周群峰

圖/視覺中國

近日，財政部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)“三公”經(jīng)費管理嚴(yán)控一般性支出的通知》（下稱《通知》）。其中，“不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入”廣受熱議，被業(yè)界解讀為旨在進(jìn)一步約束國企拿地行為，控制隱性債務(wù)。

華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院創(chuàng)始院長、財政部原科研所所長賈康接受《中國新聞周刊》采訪時表示，近段時間，多地土地市場低迷，使財政收入不足狀態(tài)加劇，而財政支出又是剛性的，部分地方領(lǐng)導(dǎo)出于政績等考慮，往往通過讓一些國企拿地，資金進(jìn)入預(yù)算收入賬戶后再返還的方式，來“空轉(zhuǎn)”虛增土地出讓收入，做表面文章，弄虛作假掩蓋真實情況。

“《通知》的發(fā)布說明，財政部要對這方面的問題加強(qiáng)針對性管理，目的是起到防范和糾正錯誤做法的作用，這也是其履行管理職責(zé)的一種體現(xiàn)?！彼f。

今年以來，樓市持續(xù)低迷，土地出讓收入明顯下滑。財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，1～8月，國有土地使用權(quán)出讓收入33704億元，比上年同期下降28.5％。但這并未影響國企拿地的積極性。

例如，今年4月舉行的深圳第一輪土拍中，央企和地方國企拿地比例分別為22％、60％。8月，深圳第二輪集中供地推出16宗地，總起拍價達(dá)350億元。報名參拍的房企以央企、國企為主，最終成功出讓的14宗地悉數(shù)被央企、國企拿下。

克而瑞研究中心數(shù)據(jù)顯示，自2021年2月至2022年7月，實行土地出讓“兩集中”（ 集中發(fā)布出讓公告、集中組織出讓活動）的22個重點城市出讓的近四成地塊由地方城投公司獲取，其底價拿地的金額占比達(dá)到近八成。

樓市低迷，國企拿地的熱情為何有增無減？

湖北省統(tǒng)計局原副局長、中南財經(jīng)政法大學(xué)財稅學(xué)院教授葉青告訴《中國新聞周刊》，近年來，房地產(chǎn)市場持續(xù)低迷，土地流拍現(xiàn)象比較普遍，很多民營房地產(chǎn)公司，尤其是小規(guī)模民營房企的拿地意愿非常低，導(dǎo)致地方財政收入受到影響。在這種情況下，很多地方政府為了維持土地財政收入，就讓國企拿地。

他表示，國企拿地的原因除了市場因素外，也與行政因素有關(guān)，“比如，有的地方財政困難，土地賣不出去，當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)就可能給國企施壓，讓后者拿地。面對這種壓力，一些國企負(fù)責(zé)人雖不情愿，但也只能被動拿地”。

中央財經(jīng)大學(xué)中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執(zhí)行所長、財政部PPP專家?guī)鞂＜覝貋沓筛嬖V《中國新聞周刊》，《通知》的發(fā)布與兩個背景有關(guān)。

首先，土地市場的變化影響地方財政，在調(diào)研中，溫來成他們發(fā)現(xiàn)有的地方對土地財政依賴程度較高，直接間接來自土地出讓收入甚至占了地方財政收入的60％左右，如果土地收入大幅度下滑，地方政府保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)壓力也會增加。

其次，為擺脫對土地財政的依賴，多地發(fā)行了專項政府債券。據(jù)不完全統(tǒng)計，其償債來源高達(dá)90％左右還是依賴土地。

中國企業(yè)資本聯(lián)盟副理事長、IPG中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家柏文喜告訴《中國新聞周刊》，地方政府在這種壓力下，為保證土地出讓金收入不過快下降，一方面通過城投等平臺公司出面購地的方式，實現(xiàn)以土地變相抵押融資來支持地方財政；另一方面也通過國企購地來烘托出一種土拍的“火熱氛圍”，以提升地市活躍度和維護(hù)地價。

據(jù)經(jīng)濟(jì)觀察網(wǎng)報道，在四本預(yù)算（一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算）中，以土地收入為主的基金預(yù)算是地方政府可以調(diào)控的，為達(dá)到收支平衡，個別地方政府會通過土地出讓收入項目做大基金預(yù)算收入，以達(dá)到預(yù)算編制的收支平衡。

《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》援引一位北方省份某地審計局負(fù)責(zé)人的話介紹稱，近年來沒有進(jìn)行土地專項審計，但每年在對財政收支進(jìn)行審計時會對土地出讓收入進(jìn)行審計。當(dāng)?shù)厝ツ臧l(fā)現(xiàn)一個平臺公司賬上儲備了很多土地，都是近些年為了虛增賣地收入拍得的。

