佟林杰，張明欣

(燕山大學 公共管理學院，河北 秦皇島 066004)

近年來,在黨中央的正確領(lǐng)導下,各級政府持續(xù)破解形式主義難題,取得了顯著成效?；鶎诱鳛閲倚姓?quán)力體系的末梢,既包含農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,也包含城市當中的街道辦事處,它們都處于承上啟下的重要戰(zhàn)略位置。因此,基層形式主義的治理也被納入基層政府治理的章程。如今，政府正處于數(shù)字化轉(zhuǎn)型的建設過程中，提倡以數(shù)字化助推城鄉(xiāng)發(fā)展和治理模式創(chuàng)新，要求基層治理與數(shù)字化技術(shù)手段深度融合，全面推進治理手段、治理方法、治理方式的轉(zhuǎn)型，進而提高政府治理效能。然而，形式主義并未因政府在數(shù)字技術(shù)加持下采取的強壓督導、深化基層減負、簡政放權(quán)等措施的推進而絕跡，部分地區(qū)的形式主義反而披上了數(shù)字化的外衣。數(shù)字留痕、數(shù)字增負、數(shù)字面子工程等數(shù)字形式主義開始滋生，具體表現(xiàn)為名目繁多的線上投票、網(wǎng)絡問政平臺的敷衍性回復、信息數(shù)據(jù)的重復收集等，浪費了基層有限的人、財、物資源，不利于基層數(shù)字化建設的持續(xù)良性發(fā)展，同時也與中央為基層減負的初衷背道而馳?；鶎訑?shù)字形式主義是壓力型體制下的制度性產(chǎn)物，根源于條塊間的權(quán)責失衡。因此，應當推動實現(xiàn)基層數(shù)字化治理的多部門條塊協(xié)同，合理配置權(quán)責體系，這樣才能夠有效地遏制基層數(shù)字形式主義。

一、基層數(shù)字形式主義理論研究綜述

在基層治理中,無論是傳統(tǒng)的形式主義還是數(shù)字形式主義,其本質(zhì)層面都是壓力型體制下下級政府避責行為的必然選擇。目前學術(shù)界對數(shù)字形式主義的研究主要集中在數(shù)字形式主義的產(chǎn)生原因、主要表現(xiàn)、治理策略三個方面。首先，數(shù)字形式主義的產(chǎn)生原因可歸結(jié)為上下級之間“權(quán)責失衡”、職責同構(gòu)下層層加碼的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的失衡、上級部門為規(guī)避責任和壓力而進行“責任甩鍋”與“壓力分解”的失衡等。而權(quán)責失衡是“壓力型體制的制度性產(chǎn)物”，“本質(zhì)上是條塊關(guān)系問題”。其次，數(shù)字形式主義主要表現(xiàn)為壓力型體制和數(shù)字治理多維沖突導致的“指尖上的形式主義”、數(shù)字技術(shù)“權(quán)力”的泛用誤用導致的“智能官僚主義”、上級政府注意力轉(zhuǎn)移或扭曲導致技術(shù)脫離制度的“數(shù)字化形式主義”、缺乏系統(tǒng)規(guī)范的數(shù)字治理體系而導致的“數(shù)字繁文縟節(jié)”等。最后，在對數(shù)字形式主義的治理策略的研究中，學者們提出了“黨政嵌入式韌性治理”模式、應對治理碎片化現(xiàn)實的“條塊統(tǒng)合”策略和“縱向塊塊、條塊協(xié)同的合作治理邏輯”，肯定了“條塊互嵌”的治理效能，提出構(gòu)建條塊銜接的合作共治格局來克服“互聯(lián)網(wǎng)+”嵌入社會治理的碎片化管理阻力，并提出創(chuàng)新以需求為導向的數(shù)據(jù)化變革的“橫縱聯(lián)動”基層政府治理體制。

綜上所述，學術(shù)界對于基層形式主義的治理和數(shù)字治理的條塊關(guān)系重塑已經(jīng)取得了一定的研究成果，無論是研究的廣度還是研究的深度都在不斷拓展，但對其中數(shù)字形式主義的研究卻相對不足，基于條塊關(guān)系視角的對基層數(shù)字形式主義的治理的研究也寥寥無幾。因此，本文嘗試在系統(tǒng)分析壓力體制下基層數(shù)字形式主義的類型的基礎(chǔ)上，基于條塊關(guān)系之下的生成邏輯，厘清上位“發(fā)包者”(條)與下位“承包者”(塊)之間的協(xié)同關(guān)系，以“縱向到底、橫向到邊、上下對應、上下牽制、上下聯(lián)動”的邏輯來遏制基層數(shù)字形式主義。

