劉炳偉

（諸城市密州自然資源和規(guī)劃所，山東 諸城 262200）

0 引言

土地承載了各類資源，由于土地是不可再生資源，在社會(huì)快速發(fā)展的背景下，土地資源的稀缺性愈發(fā)明顯，務(wù)必要強(qiáng)力推行土地可持續(xù)利用理念及管理模式，從而大幅提升土地資源使用效率。除此以外，我國(guó)人口數(shù)量眾多，一些地域存在嚴(yán)重的人地不平衡，為土地資源保護(hù)的開(kāi)展帶來(lái)了困境。因此，在實(shí)際進(jìn)行土地資源保護(hù)時(shí)，不僅要對(duì)現(xiàn)有的土地資源使用相應(yīng)的保護(hù)措施，還要采取科學(xué)的方式規(guī)劃土地資源，最大限度發(fā)揮土地資源的潛能。

1 目前我國(guó)土地資源分布現(xiàn)狀

1.1 人均土地占有量較小

我國(guó)幅員遼闊，國(guó)土總面積大約為960萬(wàn)km，然而，我國(guó)人均土地占有量卻低于全球人均土地占有量的1/3。對(duì)比我國(guó)東部地區(qū)與西部地區(qū)，我國(guó)西部地區(qū)地廣人稀，土地資源豐富，人均耕地面積較大，同時(shí)，西部地區(qū)的自然環(huán)境與地理?xiàng)l件較為惡劣，存在較為嚴(yán)重的土地沙漠化問(wèn)題；我國(guó)中部、東部地區(qū)的自然條件要極大地優(yōu)于西部地區(qū)，但是人均耕地面積較小，東部沿海地區(qū)的人均耕地面積更是不足667m。

1.2 耕地面積有限

我國(guó)大部分土地都位于海拔較高的區(qū)域，比如山地、高原等等，占據(jù)近70%的國(guó)土面積，而盆地、平原等大致占據(jù)國(guó)土面積的30%左右，除卻礦產(chǎn)工程、水域、道路交通、居住地區(qū)、林業(yè)用地等，我國(guó)的可利用耕地面積并不多。除此以外，我國(guó)雖然擁有豐富的土地資源，但是自然條件也較為繁雜，導(dǎo)致國(guó)土地資源存在均衡性不足的問(wèn)題，比如，將秦嶺淮河北側(cè)往往將旱耕地作為主要的耕地類型，而南側(cè)通常為水稻產(chǎn)地，西部、西北部地區(qū)每年的降雨量都十分稀少，多數(shù)屬于半干旱地區(qū)及高寒地區(qū)，可以用作耕地的土地面積較少。

2 土地資源保護(hù)及土地利用面臨的主要問(wèn)題

2.1 土地資源利用問(wèn)題

近十年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程快速推進(jìn)，使得城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)用地、居民住宅用地、工廠用地的供需矛盾愈發(fā)突出。除了城鎮(zhèn)建設(shè)用地以外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的變化、人為原因造成的破壞與污染問(wèn)題等，都是導(dǎo)致我國(guó)耕地面積驟減的主因。除此以外，許多土地規(guī)劃與建設(shè)都存在形式感嚴(yán)重的問(wèn)題，城鎮(zhèn)內(nèi)經(jīng)會(huì)出現(xiàn)缺乏理性的“圈地”現(xiàn)象，致使可用的土地資源逐漸減少。另外，在財(cái)政壓力作用下，相關(guān)單位經(jīng)常會(huì)將土地資源視作增加財(cái)政收入的主要途徑，浪費(fèi)土地資源，沒(méi)有科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)與利用土地資源。