關(guān)于如何界定虛增土地出讓收入的問題，該負(fù)責(zé)人介紹稱，首先關(guān)注繳納土地出讓金的單位，是哪些企業(yè)繳納的土地出讓金，重點關(guān)注國有企業(yè)尤其是政府投融資平臺公司。其次看企業(yè)拍入土地的目的，再次看企業(yè)繳納土地出讓金的資金來源。如果融資平臺使用的資金是財政資金，拍入的土地沒有實際項目、沒有使用目的或者長期不使用土地，這樣基本可以確定是虛增土地出讓收入。

對于城投通過貸款等方式融資競拍取得的土地，該人士認(rèn)為，不論地方政府以專項款還是注資的名義將土地出讓金返還給城投，如果所拍土地沒有實際用途，也將被認(rèn)定為虛增土地出讓收入。

多位受訪者稱，地方政府通過國企購地等方式虛增財政收入，會帶來一系列問題。

一位地方財政人士向媒體解釋這種虛增財政收入的方法：“首先國企，特別是平臺類國企進(jìn)行融資，參與地方土地招拍掛，資金通過土地收入流入財政，地方財政再通過各種途徑將資金返回國企，完成循環(huán)?！?/p>

這位財政人士稱，“一些平臺公司類的國企，（和政府）之間的資金往來密切，找個理由把資金回流給平臺公司很容易。部分國企拍到土地后會將土地質(zhì)押繼續(xù)融資，而不是開發(fā)，形成的都是‘財政空轉(zhuǎn)’，這種空轉(zhuǎn)大部分是為了完成收入指標(biāo)，不能形成真實收入。”

溫來成告訴《中國新聞周刊》，個別地方虛增收入造成“財政空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。其一大危害是，提供了虛假數(shù)據(jù)，干擾了決策層的判斷，“財政部發(fā)布上述《通知》，目的也是要求地方上正視困難，剔除虛假因素，及時制定應(yīng)對措施”。

據(jù)審計署公布的《國務(wù)院關(guān)于2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露，當(dāng)年審計了29個省本級、200個市本級和709個縣2008年至2013年土地出讓收支情況，發(fā)現(xiàn)通過收入空轉(zhuǎn)等方式虛增土地出讓收入高達(dá)1467億元。

根據(jù)中國指數(shù)研究院數(shù)據(jù)，全國范圍內(nèi)僅有約20％的城投公司具備房地產(chǎn)項目開發(fā)的經(jīng)驗和能力。該研究院抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2021年第二、三批次所有廣州城投托底的地塊均未開盤入市，甚至幾乎尚未有項目進(jìn)入規(guī)劃方案設(shè)計階段。城投托底拿地的背后，不是為了從項目開發(fā)中獲利，而是出于穩(wěn)定土地收入的考慮。

江浙地區(qū)某地市城投公司融資部人士接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》采訪時稱，根據(jù)政府要求及公司資金情況，今年上半年該公司以底價競拍拿了一塊地，主要是托底的作用?！拔覀兇_實拿了兩塊地，之前沒有拿過?；旧鲜且缘變r拿的，價格非常便宜，兩塊地加起來耗資4個億，現(xiàn)在還沒有繳完土地出讓金。”

一位中部省份某區(qū)縣城投公司融資部人士表示，因為是托底，土地出讓金是要返還的，但是市里只返回一部分。

數(shù)據(jù)顯示，多個拿地的城投企業(yè)存在開工遲緩等問題?？硕鹨豁棓?shù)據(jù)統(tǒng)計，在2021年第一批成交地塊中，規(guī)模房企拿地開工率高達(dá)61％，而平臺類公司拿地開工率僅23％。

一位地方政府投融資行業(yè)人士表示，部分地方政府為了做高財政收入，甚至?xí)室鈱⑼恋貎r格抬高，偏離市場價格，國企或者平臺類國企也只能按照政府定價去拍地。將拍地這種市場行為轉(zhuǎn)化為政府定價的計劃行為，本質(zhì)上是國企通過拍地給地方財政輸血，變相提高地方財政收入。這也導(dǎo)致部分國企拿到地之后沒有開發(fā)或者開工，因為按照市場價格去開工，肯定是虧本的。

合碩機(jī)構(gòu)首席分析師郭毅向媒體表示，以房地產(chǎn)開發(fā)為主業(yè)的央企國企拿地肯定是沒問題的，現(xiàn)在主要問題就是城投在兜底。比如，一些本身市場價值不是特別優(yōu)越的地塊，做房地產(chǎn)開發(fā)的房企普遍對它的價值不太認(rèn)同，最后城投來兜底。但是城投又沒有優(yōu)秀的開發(fā)、產(chǎn)品打造和營銷能力，這種情況下項目就有出現(xiàn)虧損的風(fēng)險。

