王歡，喬娟，舒暢

（1.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，四川成都 611130；2.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，北京 100083；3.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理干部學(xué)院，北京 102208）

1 問題的提出：畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理政策的本源

“十三五”以來，我國開展一系列控污治污攻堅行動，形成了較為系統(tǒng)的畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理政策體系，但是，地方政府在執(zhí)行中央政策時仍然存在措施偏離政策目標(biāo)、激勵措施落實不到位[1]、治理主體間制衡關(guān)系較為復(fù)雜[2]、較少考慮到地區(qū)異質(zhì)性[3]等問題，究其原因，本質(zhì)上是政策制定者（中央政府）與政策執(zhí)行者（各級政府和政府各部門）之間基于各自利益訴求的動態(tài)博弈。因此，研究央地政府和不同職能部門之間（即府際關(guān)系）在政策實施過程中的利益博弈，對理清治理政策實施偏差、矯正政策效果具有重要理論實踐價值。

已有文獻表明，畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理的正外部性要求政府介入[4]，形成的治理政策體系經(jīng)歷政策匱乏期、政策奠基期和政策發(fā)展期[5]，推動政策演化的主體從政府向社會公眾轉(zhuǎn)變，政策演化方式從強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變[2]。

府際關(guān)系指政府間權(quán)力配置和利益分配關(guān)系，由央地縱向關(guān)系及地方部門間橫向關(guān)系等構(gòu)成[6,7]。隨著超越科層制的斜向關(guān)系出現(xiàn)，府際關(guān)系已從十字博弈（縱向+橫向）關(guān)系走向復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)體系[8]?；诟H關(guān)系視角的研究主要集中在環(huán)境治理、跨區(qū)域治理、鄉(xiāng)村治理等協(xié)同治理領(lǐng)域[9,10]。已有研究缺少畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理中各級政府和政府各部門的行為邏輯分析，在探討府際治理背后的利益博弈、剖析政策效果產(chǎn)生的根源方面，缺乏機理探討和實證驗證。

因此，本研究運用系統(tǒng)分析法，基于畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理目標(biāo)、行為、效果、原因之間的邏輯關(guān)系，理清央地政府之間、不同部門之間利益訴求與行為差異，診斷問題，揭示起因，找出利益融合方案，并通過實證典型案例，具化不同政府主體間利益博弈的行為邏輯，總結(jié)討論行為邏輯間的關(guān)聯(lián)，為優(yōu)化治理政策提供依據(jù)。

2 機理分析：畜禽養(yǎng)殖廢棄物的府際關(guān)系治理邏輯

按照委托代理理論，政府施政要體現(xiàn)公共利益，環(huán)境治理是公共利益重要體現(xiàn)[11]。但是政府執(zhí)行主體從層級上劃分有中央政府和地方政府（省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村），從職能結(jié)構(gòu)上劃分有生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政等職能部門。不同層級和不同職能部門會面臨生態(tài)經(jīng)濟利益、近期遠(yuǎn)期利益、局部整體利益之間的矛盾，使其在政策制定實施中出現(xiàn)多重摩擦博弈，選擇性執(zhí)行和政策變通并不少見[12]，需要找出利益訴求的差異和融合路徑。

2.1 新發(fā)展階段下央地政府治理利益融合路徑

央地政府參與治理有共同的經(jīng)濟目標(biāo)、社會目標(biāo)和環(huán)境目標(biāo)，分別是畜禽養(yǎng)殖業(yè)可持續(xù)發(fā)展、從事畜禽養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民生活富裕、畜禽養(yǎng)殖廢棄物不會對農(nóng)業(yè)農(nóng)村造成污染。但是我國央地關(guān)系屬于科層關(guān)系，委托代理特點明顯，導(dǎo)致二者在實現(xiàn)目標(biāo)優(yōu)選序上存在差異，有發(fā)生政策偏差的空間。

2.1.1 中央政府治理視角

中央政府立足于長遠(yuǎn)和全局利益，首要治理目標(biāo)是養(yǎng)殖廢棄物妥善處理，針對規(guī)模養(yǎng)殖場戶出臺了一系列相對健全的法規(guī)體系和監(jiān)管制度，實現(xiàn)了規(guī)模養(yǎng)殖場糞污處理設(shè)施裝備配套率達到97%以上、全國畜禽糞污綜合利用率超過76%的治理目標(biāo)。但是由于地域遼闊，很難統(tǒng)一技術(shù)模式和主體協(xié)作范式，再加上央地委托代理關(guān)系并非完全利益統(tǒng)一，政策有效落地仍需不斷推進。

