，得以經(jīng)由合法、透明、便捷的渠道，核實項目用地權(quán)屬及其相關(guān)證明文件，明確所涉及土地的真實權(quán)利主體。尤其是在審核過程中，要確保項目相關(guān)方能夠?qū)λ婕巴恋氐臋?quán)利類型進行核實，有效把握土地認定情況，避免出現(xiàn)后期因為土地認定偏差而產(chǎn)生用地風(fēng)險。

（三）推進用地審批制度改革，優(yōu)化用地審查流程與內(nèi)容

嚴格審批是保證項目用地規(guī)范取得和利用的前提，但不科學(xué)、低效的審批流程也是造成新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險的重要因素之一。為此，要加快審批制度改革進程，優(yōu)化審批流程，提高項目用地審批效率。首先，在對項目用地審批手續(xù)進行精簡、整合基礎(chǔ)上，實現(xiàn)多審合一、多證合一，打造新能源發(fā)電項目用地集成式審批流程。其次，應(yīng)建立差別化分類審批機制，對于占地規(guī)模較小的項目建設(shè)用地審批快速通道和便捷審批機制，盡量精簡審批程序、所需提交材料與審批內(nèi)容。再次，要充分利用大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，推進線上線下深度融合，實現(xiàn)審批事項區(qū)域通辦、就近能辦、異地可辦。同時，要實現(xiàn)在線材料申報、進展查詢和批復(fù)結(jié)果反饋，推行數(shù)字化、無紙化、“不見面”審批，讓開發(fā)商少跑腿、降低審批成本。最后，要不斷健全優(yōu)化審批權(quán)責與流程清單制度，促成審批手續(xù)標準化、規(guī)范化、透明化，切實提高審批效率。

（四）完善項目用地政策，加大宣傳引導(dǎo)

新能源發(fā)電項目用地相關(guān)法律已經(jīng)較為成熟，但一些具體用地政策，比如“農(nóng)光互補”“漁光互補”等缺乏操作性規(guī)范文件依據(jù)，有待補充規(guī)范。各級政府及相關(guān)部門要在符合相關(guān)法律規(guī)定前提下，根據(jù)本地實際情況，制定相應(yīng)實施辦法和措施來防控項目用地過程可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險。為此，首先，要嚴格遵循《土地管理法》及《土地管理法實施條例》相關(guān)規(guī)定，固化前期耕地保護制度成果，避免出現(xiàn)項目占用基本耕地的情況。其次，有必要修訂有關(guān)新能源發(fā)電項目用地法律條文，確保條款規(guī)定的明晰化和可操作性，避免法律規(guī)范空白。最后，切實發(fā)揮基層政府宣傳責任，借助各種渠道發(fā)布相關(guān)用地政策及法律規(guī)定，避免政府相關(guān)職能部門、單位或是個人，尤其是基層組織如村集體盲目、非法轉(zhuǎn)讓土地。

（五）協(xié)調(diào)各方利益，加大監(jiān)管力度

新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險本質(zhì)上反映了相關(guān)主體的權(quán)益沖突。目前最為突出的是涉及農(nóng)村集體土地的租賃與出讓行為。在簽訂租賃或出讓合同過程中，相關(guān)政府部門或工作人員務(wù)必確保各方按照法律文本格式擬定合同，督促、確保利益相關(guān)方按照規(guī)定進行集體決策、協(xié)商，明確相關(guān)主體及其各自權(quán)益，并及時留存相關(guān)集體決策文件。為確保集體協(xié)商與決策程序及相關(guān)文件的真實性和合法性，相關(guān)部門應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定，組織項目開發(fā)建設(shè)單位、村集體和村民代表進行集體協(xié)商，核實項目合同內(nèi)容以及簽署情況。需要強調(diào)的是，地方政府處于項目用地利益相關(guān)者的核心地位，在利益主體之間發(fā)揮著仲裁調(diào)解作用。地方政府應(yīng)做好“裁判員”工作，公正公平地協(xié)調(diào)好各方利益，尤其在涉及農(nóng)村集體用地時，應(yīng)充分保證農(nóng)民的核心利益。與此同時，各級政府及相關(guān)職能部門應(yīng)該建立健全項目用地監(jiān)管機制，全程監(jiān)控可能出現(xiàn)的問題并及時采取應(yīng)對措施。

結(jié)語

基于經(jīng)驗研究，結(jié)合最新政策動向與實踐進展，本文系統(tǒng)梳理與提煉出新能源發(fā)電項目用地風(fēng)險的基本類型，探討了各級政府及其相關(guān)職能部門為優(yōu)化項目用地建設(shè)與運營環(huán)境、建立健全風(fēng)險治理機制所應(yīng)采取的風(fēng)險治理策略。不同于一般的項目風(fēng)險研究局限于特定項目風(fēng)險分析，本文研究特色在于基于經(jīng)驗研究探析了我國新能源發(fā)電項目領(lǐng)域中的現(xiàn)實用地風(fēng)險構(gòu)成及其治理機制，較為系統(tǒng)地解決了新能源發(fā)電項目用地過程中“可能出錯的是什么”以及“有什么可行的通用措施”這兩個重要實踐問題，具有較強的問題意識和實踐操作意義。不過，由于研究方法與篇幅所限，有關(guān)用地風(fēng)險的量化程度以及對策措施的未來影響不在本文研究范圍之內(nèi)。這些更為精確的量化研究與評估工作有待基于更為充分的數(shù)據(jù)資料予以深入展開。