二、基層數(shù)字形式主義的表現(xiàn)類型

基層政府作為行政體系的神經(jīng)末梢，其重要性不言而喻。但因科層制影響導致治理壓力向基層傳導、“政治錦標賽”加劇基層“內(nèi)卷”以及常態(tài)化與非常態(tài)化治理模式反復轉(zhuǎn)換，基層超負荷工作成為常態(tài)?；谶@種工作狀態(tài)以及必須回應的處境，屬地“塊”極易采取應付式策略來規(guī)避責任，在數(shù)字治理中背離其初衷，滋生數(shù)字形式主義，具體表現(xiàn)可歸納為以下三種類型：

(一)強壓力-弱激勵下的被動認真應對

上位者“條”對下位者“塊”的激勵行為可誘導下位者行為趨向于利益，故當某項工作下達的激勵不足或者激勵錯位時，屬地“塊”會缺乏積極性和主動性，只能在強壓力控制下被動認真應對“條”的任務。對于屬地“塊”而言，其行為的“規(guī)則依賴”為規(guī)則執(zhí)行者的“不出事邏輯”。在基層數(shù)字治理過程中，對屬地“塊”的激勵機制式微，以上級“條”的規(guī)則組合為基礎(chǔ)構(gòu)建約束機制成為“塊”的行為邏輯起點，因此，“塊”優(yōu)先選擇把大量精力投入約束力強、緊迫性強的最有利的規(guī)則要求中?！皦K”的行為邏輯被規(guī)則主義支配，數(shù)字治理的繁文縟節(jié)就會壓縮基層的實際決策權(quán)，由此引發(fā)策略性應對行為，具體表現(xiàn)在以下兩個層面：第一，“減繁”變“移繁換帽”。信息技術(shù)嵌入基層數(shù)字治理提升了基層政府治理效率，但制度壓力的延續(xù)和激勵的不足致使“減繁”變成“移繁換帽”。一方面，數(shù)字技術(shù)將下壓的煩瑣程序和規(guī)則隱形于數(shù)字代碼中，表面上對公眾簡化了政務辦理程序，實際上卻以更為復雜的代碼形式壓實到基層“塊”上。另一方面，由于條塊分割、部門主義的影響，條條之間極易形成“信息孤島”，導致重復輸入數(shù)據(jù)。在強壓力和“強加碼”的助推下，基層治理并未實現(xiàn)簡約治理，相反，在上述雙重作用之下，屬地被動向上級實施策略性應對行為。第二，數(shù)字治理技術(shù)應用的懸浮化。上級政府在使用各類數(shù)字系統(tǒng)軟件開展治理時，自認為能提升治理效率，其實有時并未契合基層干部的實際工作需要，而是為了便于“條”應對上級的監(jiān)督和決策，因此致使數(shù)字治理技術(shù)應用懸浮化。與傳統(tǒng)的監(jiān)督環(huán)境相比，技術(shù)治理環(huán)境更為精密，無論線上打卡、線下定位還是線上任務提交等都處于一種“一人辦事九人監(jiān)督”的困局中。技術(shù)考核發(fā)生扭曲，在弱激勵背景下，負向激勵向強壓力轉(zhuǎn)變，致使基層“塊”與考核驗收機構(gòu)合作，以造假的方式炮制點擊量、閱讀量乃至場所碼掃碼量來應對考核，由此產(chǎn)生基層數(shù)字形式主義。

(二)弱壓力-強激勵下的主動認真應付

下一級“塊”的行為在一定程度上取決于上級壓力的強弱。在個體理性限度內(nèi)，壓力較弱意味著監(jiān)督問責的約束效果差，因此，“利己主義”導向下的“塊”會采取策略性應付和“分鍋”型避責。在基層數(shù)字治理中，這種策略性行為表現(xiàn)為認真地搞“數(shù)字面子工程”，具體表現(xiàn)在以下兩個層面：第一，忽視數(shù)字弱勢群體，大搞數(shù)字形象工程。在數(shù)字時代，群體間的利益博弈日益顯著，數(shù)字強勢群體能夠緊跟社會信息主潮流，數(shù)字弱勢群體卻處于無力狀態(tài)。數(shù)字治理目標是以全體公民為導向推動整體前進，而屬地“塊”為了更快地落實項目制治理任務，卻會無視底層公民需求而炮制各種“高準入門檻”的平臺等形式主義的東西，以此來美化形象、打動上級，背離了數(shù)字治理目標。宣傳政績是提升屬地“面子”的有效途徑，而在晉升激勵的誘導下，有些基層政府借此弄虛作假，無限放大政績，甚至通過各級媒體進行夸張的政績宣揚來博取關(guān)注。換言之，基層因為“營祿念私”，用“短平快”的花拳繡腿搞出虛浮的數(shù)字工程，企圖提升美譽度。第二，重數(shù)字輕實際等形式主義亂象叢生。在壓力傳導之下，上級諸“條”為了完成上級政府的任務，部門之間惡性競爭遠超過部門間協(xié)作。數(shù)字治理本來是為了利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)來推進整體性治理，然而各“條”之間卻出現(xiàn)了“地盤戰(zhàn)”，“在合作的時候保留實力”，在需要擔責時推諉扯皮。因此，上級各“條”分別向?qū)俚亍皦K”傳輸數(shù)字指標，致使基層政府不堪重負而趨于“保量棄質(zhì)”。例如，上級“條線”部門各自設置微博、App、公眾號、微信工作群等，基層政府工作人員幾乎整個工作時間都在盯著手機，周旋于各個平臺的任務，甚至只回復、不做事，但求不得罪任何一個部門。尤其在以“多元協(xié)作”為導向的數(shù)字治理背景下，屬地為了保全“面子”，對于某些可能影響政府收益或者帶來治理風險的民生決策，會象征性地僅將其發(fā)布在影響范圍最小的網(wǎng)站或其他媒體上，以盡可能減少各利益主體的知情。

