鄭力祥
(安徽振風(fēng)律師事務(wù)所,安徽 安慶 246003)
提要:隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷深入,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題引起了人們的關(guān)注。在這樣的背景下,本文探討了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在土地流轉(zhuǎn)總體不夠規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損、改變了流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途、土地流轉(zhuǎn)期限比較短等問題,并根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地流轉(zhuǎn)市場不健全、配套制度不完善等因素,提出了建立健全完備法律體系使土地產(chǎn)權(quán)清晰、完善市場體系提高土地流轉(zhuǎn)效率、建立補(bǔ)償機(jī)制保護(hù)農(nóng)民利益、政府引導(dǎo)保障土地流轉(zhuǎn)規(guī)范和順暢等解決對策。
近年來,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快,國家雖然出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)政策,我國的土地流轉(zhuǎn)面積也在逐年地增加,但全國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率還是很低,沒有進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的地方,農(nóng)民只能進(jìn)行零散性的經(jīng)營方式,不能大面積地利用機(jī)器進(jìn)行經(jīng)營,這使得農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力很低,不利于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增多。
要搞好土地流轉(zhuǎn)市場化工作,當(dāng)然少不了政府與村集體組織的出面協(xié)調(diào),只有通過政府與村集體組織聯(lián)系起來,使土地流轉(zhuǎn)走向規(guī)范化,簽訂具有法律效力的契約,才能確保農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)而應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妗,F(xiàn)在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)很多是都農(nóng)民自己和親戚或者是鄰里之前口頭進(jìn)行的。這樣隨意地就把土地流轉(zhuǎn)給別人,就使得土地流轉(zhuǎn)得不到保障。這樣的不穩(wěn)定和隨意性流轉(zhuǎn)方式以后肯定會(huì)生出很多矛盾,如流轉(zhuǎn)的土地邊界問題,土地的價(jià)值問題還有國家對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問題。這不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地向市場化轉(zhuǎn)變。
目前,我國廣大農(nóng)村的社會(huì)保障體系覆蓋面不是很大,很多農(nóng)民都是以土地作為自己生存的保障,土地是農(nóng)民主要的收入來源,沒有了土地收入,他們的醫(yī)療問題和孩子的教育問題就得不到解決,甚至還有資金的養(yǎng)老金問題都得不到保障。盡管現(xiàn)在國家規(guī)定農(nóng)民才是土地的主人,進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)該要做到自愿、合法、有補(bǔ)助的原則。但仍然存在對農(nóng)民的利益視而不見,不尊重農(nóng)民的意愿,強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的問題,這不得不使得農(nóng)民的利益受到侵犯。
我國人口多,土地少,人均耕地面積很低。因此,國家歷來高度重視耕地的保護(hù),也制定了很多限制農(nóng)用地利用變化的措施。有些地方仍然存在以土地流轉(zhuǎn)為借口,不考慮后果,大量占用耕地,發(fā)展休閑園、農(nóng)業(yè)觀光園。這種行為實(shí)際上是違背了國家相關(guān)法律法規(guī),從根本上改變了農(nóng)業(yè)用地用途。
我國很多土地流轉(zhuǎn)期限較短,很少有10年以上的。主要的問題就是農(nóng)民擔(dān)心國家土地流轉(zhuǎn)的政策會(huì)發(fā)生變化,還有一些市場的變動(dòng)等,所以大多數(shù)轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民,還有進(jìn)行土地承包的農(nóng)業(yè)公司,他們都是采取短期的承包方式,這就造成了土地流轉(zhuǎn)的短期行為和隨機(jī)性。因?yàn)槌邪恋氐臅r(shí)間短,有一些承包的農(nóng)業(yè)公司對土地也是沒有好好地耕種,只是考慮著短期幾年的利潤,這就造成了土地肥力下降。還有一些農(nóng)業(yè)承包公司,更是為了利潤,噴灑檢驗(yàn)不合格的農(nóng)藥,使得農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量問題十分嚴(yán)重。
盡管《憲法》、《土地管理法》等重要法律明確規(guī)定“農(nóng)村和郊區(qū)的土地,除依法屬于國有土地外,屬于集體所有”。但是,由于集體所有制的定義過于抽象,造成我國現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制不能落地,農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不夠明晰。
目前,我們國家的關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律還不完善,《土地管理法》雖然經(jīng)過多次修訂,但是農(nóng)村宅基地的問題還是沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。1999年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理禁止炒地的通知》規(guī)定:“農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售,也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。”這一規(guī)定拉大了城鄉(xiāng)差距,還妨礙了農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn),集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓受有關(guān)法律政策約束,致使很多農(nóng)村地區(qū)住房閑置,土地資源大量浪費(fèi)。
雖然部分農(nóng)村地區(qū)有了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心,但也只是形同虛設(shè),根本沒有完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了基礎(chǔ)設(shè)施和交易平臺(tái),但目前尚未形成一套規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度與交易規(guī)則,與規(guī)范的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”還有很大距離。土地流轉(zhuǎn)管理功能亟待提升,土地流轉(zhuǎn)合同有關(guān)資料檔案亟待健全,因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的爭議問題應(yīng)由專人處理。
