鄭力祥

（安徽振風(fēng)律師事務(wù)所，安徽 安慶 246003）

提要：隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不斷深入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題引起了人們的關(guān)注。在這樣的背景下，本文探討了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中存在土地流轉(zhuǎn)總體不夠規(guī)范、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損、改變了流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途、土地流轉(zhuǎn)期限比較短等問題，并根據(jù)土地產(chǎn)權(quán)不明晰、土地流轉(zhuǎn)市場不健全、配套制度不完善等因素，提出了建立健全完備法律體系使土地產(chǎn)權(quán)清晰、完善市場體系提高土地流轉(zhuǎn)效率、建立補(bǔ)償機(jī)制保護(hù)農(nóng)民利益、政府引導(dǎo)保障土地流轉(zhuǎn)規(guī)范和順暢等解決對策。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

1.1 土地流轉(zhuǎn)總體不夠規(guī)范

近年來，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，國家雖然出臺(tái)了土地流轉(zhuǎn)政策，我國的土地流轉(zhuǎn)面積也在逐年地增加，但全國的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)率還是很低，沒有進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的地方，農(nóng)民只能進(jìn)行零散性的經(jīng)營方式，不能大面積地利用機(jī)器進(jìn)行經(jīng)營，這使得農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力很低，不利于農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入增多。

要搞好土地流轉(zhuǎn)市場化工作，當(dāng)然少不了政府與村集體組織的出面協(xié)調(diào)，只有通過政府與村集體組織聯(lián)系起來，使土地流轉(zhuǎn)走向規(guī)范化，簽訂具有法律效力的契約，才能確保農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)而應(yīng)當(dāng)?shù)玫降睦妗，F(xiàn)在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)很多是都農(nóng)民自己和親戚或者是鄰里之前口頭進(jìn)行的。這樣隨意地就把土地流轉(zhuǎn)給別人，就使得土地流轉(zhuǎn)得不到保障。這樣的不穩(wěn)定和隨意性流轉(zhuǎn)方式以后肯定會(huì)生出很多矛盾，如流轉(zhuǎn)的土地邊界問題，土地的價(jià)值問題還有國家對農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的問題。這不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)地向市場化轉(zhuǎn)變。

1.2 土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損

目前，我國廣大農(nóng)村的社會(huì)保障體系覆蓋面不是很大，很多農(nóng)民都是以土地作為自己生存的保障，土地是農(nóng)民主要的收入來源，沒有了土地收入，他們的醫(yī)療問題和孩子的教育問題就得不到解決，甚至還有資金的養(yǎng)老金問題都得不到保障。盡管現(xiàn)在國家規(guī)定農(nóng)民才是土地的主人，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)應(yīng)該要做到自愿、合法、有補(bǔ)助的原則。但仍然存在對農(nóng)民的利益視而不見，不尊重農(nóng)民的意愿，強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的問題，這不得不使得農(nóng)民的利益受到侵犯。

1.3 改變了流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用途

我國人口多，土地少，人均耕地面積很低。因此，國家歷來高度重視耕地的保護(hù)，也制定了很多限制農(nóng)用地利用變化的措施。有些地方仍然存在以土地流轉(zhuǎn)為借口，不考慮后果，大量占用耕地，發(fā)展休閑園、農(nóng)業(yè)觀光園。這種行為實(shí)際上是違背了國家相關(guān)法律法規(guī)，從根本上改變了農(nóng)業(yè)用地用途。

1.4 土地流轉(zhuǎn)期限比較短

我國很多土地流轉(zhuǎn)期限較短，很少有10年以上的。主要的問題就是農(nóng)民擔(dān)心國家土地流轉(zhuǎn)的政策會(huì)發(fā)生變化，還有一些市場的變動(dòng)等，所以大多數(shù)轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民，還有進(jìn)行土地承包的農(nóng)業(yè)公司，他們都是采取短期的承包方式，這就造成了土地流轉(zhuǎn)的短期行為和隨機(jī)性。因?yàn)槌邪恋氐臅r(shí)間短，有一些承包的農(nóng)業(yè)公司對土地也是沒有好好地耕種，只是考慮著短期幾年的利潤，這就造成了土地肥力下降。還有一些農(nóng)業(yè)承包公司，更是為了利潤，噴灑檢驗(yàn)不合格的農(nóng)藥，使得農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量問題十分嚴(yán)重。