(三)弱壓力-弱激勵下的被動消極應付

在下一級屬地“塊”執(zhí)行上級“條”分配的任務時，如果上位者“條”未能對屬地“塊”進行有效的壓力控制和有效的激勵，屬地“塊”就會采取成本最低的“有好處”的應付策略。在數(shù)字政府轉(zhuǎn)型過程中，數(shù)字要素屬性與現(xiàn)存制度設計之間存在巨大張力，以數(shù)字要素為核心的激勵結(jié)構(gòu)存在激勵錯位現(xiàn)象，因此，基層“塊”的數(shù)字治理建設趨于表面應付“壓力-激勵”而實質(zhì)脫離的狀態(tài)，具體表現(xiàn)在以下兩個層面：第一，數(shù)字化建設下的目標偏離。在數(shù)字治理過程中，數(shù)字集成應用的發(fā)展改變了傳統(tǒng)的治理方式和格局，但并未改變深層次的壓力和競爭?！癆pp熱”“政務平臺熱”“微信群熱”等大范圍興起，然而社會還未形成系統(tǒng)的監(jiān)督-激勵機制，只是讓基層數(shù)字治理工作者進入了數(shù)字工作環(huán)境。一方面，數(shù)字治理過于強調(diào)數(shù)字化改造，將傳統(tǒng)治理的簡易操作方式改造為煩瑣、復雜的操作樣式，單純依賴于技術(shù)累積和程序標準。數(shù)字平臺將所有要素囊括其中，極易使管理和服務滯后于數(shù)字治理理念的更新而空有形式。另一方面，數(shù)字治理是數(shù)字嵌入治理的“生態(tài)工程”，如果一味注重基建趕工，卻無后續(xù)的工程管理、維護修繕等功能，便是空有形式。第二，數(shù)字“反治理”下的技術(shù)“共謀”。一方面，在以技術(shù)支撐為核心的數(shù)字治理中，社會控制力的增強給予基層政府更強的治理社會的技術(shù)自信，這為基層塊塊之間形成“共謀”行為提供了技術(shù)基礎(chǔ)。塊塊之間基于分利和避責的邏輯，會將一些彈性較大的軟性任務排在行為清單的末端，并會優(yōu)先選擇“利己”行為。例如，在某省A縣一起數(shù)據(jù)造假案中，涉案的縣局工作人員就是公然使用網(wǎng)絡通信工具向全縣企業(yè)發(fā)送造假數(shù)據(jù)，并指揮企業(yè)填寫。另一方面，在技術(shù)嵌入基層治理后，基層組織趨于行政化、標準化和規(guī)范化，政績考核越來越以標準、指標等量化性質(zhì)來進行衡量。然而，數(shù)字指標只能反映基層數(shù)字治理的一個方面，如果完全依賴于數(shù)字生產(chǎn)效能，必然會導致基層治理的形式化和內(nèi)卷化，尤其是在縣域內(nèi)突出的非正式制度和人情、關(guān)系等社會網(wǎng)絡影響之下，基層條塊之間極易形成“上下默會”的“共謀”現(xiàn)象。

三、基層數(shù)字形式主義的生成邏輯

基層形式主義“不簡單只是基層官員的思想作風問題，而是關(guān)涉上層政府考核的方式與能力問題……既包含已被廣泛關(guān)注的基層官員‘不想為’‘不能為’‘不敢為’成分，也包含基層官員‘也不為’‘可不為’‘不盡為’等更為隱性的成分”，還包含數(shù)字嵌入基層治理而衍生的“數(shù)字炫技而掩為”“技術(shù)排斥而無為”“數(shù)字監(jiān)督而懼為”“技術(shù)脫離而非必為”等問題，是個體化、群體化、制度化與數(shù)字化等因素綜合作用的結(jié)果。在宏觀層面，基層數(shù)字形式主義背后的條塊關(guān)系也形塑著壓力型體制在基層治理場域的權(quán)力基礎(chǔ)和組織樣態(tài)，折射出基層治理中條塊之間的博弈關(guān)系。