目前,我國的農(nóng)村土地評估工作沒有展開,主要是對土地不能標(biāo)準(zhǔn)地計(jì)量,所以,農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)都沒有很好的價(jià)格做參考,農(nóng)民的定價(jià)就很隨意,農(nóng)民流轉(zhuǎn)出去的土地價(jià)格偏低,體現(xiàn)不出土地流轉(zhuǎn)的利益。如果農(nóng)民要求土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格過高也是不利于土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。
農(nóng)村土地中介服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息無法得到良好發(fā)布,信息不能做到很好地公開出來,不能有效地進(jìn)行信息傳導(dǎo),這會(huì)大大地影響土地流轉(zhuǎn)開發(fā)的規(guī)模和效率。目前,一些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織,這樣做可能會(huì)有一定的優(yōu)勢,但是也有制度缺陷。土地流轉(zhuǎn)中介人或者是機(jī)構(gòu)需要站在公平公正的立場辦事,村集體經(jīng)濟(jì)組織或是村里的一些自發(fā)做中介人的中介組織很難做到這一點(diǎn)。
為什么農(nóng)民長期不敢大膽安全地流轉(zhuǎn)土地,主要還是怕年紀(jì)老了沒有保障的問題。因此,為了使農(nóng)民不再對土地有太多的依賴,需要對他們進(jìn)行社會(huì)保障,比如住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活保障方面,要不然農(nóng)民根本就不會(huì)同意長期地把自己的土地流轉(zhuǎn)出去,不能長期的流轉(zhuǎn),土地就不可能很好地得到利用,更談不上規(guī)?;慕?jīng)營生產(chǎn),這對承包者來說是不利的,并且不能使土地流轉(zhuǎn)很好地進(jìn)行。從現(xiàn)在的情況來看,城市的保障性住房根本就沒有農(nóng)民的份,農(nóng)民在城市年老以后也只能回到農(nóng)村居住。我國的農(nóng)村醫(yī)療保障制度也還不算完善。只要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還沒有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解,農(nóng)村的社會(huì)保障體系還沒建全,農(nóng)民就經(jīng)受不住未知的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn),這不利農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程將嚴(yán)重受到制約。
從目前全國各試點(diǎn)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)來看,一些地方的農(nóng)村集體組織和政府對土地流轉(zhuǎn)制度存在很不規(guī)范的行為,對這方面的管理存在有很大的缺失和越位管理的現(xiàn)象。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),本來農(nóng)民才是主體,可是一些地方的政府錯(cuò)誤地定位,以為政府才是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體,剝奪農(nóng)民的決定權(quán)和知情權(quán),直接代替農(nóng)戶做出一系列的決策,大大的損害農(nóng)民的利益,這種現(xiàn)象不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長期發(fā)展。
目前,土地流轉(zhuǎn)多為農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn),多為口頭協(xié)議形式,沒有正式的書面合同,沒有向集體組織申請,也沒有行政審批程序。雖然有少數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提出了申請,但在實(shí)際操作中并沒有規(guī)范的程序和方法可循,為日后的土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患。
企業(yè)和農(nóng)民想要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),都需要有充足的資金投入。我國現(xiàn)在的信用體系不是很健全,企業(yè)和農(nóng)民如果沒有任何東西抵押根本無法從銀行獲取到資金,沒有了資金的支持,企業(yè)沒錢向農(nóng)民支出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,農(nóng)民根本不愿意將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè),這根本不利于土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。要想發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),企業(yè)和農(nóng)民離不開大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備,進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大規(guī)模的耕種,這都是普通農(nóng)民不能做到的,因?yàn)檗r(nóng)業(yè)不是一年或者兩年就看到明顯的收益,一般的企業(yè)也很難沒有銀行幫助的情況下有那么多的資金投入。銀行對農(nóng)村放貸的貸款期限短,規(guī)模小,還有農(nóng)民沒有可抵押的東西銀行就不會(huì)放貸等,這都是導(dǎo)致農(nóng)民和企業(yè)不能向銀行貸款到足夠資金用于發(fā)展農(nóng)業(yè),從而也不利于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。
根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn),耕地的明確產(chǎn)權(quán)和穩(wěn)定使用權(quán)是耕地流通成功的關(guān)鍵。法律對政府享有土地征用權(quán)、土地管理權(quán)及規(guī)劃權(quán)等作出規(guī)定,對行使該項(xiàng)權(quán)利所應(yīng)具備的條件、程序及相應(yīng)的義務(wù)作出規(guī)定,明確土地產(chǎn)權(quán)。這能夠減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本、談判成本以及履約成本等,大大保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序開展。我國《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》僅對土地流轉(zhuǎn)作了部分原則性規(guī)定,未對具體流轉(zhuǎn)作詳細(xì)闡述。在法治方面,首先是法律規(guī)定的集體土地所有制主體不夠清晰,以及農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)不夠完整、土地產(chǎn)權(quán)概念不夠成熟等問題制約著土地流轉(zhuǎn)的效率。二是現(xiàn)有法律法規(guī)多數(shù)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有強(qiáng)烈制約作用,土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)與補(bǔ)償條款缺失,影響我國土地流轉(zhuǎn)速度。我國土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓法律法規(guī)還不夠健全。我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)并修訂與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律,以明晰土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)并詳細(xì)規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的具體步驟與程序,以適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快時(shí)代趨勢和土地流轉(zhuǎn)要求。