2.1.2 地方政府治理視角

地方政府是中央政府委托代理人，理應(yīng)承擔(dān)治理責(zé)任，但是地方政府具有“有限理性”、利益多元化的自利性特征[13]，不能完全貫徹中央政府意志。以GDP 為核心的政績考核機制也使地方政府遇到多項與環(huán)境治理相競爭的任務(wù)接踵而至?xí)r，常表現(xiàn)為“救火式”被動應(yīng)對[14]，另外，地方官員任期短、考核追求“短、平、快”，傾向于投資投入少、回報快、風(fēng)險低的建設(shè)項目[15]。

畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理項目不能為地方創(chuàng)收，還會帶來環(huán)保、疾控、用地等壓力，使得地方政府在財政資金配備、消納用地流轉(zhuǎn)等方面投入不足；另外，地方政府有實現(xiàn)區(qū)域畜禽產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供和社會長治久安的社會利益目標(biāo)，存在對規(guī)模養(yǎng)殖場戶間歇性懲治，對中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶“睜一只眼、閉一只眼”的現(xiàn)象。

委托代理理論指出委托方的監(jiān)督和處罰對代理人產(chǎn)生強制性壓力作用。為理順央地生態(tài)環(huán)境保護事權(quán)，督促地方政府履行環(huán)保義務(wù)，中央政府采取兩大舉措：一是，將生態(tài)環(huán)境保護納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部重要考核標(biāo)準(zhǔn)?！蛾P(guān)于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》將畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理納入政府綜合考核范圍，考核結(jié)果作為地方政府綜合考核評價的重要依據(jù)。二是，確立環(huán)保督察制度?！董h(huán)境保護督察方案（試行）》要求環(huán)境保護“黨政同責(zé)”，啟動中央環(huán)保督察，跨層級與地方政府直接互動，發(fā)動全民監(jiān)督，督促地方政府履責(zé)，有效減少地方保護主義的行政干預(yù)，但容易呈現(xiàn)“運動式”治理傾向[7]，特別是“一刀切”，不利于養(yǎng)殖業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

2.1.3 央地政府治理利益訴求、行為效果與利益融合機制

從系統(tǒng)分析結(jié)果來看（圖1），央地政府間的利益訴求及行為效果的差異主要體現(xiàn)在以下方面：①央地政府目標(biāo)利益排序存在根本性差異；②中央政府授予地方政府治理事務(wù)權(quán)，但地方政府不一定有足夠的財政資金配套；③以往地方考核指標(biāo)中，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)遠(yuǎn)小于經(jīng)濟指標(biāo)的權(quán)重；④現(xiàn)行法律法規(guī)尚未專門對規(guī)模以下畜禽養(yǎng)殖污染防治的監(jiān)督管理作出明確規(guī)定。由此來看，實現(xiàn)央地政府的利益融合可從增加融資渠道、優(yōu)化考核方式、擴大監(jiān)管渠道和多元共治等方面進行系統(tǒng)優(yōu)化。

圖1 央地政府治理利益訴求、行為效果與利益融合機制

2.2 新發(fā)展階段下不同政府部門治理利益融合路徑

2.2.1 畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理由單部門獨立負(fù)責(zé)向多部門協(xié)同負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變

我國生態(tài)環(huán)境治理監(jiān)管體系具有“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”相結(jié)合的特點，除我國《環(huán)境保護法》賦予生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一監(jiān)管職能外，其他中央法規(guī)及部門規(guī)章都按照管理對象將監(jiān)管權(quán)進行了部門分解，使監(jiān)管權(quán)分散配置[16]。畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理也同樣依托于此，各級生態(tài)環(huán)境部門和各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門是與畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理密切相關(guān)的重要職能部門，此外，還有自然資源、財政等重要相關(guān)部門，這些部門執(zhí)行職能過程中既要滿足直屬部門要求又要符合地方政府利益。

2014 年以前，僅有原環(huán)保總局頒布的部門規(guī)章《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》規(guī)范了各級環(huán)保主管部門治理義務(wù)和行為，效力有限，無法協(xié)調(diào)更多力量介入。