(一)行政壓力傳導下的生成邏輯

條塊關(guān)系是當前基層治理的重要制度因素，基層條塊非均衡權(quán)責關(guān)系是產(chǎn)生基層數(shù)字形式主義的制度性根源，而條塊權(quán)責失衡則與技術(shù)理性思維主導下縱向監(jiān)督和橫向競爭壓力作用被放大、異化相關(guān)，這種沿科層傳導的行政壓力經(jīng)過三層邏輯發(fā)展形成基層數(shù)字形式主義。第一，委托代理效應下的利益聯(lián)結(jié)?；谡w制內(nèi)的“行政發(fā)包”和“職責同構(gòu)”邏輯，中央政府將數(shù)字治理任務按照屬地管理原則“發(fā)包”給各地方政府，中央、省、市職能部門也分別將責任縱向委托給下一級職能部門，因此，省、市、縣三級政府通過條條委托和塊塊“發(fā)包”的形式，將數(shù)字治理責任逐級下沉，一直下沉到基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府。在項目落地過程中，“條”負責規(guī)劃和指導，“塊”負責屬地執(zhí)行，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部管理行政村的包村制度、聯(lián)村制度與屬地主導的包片制構(gòu)成基層“條”對“塊”的橫縱治理框架。因此，縣、鄉(xiāng)、村在“行政發(fā)包”和項目落地過程中形成了利益聯(lián)結(jié)。第二，權(quán)責失衡效應下的責任轉(zhuǎn)嫁。在以項目制為核心的基層數(shù)字治理中，“條”對“塊”具有總體性的指導權(quán)和控制權(quán)，在這種控制中，“條”具有顯著的主導性。由于行政村不屬于科層體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了屬地責任。由于包村等非正式制度和利益聯(lián)結(jié)因素，事權(quán)逐漸下移至村。然而，監(jiān)督權(quán)仍歸屬于“條”，由此形成了“條”擁有監(jiān)督權(quán)而無事權(quán)、“塊”(鄉(xiāng)鎮(zhèn))無監(jiān)督權(quán)卻承擔事權(quán)責任的權(quán)責失衡現(xiàn)象。權(quán)力與責任對等是科層體制高效運行的核心，權(quán)大于責會導致權(quán)力濫用，反之則會誘發(fā)行為者的避責行為。因此，“條”為了規(guī)避責任而向下“甩鍋”。第三，理性選擇效應下的應付行為生成。作為一線基層治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不僅沒有屬地相應問題的指導、監(jiān)督及處置權(quán)，還要為屬地一切管理差池承擔責任，處于一種“無限責任卻又無法退出”的狀態(tài)，因此，面對數(shù)字治理的兩難抉擇，其作為“理性人”，通過權(quán)衡，會采取策略性的消極應對行為，由此產(chǎn)生基層數(shù)字形式主義。

(二)目標考核壓力傳導下的生成邏輯

壓力型體制的實質(zhì)是“達標政治”，各種任務層層打包分解并進行考核評價。在基層數(shù)字治理中，“條”通過數(shù)字化項目“發(fā)包”、數(shù)字資源分配和技術(shù)指導監(jiān)督的方式干預“塊”的數(shù)字治理過程，即通過平衡壓力控制的力度與激勵誘導的效度來進行干預，因此，基層數(shù)字形式主義的產(chǎn)生源于力度與效度的失調(diào)。第一，壓力控制下的目標分解。壓力傳導基于目標管理制，生成于科層制縱向績效監(jiān)督考核。在以公民需求為導向、以多元主體協(xié)作和職能整合為目標的數(shù)字治理中，各“條”將更上一級數(shù)字改革的任務分解為簡單的數(shù)字指標，傳導到下一級屬地“塊”，并通過精密的數(shù)字技術(shù)嚴加考核和監(jiān)督問責，督促各“塊”完成任務。此外，還結(jié)合抽查檢查、末位約談、組織評優(yōu)、痕跡管理等靈活的非技術(shù)性方式，對屬地進行“加壓”和“減壓”，以此方式調(diào)適壓力，規(guī)避上一級的問責。第二，激勵誘導下的目標管理。在“行政發(fā)包制”中，承包者擁有較大的剩余索取權(quán)和自由裁量權(quán)，激勵強度較高。在基層數(shù)字治理中，下一級屬地作為“承包者”，能夠比較自由地在管轄區(qū)域內(nèi)進行數(shù)字治理，并通過完成既定目標來獲取相應激勵。然而，上一級“發(fā)包者”本身也是“承包者”，其所受激勵強度依賴于下一級屬地的數(shù)字治理成效，因此，上一級“條”通過資源與任務的權(quán)衡來控制下一級屬地的激勵強度。在數(shù)字技術(shù)參與下，考核監(jiān)督更容易放大失誤，因此，上一級職能部門通過創(chuàng)優(yōu)爭先、資源傾斜等方式進行有效激勵。激勵機制發(fā)揮效用的基礎(chǔ)在于屬地所獲得的收益和激勵程度可控。第三，壓力與激勵失調(diào)之下的應付行為生成。基層數(shù)字治理有賴于壓力-激勵的動態(tài)屬性。在技術(shù)嵌入政府制度后，考核、監(jiān)督等制度呈現(xiàn)出標準精細化、對象精準化、方式實時化、主體智能化等特征，激活了屬地管理的壓力-激勵機制。然而，在基層“條”對“塊”的壓力控制和激勵誘導經(jīng)歷多重博弈后，屬地對“條”的目標任務進行風險收益分析，若未能實現(xiàn)壓力與激勵的平衡，便會采取消極的應對行為，產(chǎn)生形式主義的應對策略。