2.2 土地資源質(zhì)量嚴(yán)重降低

近十年來(lái)，人們經(jīng)常會(huì)破壞土地資源或者污染土地，導(dǎo)致土地鹽堿化、水土流失及土地沙漠化等土地資源問(wèn)題日益嚴(yán)重，土地質(zhì)量嚴(yán)重降低，破壞了我國(guó)的自然環(huán)境與生態(tài)條件。除此以外，如今我國(guó)土地沙漠化波及面積逐漸擴(kuò)大，對(duì)自然環(huán)境造成了極大的威脅，許多地區(qū)在環(huán)境保護(hù)方面的思想意識(shí)極其薄弱，存在過(guò)度開(kāi)發(fā)土地的問(wèn)題。另外，人們長(zhǎng)時(shí)間采取掠奪式土地開(kāi)發(fā)模式，最終導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)大面積的水土流失問(wèn)題。由此可知，目前我國(guó)土地質(zhì)量嚴(yán)重下降，無(wú)法在較短的時(shí)間范圍內(nèi)進(jìn)行自我恢復(fù)，遭受破壞的土地資源長(zhǎng)久處于不良狀態(tài)，為土地資源保護(hù)的開(kāi)展帶來(lái)諸多難題。

3 土地資源保護(hù)與土地可持續(xù)利用具體措施

3.1 推廣節(jié)約土地資源理念

從根本上來(lái)講，對(duì)耕地實(shí)施保護(hù)措施，并不意味著要擴(kuò)大耕地面積，而是需要采取合理的方式來(lái)規(guī)劃耕地并對(duì)其加以利用，并有效開(kāi)展耕地立法保護(hù)工作，提高人民群眾保護(hù)耕地的思想意識(shí)，擬寫(xiě)并制定具備可靠性、可行性的土地利用規(guī)劃方案，對(duì)所在地區(qū)的建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃與管理，避免出現(xiàn)非法占用耕地的情況，高效處理耕地面積驟減的問(wèn)題，以此來(lái)緩解人地矛盾。除此以外，需要秉持節(jié)約集約用地理念，并采用對(duì)應(yīng)的方法，采取先進(jìn)的土地測(cè)量技術(shù)以及土地勘察方式，例如3S技術(shù)，獲得詳細(xì)且全面的土地測(cè)量調(diào)查結(jié)果。另外，還可以改造閑置的土地資源，重復(fù)利用土地資源，對(duì)土地供應(yīng)總面積進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃與嚴(yán)格管控，以此來(lái)貫徹節(jié)約用地理念。在必要時(shí)段，需要對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)違規(guī)修建的建筑以及非法用地等一系列問(wèn)題進(jìn)行嚴(yán)格的查驗(yàn)，保證城鎮(zhèn)用地的合法性、合理性。例如，在2018年，山東省聊城市某項(xiàng)目存在補(bǔ)充耕地不實(shí)的情況。2018年11月，原聊城市國(guó)土資源局對(duì)此項(xiàng)目進(jìn)行了驗(yàn)收，并于2019年10月開(kāi)始，山東省自然資源廳對(duì)此項(xiàng)目給予了批準(zhǔn)指令，將此項(xiàng)目納入了省級(jí)耕地儲(chǔ)備庫(kù)，目標(biāo)補(bǔ)充耕地157.21hm。然而，督察發(fā)現(xiàn)此項(xiàng)目中的7.83hm左右補(bǔ)充耕地在進(jìn)行整理以前都屬于林地，并未被整理為耕地，卻按照耕地的名目加以驗(yàn)收；還有0.898hm補(bǔ)充耕地在經(jīng)過(guò)驗(yàn)收以后又重新種植林木，在督察指明相關(guān)問(wèn)題以后，其中已經(jīng)有8.33hm存在問(wèn)題的耕地已經(jīng)復(fù)耕到位。

3.2 完善與優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

如今，完善與優(yōu)化土地資源利用結(jié)構(gòu)，是我國(guó)土地資源利用保護(hù)的重要路徑。譬如，在進(jìn)行城市建設(shè)用地規(guī)劃期間，需要綜合考慮城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際狀況，了解城市向外擴(kuò)張的具體思路，采取合理的方法來(lái)預(yù)計(jì)城市經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展方向，此后，擬寫(xiě)科學(xué)的城市用地建設(shè)計(jì)劃，以此來(lái)規(guī)避城市建設(shè)用地與其他功能用地之間產(chǎn)生的各種矛盾。除此以外，針對(duì)不合理用地、閑置用地等問(wèn)題，政府單位需要細(xì)致的測(cè)量土地面積，并對(duì)土地使用情況進(jìn)行評(píng)估，提高土地回收的有效性，按部就班地清理非法用地。例如，2021年山東省自然資源廳發(fā)布通知，明確從今年起我省實(shí)行城鎮(zhèn)低效用的再開(kāi)發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)新增計(jì)劃指標(biāo)政策，以各縣（市、區(qū)）上一年度城鎮(zhèn)低效用的存量盤(pán)活規(guī)模為基數(shù)，按存量與新增2：1比例確定新增指標(biāo)獎(jiǎng)勵(lì)總量。除此以外，需要重點(diǎn)推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域?qū)I(yè)用地模式，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，改良土地利用效果，逐漸完善與優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