2 制約土地流轉(zhuǎn)的主要因素

2.1 土地產(chǎn)權(quán)不明晰

盡管《憲法》、《土地管理法》等重要法律明確規(guī)定“農(nóng)村和郊區(qū)的土地，除依法屬于國有土地外，屬于集體所有”。但是，由于集體所有制的定義過于抽象，造成我國現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有制不能落地，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不夠明晰。

目前，我們國家的關(guān)于農(nóng)村宅基地的法律還不完善，《土地管理法》雖然經(jīng)過多次修訂，但是農(nóng)村宅基地的問題還是沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的變化。1999年國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理禁止炒地的通知》規(guī)定：“農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。”這一規(guī)定拉大了城鄉(xiāng)差距，還妨礙了農(nóng)戶宅基地的流轉(zhuǎn)，集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓受有關(guān)法律政策約束，致使很多農(nóng)村地區(qū)住房閑置，土地資源大量浪費(fèi)。

2.2 土地流轉(zhuǎn)市場不健全

雖然部分農(nóng)村地區(qū)有了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，但也只是形同虛設(shè)，根本沒有完善的流轉(zhuǎn)機(jī)制。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有了基礎(chǔ)設(shè)施和交易平臺(tái)，但目前尚未形成一套規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)制度與交易規(guī)則，與規(guī)范的“土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心”還有很大距離。土地流轉(zhuǎn)管理功能亟待提升，土地流轉(zhuǎn)合同有關(guān)資料檔案亟待健全，因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的爭議問題應(yīng)由專人處理。

目前，我國的農(nóng)村土地評估工作沒有展開，主要是對土地不能標(biāo)準(zhǔn)地計(jì)量，所以，農(nóng)民在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)都沒有很好的價(jià)格做參考，農(nóng)民的定價(jià)就很隨意，農(nóng)民流轉(zhuǎn)出去的土地價(jià)格偏低，體現(xiàn)不出土地流轉(zhuǎn)的利益。如果農(nóng)民要求土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格過高也是不利于土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

農(nóng)村土地中介服務(wù)機(jī)構(gòu)缺失導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息無法得到良好發(fā)布，信息不能做到很好地公開出來，不能有效地進(jìn)行信息傳導(dǎo)，這會(huì)大大地影響土地流轉(zhuǎn)開發(fā)的規(guī)模和效率。目前，一些地方的集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織，這樣做可能會(huì)有一定的優(yōu)勢，但是也有制度缺陷。土地流轉(zhuǎn)中介人或者是機(jī)構(gòu)需要站在公平公正的立場辦事，村集體經(jīng)濟(jì)組織或是村里的一些自發(fā)做中介人的中介組織很難做到這一點(diǎn)。

2.3 配套制度不完善

為什么農(nóng)民長期不敢大膽安全地流轉(zhuǎn)土地，主要還是怕年紀(jì)老了沒有保障的問題。因此，為了使農(nóng)民不再對土地有太多的依賴，需要對他們進(jìn)行社會(huì)保障，比如住房、醫(yī)療、養(yǎng)老和最低生活保障方面，要不然農(nóng)民根本就不會(huì)同意長期地把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，不能長期的流轉(zhuǎn)，土地就不可能很好地得到利用，更談不上規(guī)?；慕?jīng)營生產(chǎn)，這對承包者來說是不利的，并且不能使土地流轉(zhuǎn)很好地進(jìn)行。從現(xiàn)在的情況來看，城市的保障性住房根本就沒有農(nóng)民的份，農(nóng)民在城市年老以后也只能回到農(nóng)村居住。我國的農(nóng)村醫(yī)療保障制度也還不算完善。只要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還沒有相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)化解，農(nóng)村的社會(huì)保障體系還沒建全，農(nóng)民就經(jīng)受不住未知的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這不利農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程將嚴(yán)重受到制約。