(三)競爭性壓力傳導下的生成邏輯

科層體制附帶的競爭壓力使各級條塊不得不考慮數(shù)字治理中的成本、收益、風險，進而采取有效的應對方式。這種“有效應對”具有相對性，即盡量采取成本更低、收益更高、問責風險更小的應對行為。在基層條塊關(guān)系中，競爭壓力傳導之下，數(shù)字形式主義的形成之內(nèi)在邏輯是下位者在對成本壓力、收益激勵和風險責任進行預測評估的基礎(chǔ)上作出應付行為。第一，強壓傳導下的選擇策略。在基層數(shù)字治理過程中，對“塊”的監(jiān)督考核方式以項目制管理為主、運動式抽查問責為輔。項目制管理較為正式，由上級“塊”統(tǒng)籌并交由上級“條”推進，其監(jiān)督考核具有固定的時間和內(nèi)容。運動式抽查則由上級“條”和“塊”不定期進行。因為下一級“塊”的工作直接由上一級“條”指導和監(jiān)督，所以基層數(shù)字治理中條塊之間更傾向于不定期的抽查，如工作打卡抽查、平臺數(shù)據(jù)抽查、數(shù)字痕跡抽查等，其具有極大的不確定性，線上快捷高效的操作方式更是加劇了這種不確定性。對于此類抽查，屬地只能采取突擊式應付策略。在當前數(shù)字治理過程中，技術(shù)的滲透使主體責任不斷強化，監(jiān)督考核的內(nèi)容逐漸向政治責任轉(zhuǎn)移，下級屬地在迎檢中被迫消極應付，出現(xiàn)“線上跑腿代替線下跑腿”等現(xiàn)象。第二，利益邏輯下的有效應對。傳統(tǒng)的科層制具有顯著的競爭性激勵邏輯，本質(zhì)上為了行政上的考核晉升而競爭。在常規(guī)科層競爭和數(shù)字治理競爭雙重壓力的累積下，條條和塊塊都需通過競爭獲得更多的晉升機會。數(shù)字治理工作為縣鄉(xiāng)政府提供了顯著的吸引力。就上一級職能部門而言，其既是上一級政府的下屬部門，也是職責同構(gòu)之下上級條線部門的延伸，因此，條塊均面臨橫向和縱向的競爭壓力。為了在考核評優(yōu)中獲得更高的“數(shù)字排名”，職能部門通過數(shù)字治理項目、數(shù)字專項治理特色和數(shù)字平臺建設優(yōu)勢等吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極參與，并且能夠給予適當激勵。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過數(shù)字治理項目來提升自己的治理成效。因此，條塊之間極易達成共識，在各自利益以及共同利益的驅(qū)使下采取共同的應付行為。第三，風險規(guī)避下的應付行為生成。在持續(xù)強化問責力度的要求下，由于數(shù)字治理范圍的寬泛性，基層的治理行為越發(fā)與“風險耐受度”掛鉤，而規(guī)避風險成為利益主體的行為邏輯之一。對于下級屬地而言，其風險來源于“監(jiān)督考核問責機制”，包括治理違法的行政責任和政治失責的主體責任。因此，屬地會以“不出事”邏輯和“準退出”博弈來規(guī)避風險。一方面，在“不出事”邏輯下，基于“硬約束-軟抵抗”思維，其“底線警惕性事件”為“一票否決”，所以會將大部分注意力放在可能“丟帽”的工作中，而對整體性、常態(tài)化的數(shù)字治理置之不顧。另一方面，“準退出”博弈是基于地方政策的運用、考評的力度和體制內(nèi)的意識形態(tài)的，當?shù)胤秸吲c治理任務相矛盾、考評力度過強、僥幸避責心態(tài)發(fā)生作用時，“塊”會選擇變通、“共謀”或者談判等策略性應對行為。同時，由于責任利益連帶效應以及行政人的社會化，治理中的應對行為形成了地方性的運作慣性和韌性。例如，在數(shù)字治理的工具理性和強程序性特征下，治理任務在地方執(zhí)行中演變?yōu)椤靶问交鳂I(yè)”，屬地根據(jù)其特點創(chuàng)設出模式化的應對策略，包括機械性的回復模板、系統(tǒng)化的數(shù)字痕跡、周期性的線上匯報等，并利用技術(shù)進一步生產(chǎn)出更為隱蔽的應對策略?？傊?基層數(shù)字治理會根據(jù)不同的風險采取相應的應對策略。