3.3 深度落實(shí)環(huán)境保護(hù)、防治污染理念，參考先進(jìn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

在進(jìn)行土地資源保護(hù)以及土地利用時(shí)，一來(lái)要深度落實(shí)環(huán)境保護(hù)、防治污染的創(chuàng)新型理念，開(kāi)展環(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)，防止由于過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益，最終忽視了對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與建設(shè)。除此以外，要深度落實(shí)可持續(xù)發(fā)展思想理念，從根本上意識(shí)到土地利用與土地保護(hù)之間存在的關(guān)聯(lián)性。比如，在2015年，山東省存在這樣一起土地糾紛：張某為牟取非法利益，在缺少危險(xiǎn)廢物處理資質(zhì)的情況下，自行聯(lián)系相關(guān)部門及人員處理危險(xiǎn)物，并將馬安村、上皋村作為處置地點(diǎn)，對(duì)當(dāng)?shù)氐耐恋丨h(huán)境造成了極大的污染。在獲悉具體情況以后，我國(guó)的土地資源管理單位、綠色發(fā)展基金會(huì)、生物多樣性保護(hù)協(xié)會(huì)對(duì)其所在公司及相關(guān)單位提起了訴訟，最終判決相關(guān)單位及負(fù)責(zé)人要在賠償相應(yīng)的土地環(huán)境治理費(fèi)用、相關(guān)資費(fèi)的前提下公開(kāi)道歉，從而盡快修復(fù)當(dāng)?shù)氐耐恋丨h(huán)境，及時(shí)止損。以此為鑒，能夠警醒相關(guān)單位，使其能夠意識(shí)到土地資源治理及可持續(xù)利用所具有的重要意義，避免有其他企業(yè)單位及不法人員侵害土地資源及環(huán)境。二來(lái)，要更多的參考與學(xué)習(xí)其他國(guó)家優(yōu)秀的土地資源管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，逐漸積累更多的土地資源利用、保護(hù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。比如，在開(kāi)發(fā)與建設(shè)住宅用地時(shí)，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)不可以占用耕地，并倡導(dǎo)人民共同監(jiān)督耕地利用情況，為城市用地的合理性提供保障。各種土地利用實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)具有良好的參考價(jià)值，相關(guān)單位在規(guī)劃土地資源時(shí)，可以綜合考慮實(shí)際情況來(lái)合理變動(dòng)案例中的土地資源規(guī)劃與保護(hù)措施，并將其運(yùn)用到我國(guó)的土地資源管理當(dāng)中。另外，我國(guó)需要逐漸完善土地資源保護(hù)法律條例，為提升我國(guó)土地資源利用率提供良好保障。

3.4 強(qiáng)化對(duì)土地資源生態(tài)環(huán)境的保護(hù)

農(nóng)藥、化肥等化學(xué)物質(zhì)的應(yīng)用，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的同時(shí)，也對(duì)土地環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)的協(xié)調(diào)性造成了威脅。使用農(nóng)藥，會(huì)致使害蟲(chóng)產(chǎn)生抗藥性，如果長(zhǎng)時(shí)間對(duì)某種害蟲(chóng)使用殺蟲(chóng)藥劑，會(huì)導(dǎo)致其對(duì)農(nóng)藥產(chǎn)生抗藥性與適應(yīng)性，在后續(xù)階段必須要逐漸增加施藥頻次及使用劑量，導(dǎo)致土地資源受到嚴(yán)重污染。此外，使用化肥農(nóng)藥，會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)體系當(dāng)中的生物群體出現(xiàn)改變，不僅僅會(huì)殺死害蟲(chóng)，也會(huì)殺死大量益蟲(chóng)，甚至威脅到鳥(niǎo)類的生存，最終適得其反。因此，需要采取科學(xué)的方式使用農(nóng)藥與化肥，時(shí)刻關(guān)注化肥的研發(fā)與生產(chǎn)活動(dòng)，將這些化學(xué)物質(zhì)對(duì)土地資源的污染程度降至最低。據(jù)山東省植?？傉精@悉，山東省依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際情況，開(kāi)啟了“高毒農(nóng)藥替代與農(nóng)藥殘留控制”等一系列項(xiàng)目，在提高了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的前提下，有效地實(shí)現(xiàn)了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。再比如，山東泰安市東平街道的孟村，制定了相應(yīng)的土壤改善方案，強(qiáng)調(diào)“制土”式減藥，避免當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶面臨土壤制約問(wèn)題，降低了農(nóng)藥使用量，達(dá)到了降低土地污染的目標(biāo)。