從目前全國各試點(diǎn)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)來看，一些地方的農(nóng)村集體組織和政府對土地流轉(zhuǎn)制度存在很不規(guī)范的行為，對這方面的管理存在有很大的缺失和越位管理的現(xiàn)象。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，本來農(nóng)民才是主體，可是一些地方的政府錯(cuò)誤地定位，以為政府才是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，剝奪農(nóng)民的決定權(quán)和知情權(quán)，直接代替農(nóng)戶做出一系列的決策，大大的損害農(nóng)民的利益，這種現(xiàn)象不利于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長期發(fā)展。

目前，土地流轉(zhuǎn)多為農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)，多為口頭協(xié)議形式，沒有正式的書面合同，沒有向集體組織申請，也沒有行政審批程序。雖然有少數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶提出了申請，但在實(shí)際操作中并沒有規(guī)范的程序和方法可循，為日后的土地流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患。

企業(yè)和農(nóng)民想要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，都需要有充足的資金投入。我國現(xiàn)在的信用體系不是很健全，企業(yè)和農(nóng)民如果沒有任何東西抵押根本無法從銀行獲取到資金，沒有了資金的支持，企業(yè)沒錢向農(nóng)民支出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)民根本不愿意將土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，這根本不利于土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。要想發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，企業(yè)和農(nóng)民離不開大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備，進(jìn)行必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大規(guī)模的耕種，這都是普通農(nóng)民不能做到的，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)不是一年或者兩年就看到明顯的收益，一般的企業(yè)也很難沒有銀行幫助的情況下有那么多的資金投入。銀行對農(nóng)村放貸的貸款期限短，規(guī)模小，還有農(nóng)民沒有可抵押的東西銀行就不會(huì)放貸等，這都是導(dǎo)致農(nóng)民和企業(yè)不能向銀行貸款到足夠資金用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，從而也不利于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。

3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

3.1 建立健全完備法律體系使土地產(chǎn)權(quán)清晰

根據(jù)國外經(jīng)驗(yàn)，耕地的明確產(chǎn)權(quán)和穩(wěn)定使用權(quán)是耕地流通成功的關(guān)鍵。法律對政府享有土地征用權(quán)、土地管理權(quán)及規(guī)劃權(quán)等作出規(guī)定，對行使該項(xiàng)權(quán)利所應(yīng)具備的條件、程序及相應(yīng)的義務(wù)作出規(guī)定，明確土地產(chǎn)權(quán)。這能夠減少農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的交易成本、談判成本以及履約成本等，大大保障農(nóng)地流轉(zhuǎn)有序開展。我國《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》僅對土地流轉(zhuǎn)作了部分原則性規(guī)定，未對具體流轉(zhuǎn)作詳細(xì)闡述。在法治方面，首先是法律規(guī)定的集體土地所有制主體不夠清晰，以及農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)不夠完整、土地產(chǎn)權(quán)概念不夠成熟等問題制約著土地流轉(zhuǎn)的效率。二是現(xiàn)有法律法規(guī)多數(shù)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)具有強(qiáng)烈制約作用，土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)與補(bǔ)償條款缺失，影響我國土地流轉(zhuǎn)速度。我國土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓法律法規(guī)還不夠健全。我國應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)并修訂與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律，以明晰土地產(chǎn)權(quán)性質(zhì)并詳細(xì)規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的具體步驟與程序，以適應(yīng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快時(shí)代趨勢和土地流轉(zhuǎn)要求。

3.2 完善市場體系提高土地流轉(zhuǎn)效率

市場在土地流轉(zhuǎn)中也發(fā)揮著資源配置的作用。要想增加農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，必須建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。縱觀西方發(fā)達(dá)國家在土地流轉(zhuǎn)工作中推行的方式方法，不難看出，市場發(fā)揮著根本性的作用，因此有效管理土地流轉(zhuǎn)可以實(shí)現(xiàn)土地資源的利用。目前，中國尚未形成以市場為導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)市場仍不成熟。因此，中國的土地流轉(zhuǎn)只在一些地方進(jìn)行，速度相對較慢，能否健康順利推進(jìn)，離不開政府部門的有力支持，更需要政府部門從農(nóng)民利益、土地規(guī)范管理、流轉(zhuǎn)協(xié)議的規(guī)范化等多個(gè)方面去落實(shí)，并形成完善的法規(guī)，使之農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有法可依。