四、基層數(shù)字形式主義治理的基本思路

(一)從碎片走向整合：構(gòu)建縱向到底、橫向到邊的基層數(shù)字治理責任體系

條塊分割、職責同構(gòu)等問題導致了權(quán)責失衡的基層政府結(jié)構(gòu)性體制?！盎鶎訑?shù)字往往成為基層政府與基層自治組織間‘提線木偶’的‘線’，單向度的數(shù)據(jù)索取會使得基層自治組織的功能‘行政化’，淪為數(shù)字分發(fā)中的‘避責工具’?！币虼?，為了使數(shù)字治理工具發(fā)揮最大效用，調(diào)整公共管理制度的張力，增強社會認同，需要貫徹縣域條塊間“縱向到底、橫向到邊”的基層數(shù)字治理責任體系。第一，成立治理專責小組指揮部。擺脫“政府為上”的數(shù)字使用邏輯，將數(shù)字技能轉(zhuǎn)化為治理服務效益。在縣域內(nèi)成立縣鄉(xiāng)兩級數(shù)字治理指揮體系，縣級各部門抽調(diào)成員組成專責小組，縣領(lǐng)導和各職能部門負責人擔任組長、副組長，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立專責小組，與上級條條一一對應，并在縣鄉(xiāng)之間設置全職聯(lián)絡員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專責小組的治理工作，通過數(shù)字化辦公系統(tǒng)進行數(shù)字化協(xié)同?；鶎訑?shù)據(jù)的產(chǎn)生、使用和反饋都需要經(jīng)過判斷，即“去行政化”，從而打破條塊分割所帶來的權(quán)責失調(diào)問題。第二，層層落實縱向責任狀。層層簽訂責任狀，分別向上級黨委立下“軍令狀”。并將縣級領(lǐng)導班子分組，實行“定點掛帥”，幫扶鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。同時，為了避免“借屬地管理之名，行推責卸責之實”的行為，一方面需要完善基層政府職責法規(guī)，并補充相關(guān)細則，明晰基層政府的治理權(quán)限和職責，避免責任轉(zhuǎn)嫁，另一方面需要建立縣域負向權(quán)責清單，明確縣級以上職能部門不能將重大數(shù)字治理責任下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，從而最大限度地保持縣、鄉(xiāng)、村三級治理責任歸位。第三，橫向條條責任優(yōu)化。縣級職能部門負責人負責本部門的專項數(shù)字治理規(guī)劃、政策統(tǒng)籌、精準幫扶等任務，這些任務又因各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際治理狀況而由條條部門與各塊塊屬地協(xié)調(diào)完成。而在條條與塊塊無法協(xié)調(diào)，又急需在短時間內(nèi)完成整體性治理任務之時，可將數(shù)字治理難題交由同級黨委轉(zhuǎn)化為政治任務下達。綜上，在縣域內(nèi)成立專責小組指揮部，建立“縱向到底、橫向到邊”的責任體系，進而將縣域體制內(nèi)各條條、塊塊聯(lián)結(jié)到數(shù)字治理工作中。