2014 年，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》頒布，要求環(huán)境保護主管部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理，農(nóng)牧主管部門負(fù)責(zé)廢棄物綜合利用指導(dǎo)和服務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府協(xié)助做好本行政區(qū)域污染防治工作。

2017 年，《關(guān)于加快推進畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》要求財政、發(fā)展改革、原農(nóng)業(yè)、原環(huán)境保護、國家電網(wǎng)等多個部門承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，其中原農(nóng)業(yè)部門和原環(huán)保部門作為主要牽頭單位。隨后，原農(nóng)業(yè)部頒布《畜禽糞污資源化利用行動方案》，要求農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的畜牧、種植、土肥、農(nóng)村能源、農(nóng)機等單位協(xié)同發(fā)力，加強項目資金整合和組織實施。

2018 年起，國家發(fā)展和改革委會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部整合、優(yōu)化相關(guān)中央投資專項，重點支持畜牧大縣整縣推進畜禽糞污資源化利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要求調(diào)動各級發(fā)改、畜牧、農(nóng)村能源、種植等相關(guān)部門多方協(xié)同、同向發(fā)力。

2021 年起，中央財政支持開展綠色種養(yǎng)循環(huán)農(nóng)業(yè)試點工作，確定縣級人民政府作為項目實施主體，各有關(guān)省級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、財政部門要建立種植、畜牧等行業(yè)緊密協(xié)作配合機制。

綜上看出，我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理已經(jīng)由單個部門獨立負(fù)責(zé)向多個部門協(xié)同負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變，這符合畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理復(fù)雜性特點，但受組織結(jié)構(gòu)、部門間利益、政績考核等多層次變量影響，橫向政府部門間存在利益訴求差異，可能會造成博弈成本的增加。

2.2.2 不同政府部門的利益訴求與利益融合

以地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境部門為例，地方農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要貫徹農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求，落實重要畜禽產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供，做好養(yǎng)殖廢棄物綜合利用指導(dǎo)和服務(wù)，同時也要維護地方民生大計，執(zhí)行法規(guī)體系及監(jiān)管制度，選擇適合地方情況的治理模式及機制。但是，種植和畜牧部門在有機肥施用標(biāo)準(zhǔn)、液態(tài)肥能否還田等問題上沒有統(tǒng)一定論。

地方生態(tài)環(huán)境部門要貫徹生態(tài)環(huán)境部的要求，監(jiān)督規(guī)模養(yǎng)殖場戶的治理行為，與地方政府共同面對環(huán)保壓力，重點整治規(guī)模養(yǎng)殖場戶，堅持環(huán)評等常態(tài)化治理，配合環(huán)保督察等“運動式”治理，但要注意克服“應(yīng)急式”處理、環(huán)評不夠客觀等弊端。

隨著約束性生態(tài)環(huán)境指標(biāo)被納入地方考核體系和環(huán)保考核“一票否決制”的確立，生態(tài)環(huán)境治理績效日益成為地方官員晉升的關(guān)鍵要素。畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用迎合了各地政府部門利益需要，成為協(xié)調(diào)不同部門間關(guān)系的基本共識，通過幫助同一層級的不同政府部門組成政績共榮體，給部門間利益融合提供了重要契機。此外，擴大監(jiān)管渠道和落實多元共治仍是兩大重要手段（圖2）。

圖2 不同政府部門治理利益訴求、行為效果與利益融合機制

3 案例選擇與案例描述

3.1 案例選擇依據(jù)及典型性

本文考察2017—2021 年南方A 區(qū)畜禽糞污治理情況，對A 區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、生態(tài)環(huán)境部門等政府部門負(fù)責(zé)人，以及養(yǎng)殖場戶、種植戶和沼肥收運噴施合作社經(jīng)理人等相關(guān)利益主體進行十余次調(diào)研訪談，目的是通過縱向案例研究法，反映各級政府和政府各部門間的利益沖突、利益協(xié)作的治理過程。

A 區(qū)典型性在于：①重點治理中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶污染問題。目前，中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶缺少專人管理，且位置相對分散，監(jiān)管難度大；另外，中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶經(jīng)濟技術(shù)實力決定其更多愿意選擇經(jīng)濟簡易處理方式，一旦糞污找不到去處，很容易隨意堆放、丟棄，這一群體是治理難點，因此，更有研究的理論價值和現(xiàn)實意義。②地處水系發(fā)達的山區(qū)，地方政府財政實力較弱，面臨較大環(huán)保壓力和治理難度，各級政府和政府各部門之間利益沖突性更強，代表性更明顯。③時間段長，能夠看到不同政府部門選擇模式、對接協(xié)調(diào)、破解問題，實現(xiàn)“不傷民生、治好環(huán)境”的全過程。