業(yè)界認(rèn)為，國企購地虛增收入導(dǎo)致地方隱性債務(wù)增加的現(xiàn)象應(yīng)引起高度警惕。

柏文喜告訴《中國新聞周刊》，地方政府以國企出面購地，實際上還是推高了地方政府的隱性負(fù)債，只不過是以時間換空間的形勢，將政府的表內(nèi)負(fù)債轉(zhuǎn)向了表外負(fù)債，這無疑會加大地方財政負(fù)債風(fēng)險?？梢哉f，財政部出臺該《通知》，主要是為了擠壓財政泡沫，嚴(yán)控隱性債務(wù)，是非常切中問題實質(zhì)和要害的。

“說明政策層已看到了目前土地市場格局變化對于土地財政的深層影響，以及土地財政式微導(dǎo)致的地方財政窘境和可能引發(fā)的風(fēng)險?！卑匚南卜Q。

他認(rèn)為，部分國企拍到土地后會將土地質(zhì)押繼續(xù)融資，而非開發(fā)的行為，實際上是突破了政府不能以土地直接向金融機(jī)構(gòu)抵押融資以支持財政收入的政策障礙，變相提升了財政的表外負(fù)債。這種行為，雖然形成會計意義上的真實收入，卻仍然是以政府變相負(fù)債和表外負(fù)債形成的。地方國企和城投公司等平臺企業(yè)，實際上在融資方面還是依靠地方政府的信用背書，且政府本身就是這些國企的實際控制人。

多位受訪者表示，面對當(dāng)前的困難，地方政府應(yīng)積極采取措施，應(yīng)對《通知》發(fā)布后對市場帶來的變化。

溫來成稱，二十大報告中提到國家安全問題，房地產(chǎn)市場、地方市場債務(wù)等均涉及國家經(jīng)濟(jì)安全。面對這些問題，地方上要有必要的思想準(zhǔn)備，積極應(yīng)對，防止出現(xiàn)問題后拖累國家財政金融體系。

他認(rèn)為，目前我國樓市仍存在剛性需求。從城鎮(zhèn)化率仍有待提高的角度看，土地市場還有發(fā)展空間。因此，地方政府應(yīng)對土地市場抱有信心。

國家統(tǒng)計局發(fā)布《2021年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2021年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為64.72％。這一比例仍低于歐美發(fā)達(dá)國家70％以上的城鎮(zhèn)化率。

溫來成表示，《通知》發(fā)布后，對一些土地財政依賴程度較高，或者房地產(chǎn)泡沫較大的地區(qū)影響力會大一些。這些地方也應(yīng)做足應(yīng)對措施，如現(xiàn)在在土地財政壓力下，發(fā)行的地方政府債券又面臨到期還本付息的情況，就應(yīng)通過壓縮開支等措施，避免因違約影響政府信用。

柏文喜稱，《通知》公布后，尤其是經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)的一些中西部城市的土地出讓收入會受到更大沖擊。但因減少了城投公司的融資和信用維護(hù)以及違約壓力，所以對一些城投平臺來說則未必不是好事。

上海申銀萬國證券研究所有限公司研究員孟祥娟、劉曉蒙撰文稱，后續(xù)應(yīng)重點關(guān)注邊緣地區(qū)財政壓力。一方面，對于城投拿地占比較高地區(qū)，需關(guān)注其后續(xù)土地出讓市場景氣度情況及城投后續(xù)融資需求與債務(wù)到期壓力；另一方面，對于非稅收入及土地出讓收入占比較高地區(qū)，需關(guān)注土地出讓虛增水分?jǐn)D出后地區(qū)財政表現(xiàn)及支出承壓情況。

《通知》要求，財政部各地監(jiān)管局應(yīng)加強(qiáng)對屬地虛增財政收入的監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)一起、處理一起、問責(zé)一起。

賈康認(rèn)為，中央層面的一些文件如果沒有后續(xù)的監(jiān)管等措施，在地方上實施時很容易打折扣?！锻ㄖ钒l(fā)布后，還應(yīng)該加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)察、督導(dǎo)工作力度，保障其順利落實。

柏文喜認(rèn)為，應(yīng)做好一些后續(xù)工作。一方面，嚴(yán)控國企拿地，并對違反者追究相應(yīng)責(zé)任；另一方面，地方政府在盡力壓縮開支的同時，中央財政應(yīng)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，化解地方財政收支壓力。同時適度增加地方債發(fā)行額度，以將地方政府潛在的隱性負(fù)債，轉(zhuǎn)化為更容易管理和監(jiān)測的顯性負(fù)債和表內(nèi)負(fù)債。

在葉青看來，為保障該《通知》順利實施，還應(yīng)加大對土地市場的督查力度，可以首先規(guī)定在一定期限內(nèi)，地方上先自查自糾，然后上級部門再下來督查，從而打掉這種財政泡沫。