(二)從泛化走向精準：構(gòu)建上下對應的基層數(shù)字治理激勵體系

處在政府序列之最低層級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有級別低、崗位少、權(quán)力小、資源稀缺等特點。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻承擔了上級黨政及其職能部門的大量治理任務，這樣極易造成縣鄉(xiāng)“責權(quán)利”層級失衡。因此，在數(shù)字治理背景下，可以通過賦權(quán)于“塊”、弱化條條塊塊間排名激勵以及重視基層條塊專業(yè)人才培養(yǎng)等基層數(shù)字治理激勵措施，來遏制基層數(shù)字形式主義的蔓延。第一，逆壓力下賦權(quán)于“塊”。為了規(guī)避因傳統(tǒng)科層理性與技術(shù)理性相融合而產(chǎn)生的形式主義，改善條塊分割所帶來的“合作困境”，需要重塑基層條塊關(guān)系，賦權(quán)于屬地，實現(xiàn)權(quán)責一致，建立高效的數(shù)字治理機制。一方面，基層屬地作為行政終端，對基層群眾需求、轄區(qū)實情、治理難點等最為了解，應當做到對問題“即察覺即管制”，相關(guān)數(shù)據(jù)要向“塊”開放使用，做到數(shù)據(jù)即用即得。另一方面，推動基層條塊間數(shù)據(jù)共享，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣、村及各職能部門間能夠通過“數(shù)據(jù)訂閱”實現(xiàn)數(shù)字化協(xié)同共享。下放的權(quán)力包括數(shù)據(jù)協(xié)調(diào)權(quán)、使用權(quán)、考核權(quán)等，使縣、鄉(xiāng)、村的數(shù)據(jù)和技術(shù)權(quán)限同其職責相匹配，即以精準賦權(quán)的形式對基層條塊形成內(nèi)部激勵。第二，弱化條條塊塊間排名激勵。周雪光等人研究政府“五年規(guī)劃”的執(zhí)行過程時提到了弱排名激勵的完成任務、激勵、政治聯(lián)盟三個邏輯，即在政府考核過程中，既要考慮公平激勵(激勵邏輯)，又要滿足政府外部的利益期待(完成任務邏輯與政治聯(lián)盟邏輯)。一方面，應在基層條塊間實行弱激勵排名，削弱剛性考核體系對條條、塊塊之間關(guān)系的影響，使條條、塊塊之間保持常態(tài)合作，驅(qū)散對激勵的過激反應。另一方面，應保持條塊之間張弛有度的關(guān)聯(lián)。弱激勵排名貫徹整體決策和分散決策激勵思路，基層可依據(jù)地方數(shù)字治理實際而靈活認定政策的適用程度，不必亦步亦趨，從而避免因上級決策失誤而造成大范圍損耗。此外，應避免外在激勵的“擠出效應”。年終考核是一種常見的激勵方式，但外在激勵過強會使基層官員形成激勵依賴。在年終考核中弱化排名激勵，有利于基層官員按部就班地工作，形成較強的職業(yè)責任感。第三，重視基層數(shù)字治理專業(yè)人才培養(yǎng)?；鶎訔l塊工作隊伍是基層數(shù)字治理主體的主要力量，對矯治基層數(shù)字形式主義起著關(guān)鍵作用，因此，基層數(shù)字治理對工作人員的專業(yè)素質(zhì)提出了更高的要求。由于數(shù)字技術(shù)與制度未能有效互嵌，致使數(shù)字形式主義滋生，所以基層條塊工作人員應當具備多方面的職業(yè)素養(yǎng)，包括現(xiàn)代化治理思維、使用現(xiàn)代信息技術(shù)的能力以及現(xiàn)代媒介素養(yǎng)，從而有效克服數(shù)字形式主義。要通過科學的培養(yǎng)，暢通基層人員的職業(yè)發(fā)展渠道，并出臺配套的激勵就業(yè)政策，提升基層數(shù)字治理隊伍吸引力。