3.3 建立補(bǔ)償機(jī)制保護(hù)農(nóng)民利益

農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的主體，土地流轉(zhuǎn)能不能規(guī)模化地進(jìn)行，最主要是看農(nóng)民的利益能否得到保障。例如通過向自愿流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶發(fā)放養(yǎng)老金，以及向自愿退農(nóng)的農(nóng)戶發(fā)放養(yǎng)老金等，將土地流轉(zhuǎn)出來的農(nóng)戶給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并且為老年農(nóng)民提供終身補(bǔ)貼等等。這些措施都反映了政府很重視保護(hù)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的權(quán)益。農(nóng)民擁有土地，這是他們賴以生存的基礎(chǔ)，農(nóng)民把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓出去了，他們就喪失了對土地的經(jīng)營權(quán)，若不保證他們在脫離土地之后仍然能夠有一個(gè)好的人生，那么土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度就難以規(guī)?；?，就難促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。我國土地對于農(nóng)民來說非常重要，它包括了農(nóng)民收入、社會(huì)保障和養(yǎng)老，要推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，政府就應(yīng)該站出來，積極加以引導(dǎo)。政府在引導(dǎo)農(nóng)民放棄土地經(jīng)營的同時(shí)，就應(yīng)該要考慮失去土地后的農(nóng)民的就業(yè)和養(yǎng)老問題，故此，在農(nóng)村建立健全的社會(huì)保障制度十分必要。

3.4 政府引導(dǎo)保障土地流轉(zhuǎn)規(guī)范順暢

從國外經(jīng)驗(yàn)來看，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府扮演著重要角色，像執(zhí)行行之有效的農(nóng)業(yè)扶持政策或者修訂制定農(nóng)業(yè)法律法規(guī)政策來維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展之需，更是政治之需，因此，政府立法之保障與政策之理性引導(dǎo)在土地流轉(zhuǎn)過程中尤為重要。土地流轉(zhuǎn)是關(guān)系到廣大人民群眾切身利益的公共資源。政府是公共利益的代表者，對土地享有規(guī)劃管理權(quán)。當(dāng)前，雖然我國農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系在不斷完善，但是農(nóng)民以土地為生存之本的思想根深蒂固，要讓農(nóng)民放開土地的使用權(quán)，這會(huì)讓農(nóng)民在生活生產(chǎn)上失去安全感。在這種情況下，需要根據(jù)中國的國情，在土地流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)的過程中進(jìn)行針對性的研究，推行更貼合保障農(nóng)民權(quán)益的規(guī)章制度，強(qiáng)化農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主導(dǎo)地位，然后逐步減少農(nóng)民對土地的依賴，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化土地資源分配的目的，最終使農(nóng)民擺脫土地枷鎖，擺脫流轉(zhuǎn)過程外部條件的束縛，促進(jìn)土地標(biāo)準(zhǔn)化與利用效率的提高，繼而促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的良性、持續(xù)發(fā)展。

4 結(jié)語

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，既要切實(shí)使用并合理配置耕地?cái)?shù)量，加強(qiáng)大規(guī)模農(nóng)業(yè)管理，促使農(nóng)民增收和推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，使農(nóng)民享受到改革成果，同時(shí)又要積極提升農(nóng)民公民意識，改善城市化質(zhì)量等等。為此，有必要借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起一套符合中國國情的土地所有權(quán)法律制度，以明晰土地產(chǎn)權(quán)，并為土地流轉(zhuǎn)做好鋪墊。在土地流轉(zhuǎn)過程中要選擇政府與市場共同發(fā)揮作用，完善土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，讓農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中得到實(shí)惠。最后，我們應(yīng)該做好農(nóng)村社會(huì)保障體系，在農(nóng)民失去土地管理權(quán)后有所保障。簡而言之，解決土地流轉(zhuǎn)問題是一項(xiàng)長期任務(wù)，還有很長的路要走，需要我們上下求索。