3.2 案例概述

（1）污染概況。A 區(qū)位于河流中上游，水系發(fā)達，是小散養(yǎng)殖、點多面廣、生產(chǎn)落后的傳統(tǒng)養(yǎng)豬大區(qū)。截至2018年3月，A區(qū)共有生豬總存欄量24.196萬頭，其中存欄量10～199 頭的養(yǎng)殖場戶占89.98%。由于生豬養(yǎng)殖量大且分散，糞污利用因中小散戶經(jīng)濟實力和勞力有限，加上回收利用渠道不暢等問題，導(dǎo)致糞污和沼液基本直排入江，導(dǎo)致污染日漸嚴(yán)重。據(jù)監(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2018 年1—5 月，A 區(qū)某河段橫塘斷面水質(zhì)均為劣Ⅴ類，主要超標(biāo)因子為氨氮和總磷，而畜禽糞污和沼液直排，是首要污染源。

（2）治理措施。2018 年5 月起，A 區(qū)以兼顧生態(tài)環(huán)境保護和百姓生計為基本前提，提出整區(qū)推進“截污、建池、收運、還田”的畜禽糞污資源化利用模式，以發(fā)動農(nóng)戶、利用市場為主，加強執(zhí)法監(jiān)管為輔，打通了糞污還田“最后一公里”。

（3）治理成效。整治后的主河道水質(zhì)穩(wěn)定達標(biāo)，基本扭轉(zhuǎn)水質(zhì)惡化趨勢，創(chuàng)建了現(xiàn)代有機生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，打造了綠色有機農(nóng)產(chǎn)品品牌。

4 現(xiàn)實檢驗：以中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶畜禽糞污污染治理為例

4.1 央地政府博弈：常態(tài)化治理+“運動式”治理為有效治理提供契機

A 區(qū)治理畜禽糞污面臨央地政府利益博弈，突出特點有：①地方財政實力有限，不足以應(yīng)對常態(tài)化治理補償。2016 年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，要求各地區(qū)依法關(guān)閉或搬遷禁養(yǎng)區(qū)內(nèi)的畜禽養(yǎng)殖場（小區(qū)）和養(yǎng)殖專業(yè)戶。2017 年，A 區(qū)安排財政資金1150 萬元，關(guān)閉600 多個養(yǎng)殖場戶，減少生豬存欄5.887 萬頭。值得一提的是，由于該地不是國家養(yǎng)殖大縣，無法獲得相關(guān)中央財政項目支持，再加上也缺少愿意且有經(jīng)濟技術(shù)實力的社會資本入駐，這里的財政資金均為地方財政資金，給地方政府帶來較大財政壓力，也給其很大自由空間將財政資金用于其他地方。一開始，A 區(qū)為盡快實現(xiàn)目標(biāo)，一度選擇“一刀切”，起到短期效果，但僅靠有限地方財政經(jīng)費，不足以滿足眾多拆遷養(yǎng)殖場戶的生計需求，引起很多養(yǎng)殖場戶不滿，增大地方壓力。②探索集中收集、工業(yè)化處理模式失敗，不符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會自然條件。A 區(qū)地勢崎嶇、村路狹窄，且中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶分散，家家糞污量少，再加上當(dāng)?shù)赜昙径鄬?dǎo)致糞污含水量大，第三方服務(wù)主體和中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶很難承擔(dān)高額收集處理成本。地形地貌也很難為集中處理提供設(shè)施用地。中小種植戶也很難為昂貴的商品有機肥付費。總體難以保證該模式的盈利性和可持續(xù)性。③生態(tài)環(huán)保督察入駐與問責(zé)讓地方政府面臨雙重壓力，倒逼其尋找有效治理渠道。2017 年，國家環(huán)保督察辦公室發(fā)函指出，A 區(qū)某江水質(zhì)與2016 年同期相比，橫塘斷面水質(zhì)下降兩個類別。2018 年，中央環(huán)保督察組入駐，受理的有關(guān)A 區(qū)舉報案件74 起，其中60%與畜禽養(yǎng)殖污染有關(guān)。環(huán)保督察帶來的問責(zé)壓力加劇了養(yǎng)殖污染治理緊迫性。如何在有限的地方財政資金約束下，出臺經(jīng)濟可行、不過度損傷產(chǎn)業(yè)根基和農(nóng)民生計的政策措施，成為A 區(qū)亟待破解的難題。