(三)從分割走向協(xié)同：構(gòu)建“三位一體”的基層數(shù)字治理監(jiān)督問責體系

任何控制工具都有其適用性和局限性，督查不應是壓力控制的單選項或首選項，而應該是一個兜底項或配套項。因此，為了規(guī)避基層數(shù)字治理中督查的“條塊分割”慣性的擴張，需要建立條塊“上下牽制”的督查問責機制。第一，以“權(quán)力制約權(quán)力”為導向的內(nèi)部監(jiān)督。一方面，規(guī)范上級“條”的督查考核。首先，精簡非必要督查事項，簡化痕跡材料內(nèi)容，利用數(shù)字技術(shù)將名目繁多的考核合并為單次綜合考核，以減少基層迎檢頻次。其次，根據(jù)實際的數(shù)字治理狀況，分類設置差異化的督查標準，創(chuàng)設基層督查環(huán)境的兼容性。最后，推行無干擾督查，即拓展目標引領(lǐng)的適切數(shù)字技術(shù)，將指標績效與督查考核有效結(jié)合，通過更先進、低成本的量化工具，將項目業(yè)績轉(zhuǎn)化為可量化指標，減少對下級屬地的干預。另一方面，強化條塊雙向問責。合理劃分問責與容錯機制，把數(shù)字治理工作納入紀檢監(jiān)察專項督查和巡視項目，向基層派設數(shù)字治理工作組，形成常態(tài)化的督查，試行三級問責機制，明確被問責方的申訴權(quán)和申訴渠道。第二，以“權(quán)利制約權(quán)力”為導向的社會監(jiān)督。一方面，建立“問題發(fā)現(xiàn)—治理決策—問題處置”機制。專責的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字治理監(jiān)察機構(gòu)要記好反映問題和處置結(jié)果的臺賬，定期上報縣紀委監(jiān)委。對公眾舉報的問題按照“受理—初核—查辦—反饋”的硬性程序處理。對突出問題、風險問題和共性問題，由縣紀委監(jiān)委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同進行專項治理，提升監(jiān)督對執(zhí)行的保障作用。另一方面，建立以監(jiān)察為核心的信息透明機制。首先，通過政務平臺、手機App、網(wǎng)絡直播等形式接受公開問政，提高數(shù)字政績造假成本。其次，推動縣、鄉(xiāng)、村三級監(jiān)察機構(gòu)利用黨員大會、人民代表大會、村民代表大會等渠道定期向公眾匯報工作，并定期通過相關(guān)平臺推送監(jiān)察工作成效和履職情況，同時設置公眾舉報相關(guān)專欄，引導公眾有效舉報問題。最后，暢通線上舉報通道，鼓勵公眾進行舉報，對舉報問題屬實者給予物質(zhì)獎勵和榮譽稱號，從而有效規(guī)避“條塊共謀”現(xiàn)象。第三，以“強制力制約權(quán)力”為導向的法律監(jiān)督。一方面，制定和完善基層數(shù)字技術(shù)使用的標準規(guī)范、法律制度，并對府際協(xié)同治理合作協(xié)議進行規(guī)制，推進條塊數(shù)據(jù)開放，“盡量將各部門的數(shù)據(jù)信息庫進行共享”，并為數(shù)據(jù)權(quán)屬和公眾隱私提供法律保護。另一方面，基于社會法治作用，通過推動執(zhí)法機制改革來滿足基層數(shù)字治理需求，以“縣鄉(xiāng)村三協(xié)同”綜合執(zhí)法鏈構(gòu)建“一統(tǒng)化巡查”機制，將原有執(zhí)法部門的碎片單元納入“一統(tǒng)化執(zhí)法”，借助大數(shù)據(jù)技術(shù)嵌入，由專業(yè)執(zhí)法部門負責，推動執(zhí)法部門“竭盡”職權(quán)，落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)常態(tài)化規(guī)制。

(四)從沖突走向結(jié)合：構(gòu)建上下聯(lián)動的基層數(shù)字治理協(xié)同工作機制

基層“條塊協(xié)同”治理數(shù)字形式主義的基本思路是條塊“上下聯(lián)動”，利用技術(shù)手段優(yōu)化基層數(shù)字治理的資源配置。其兼具政策剛性與治理柔性，形成條塊結(jié)合、穩(wěn)定有序、共建共治的基層數(shù)字治理格局。第一，“云上整合”——建立基層條塊統(tǒng)一平臺。建立縣、鄉(xiāng)、村信息流通平臺，各應用平臺應當兼容且能夠接入市級統(tǒng)籌“大腦”。形成縣級指揮分部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)部、村執(zhí)行部等各層級對應的一統(tǒng)平臺，并加強對原有智慧系統(tǒng)的升級，提升“智治”條塊單元綜合治理的數(shù)字化水平。尤其是下沉到村的治理任務，要落實風險預警機制，及時研判，快速處置。第二，“協(xié)同治理”——落實基層條塊協(xié)商機制。一方面，落實“一平臺、一中心、三隊伍”建設，實施鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間“輪巡、輪值、協(xié)同”的工作機制，打破條條之間、塊塊之間以及條塊之間的信息壁壘，提高黏合度和協(xié)調(diào)度。另一方面，培育各級專業(yè)型和功能型社會組織，在村級搭建包含駐村單位、社會組織等力量的村社數(shù)字治理架構(gòu)。村委會本來屬于群眾自治組織，但由于長期的壓力而趨向行政化?；ヂ?lián)網(wǎng)的普及運用為緩解和扭轉(zhuǎn)這個問題提供了一個平等協(xié)商的平臺。借助網(wǎng)絡平臺，可以重點完善基層鎮(zhèn)街、社區(qū)和鄉(xiāng)村自治組織的“智治”，進而強化需求側(cè)信息感知和信息訴求以及供給側(cè)收集反饋，以“智治”實現(xiàn)“善治”。第三，“雙線結(jié)合”——規(guī)范垂直與分級管理機制。建立“各自吹哨、相互報到、協(xié)作互嵌”的基層數(shù)字治理格局，由基層政府統(tǒng)籌調(diào)和，根據(jù)治理難題的性質(zhì)向上級職能部門提出需求，通過“信息互通、平臺互助、資源互調(diào)”的方式來解決難題?；鶎诱畬⑹占碾y題、意見和建議提交黨委相關(guān)部門，由其分別交給對口部門處理，然后由政府對處置結(jié)果進行評判，并將其納入上級政府考量之列。至此，條條治理的專業(yè)性與塊塊管理的屬地化之間達成“互嵌、互通、互融”，可在一定程度上改變由“條強塊弱”“條弱塊強”等失衡現(xiàn)象引發(fā)的數(shù)字形式主義。