3.5 兼顧耕地高效利用及節(jié)水問(wèn)題

山東的水資源較為緊缺，人均水源占有量較低，只占據(jù)全國(guó)人均水源占有量的1/8，并遠(yuǎn)低于國(guó)際公認(rèn)的人均水源占有量下限。尤其是近些年，地表水源供給量嚴(yán)重缺失，山東省存在十分嚴(yán)重的地下水源超采問(wèn)題。除此以外，山東的耕地資源十分緊缺，人均耕地面積較少，占據(jù)全國(guó)平均耕地占有量的1/7。鑒于此，在開(kāi)展山東的土地資源保護(hù)時(shí)，想要有效落實(shí)土地可持續(xù)利用理念，便要綜合考慮耕地資源利用及節(jié)約水源的問(wèn)題。如今，山東存在嚴(yán)重的水資源緊缺問(wèn)題，需要充分節(jié)省農(nóng)業(yè)灌溉用水，鼓勵(lì)農(nóng)民節(jié)約水資源。如今，最為高效的方法便是在山東積極覆蓋農(nóng)業(yè)，建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，將節(jié)水灌溉與節(jié)水農(nóng)業(yè)進(jìn)行充分結(jié)合，不僅能夠達(dá)到節(jié)約水源的效果，還可以提升對(duì)山東耕地資源的利用效率。在實(shí)現(xiàn)節(jié)水灌溉的過(guò)程中，要構(gòu)建相應(yīng)的配套設(shè)施及防滲設(shè)備，利用管道輸送水源，平整耕地，將地面灌溉作為主要的灌溉渠道，將井、渠相結(jié)合，只將噴灌、滴灌方式用于有條件的農(nóng)田中，不能只將使用噴灌、滴灌作為節(jié)水灌溉方式。想要開(kāi)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，要完善輪換制度，改良灌溉制度，選用優(yōu)良的農(nóng)業(yè)作物品種，科學(xué)耕作施肥。另外，要充分意識(shí)到旱地農(nóng)業(yè)具有的重要意義，在山東，旱地占據(jù)了耕地面積的一半以上，因此，要強(qiáng)力爭(zhēng)取旱地農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。除此以外，要充分利用土壤水，在雨水季節(jié)積蓄水源，將其用于節(jié)水灌溉，規(guī)劃與建設(shè)農(nóng)業(yè)梯田，增加土壤當(dāng)中的有機(jī)質(zhì)含量，建立相應(yīng)的土壤水庫(kù)。在實(shí)現(xiàn)節(jié)水農(nóng)業(yè)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)作物種植結(jié)構(gòu)進(jìn)行改良，改良土壤條件，合理施加肥料，抗旱保墑，為作物覆蓋地膜等，以此來(lái)提高山東省農(nóng)業(yè)耕地利用效率。

4 結(jié)語(yǔ)

想要將土地資源保護(hù)、土地利用落實(shí)到位，便要重點(diǎn)落實(shí)集約用地的思想理念，完善與優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，深度落實(shí)環(huán)境保護(hù)思想與污染防治理念，不斷參考其他國(guó)家先進(jìn)、有效的管理經(jīng)驗(yàn)，從而有效解決如今我國(guó)在土地資源保護(hù)、土地利用方面存在的問(wèn)題，逐步提高土地資源規(guī)劃利用效率，全方位提高土地利用質(zhì)量。