市場在土地流轉(zhuǎn)中也發(fā)揮著資源配置的作用。要想增加農(nóng)民收入,實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?;?jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,必須建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。縱觀西方發(fā)達(dá)國家在土地流轉(zhuǎn)工作中推行的方式方法,不難看出,市場發(fā)揮著根本性的作用,因此有效管理土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)土地資源的利用。目前,中國尚未形成以市場為導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營機(jī)制,土地流轉(zhuǎn)市場仍不成熟。因此,中國的土地流轉(zhuǎn)只在一些地方進(jìn)行,速度相對較慢,能否健康順利推進(jìn),離不開政府部門的有力支持,更需要政府部門從農(nóng)民利益、土地規(guī)范管理、流轉(zhuǎn)協(xié)議的規(guī)范化等多個(gè)方面去落實(shí),并形成完善的法規(guī),使之農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依。
農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體,土地流轉(zhuǎn)能不能規(guī)模化地進(jìn)行,最主要是看農(nóng)民的利益能否得到保障。例如通過向自愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶發(fā)放養(yǎng)老金,以及向自愿退農(nóng)的農(nóng)戶發(fā)放養(yǎng)老金等,將土地流轉(zhuǎn)出來的農(nóng)戶給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,并且為老年農(nóng)民提供終身補(bǔ)貼等等。這些措施都反映了政府很重視保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。農(nóng)民擁有土地,這是他們賴以生存的基礎(chǔ),農(nóng)民把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去了,他們就喪失了對土地的經(jīng)營權(quán),若不保證他們在脫離土地之后仍然能夠有一個(gè)好的人生,那么土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度就難以規(guī)?;?,就難促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國土地對于農(nóng)民來說非常重要,它包括了農(nóng)民收入、社會(huì)保障和養(yǎng)老,要推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),政府就應(yīng)該站出來,積極加以引導(dǎo)。政府在引導(dǎo)農(nóng)民放棄土地經(jīng)營的同時(shí),就應(yīng)該要考慮失去土地后的農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老問題,故此,在農(nóng)村建立健全的社會(huì)保障制度十分必要。
從國外經(jīng)驗(yàn)來看,在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中,政府扮演著重要角色,像執(zhí)行行之有效的農(nóng)業(yè)扶持政策或者修訂制定農(nóng)業(yè)法律法規(guī)政策來維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展之需,更是政治之需,因此,政府立法之保障與政策之理性引導(dǎo)在土地流轉(zhuǎn)過程中尤為重要。土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系到廣大人民群眾切身利益的公共資源。政府是公共利益的代表者,對土地享有規(guī)劃管理權(quán)。當(dāng)前,雖然我國農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系在不斷完善,但是農(nóng)民以土地為生存之本的思想根深蒂固,要讓農(nóng)民放開土地的使用權(quán),這會(huì)讓農(nóng)民在生活生產(chǎn)上失去安全感。在這種情況下,需要根據(jù)中國的國情,在土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)的過程中進(jìn)行針對性的研究,推行更貼合保障農(nóng)民權(quán)益的規(guī)章制度,強(qiáng)化農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)地位,然后逐步減少農(nóng)民對土地的依賴,實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地資源分配的目的,最終使農(nóng)民擺脫土地枷鎖,擺脫流轉(zhuǎn)過程外部條件的束縛,促進(jìn)土地標(biāo)準(zhǔn)化與利用效率的提高,繼而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的良性、持續(xù)發(fā)展。
在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中,既要切實(shí)使用并合理配置耕地?cái)?shù)量,加強(qiáng)大規(guī)模農(nóng)業(yè)管理,促使農(nóng)民增收和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè),使農(nóng)民享受到改革成果,同時(shí)又要積極提升農(nóng)民公民意識,改善城市化質(zhì)量等等。為此,有必要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),逐步建立起一套符合中國國情的土地所有權(quán)法律制度,以明晰土地產(chǎn)權(quán),并為土地流轉(zhuǎn)做好鋪墊。在土地流轉(zhuǎn)過程中要選擇政府與市場共同發(fā)揮作用,完善土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制,讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中得到實(shí)惠。最后,我們應(yīng)該做好農(nóng)村社會(huì)保障體系,在農(nóng)民失去土地管理權(quán)后有所保障。簡而言之,解決土地流轉(zhuǎn)問題是一項(xiàng)長期任務(wù),還有很長的路要走,需要我們上下求索。