4.2 不同部門博弈：環(huán)保高壓下不同政府部門政績共榮體的形成

在環(huán)保督察高壓下，A 區(qū)政府各部門明確治理責(zé)任、整合政府力量、提升責(zé)任意識、統(tǒng)一制度規(guī)范，經(jīng)歷多次博弈摩擦，形成了政績共榮體，為治理有效提供了制度保障。

（1）強化認(rèn)識、統(tǒng)一制度。出臺《生豬養(yǎng)殖污染整治攻堅包聯(lián)掛點工作方案》，明確區(qū)政府牽頭抓總，建立縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動包聯(lián)掛點養(yǎng)殖場戶機制和核查驗收機制。

（2）明確部門責(zé)任、督促部門聯(lián)動。出臺《環(huán)境綜合整治聯(lián)合督查工作方案》，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對直排戶全覆蓋處罰，整村組織挖建沼氣池；生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合畜牧局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)管養(yǎng)殖場戶行為；畜牧部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、組織修建沼氣池，規(guī)范沼肥收運噴施專業(yè)合作社市場化運作；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門指導(dǎo)種植大戶施用沼液肥；林業(yè)部門負(fù)責(zé)組織動員林場、農(nóng)場兜底消納沼液肥。

（3）強化督查問責(zé)、及時糾偏糾錯。將“糞污還田體系運行”作為縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級黨組織書記“踐諾曬擔(dān)當(dāng)”問效主題，得分作為年度績效考評、評優(yōu)評先、干部選拔任用重要依據(jù)。成立聯(lián)合督查組，將基層黨組織和黨員在畜禽糞污治理中的表現(xiàn)作為督查重要內(nèi)容，根據(jù)水質(zhì)情況核驗和分工職責(zé)倒追主管部門領(lǐng)導(dǎo)、包村領(lǐng)導(dǎo)、村“兩委”干部責(zé)任。

4.3 政府與市場之間的博弈：多元共治下形成經(jīng)濟可行的治理模式及機制

A 區(qū)中小規(guī)模養(yǎng)殖戶眾多決定了養(yǎng)殖糞污排放量呈現(xiàn)單戶量小、總體量大但分散的特點，再加上A 區(qū)山區(qū)丘陵地貌特征，導(dǎo)致養(yǎng)殖糞污在治理中面臨處理收集經(jīng)濟成本高、缺勞力等難題，加大了治理難度。為此，A 區(qū)構(gòu)建緊密利益聯(lián)結(jié)機制，將養(yǎng)殖場戶、種植戶、第三方甚至社會群體都納入進來，搭建起多元共治的監(jiān)管體系。

4.3.1 選擇經(jīng)濟可行的糞污處理技術(shù)模式

A 區(qū)受地理經(jīng)濟因素影響，選擇簡單易行的就近還田技術(shù)。A 區(qū)畜牧局篩選出防滲性能好、造價低于普通水泥池三分之二的塑膠材料作為沼氣池用料，要求中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶建設(shè)每頭存欄豬不低于0.2 立方米的標(biāo)準(zhǔn)沼氣池，實現(xiàn)糞污就地腐熟發(fā)酵處理。該技術(shù)成本低、可學(xué)習(xí)，受到養(yǎng)殖場戶普遍歡迎。截至2018 年底，A 區(qū)全部養(yǎng)殖場戶完成截污建池。

4.3.2 搭建起種養(yǎng)主體“各取所需”的肥料市場

A 區(qū)組建11 家沼肥收運噴施合作社，僅投資300萬元為合作社采購、改造25 輛收運噴施車，并引導(dǎo)合作社按照有償清運、付費還田、成本自負(fù)、長期運營的原則，開展收肥上門、送肥到田、施肥到位的服務(wù)。據(jù)了解，每個合作社面向方圓20 多千米以內(nèi)的養(yǎng)殖場戶收取15 元/噸清理費、向種植戶收取25 元/噸施用費，扣除運營成本，凈利潤能達到10～15 元/噸，能保障其順利運營，產(chǎn)生良好經(jīng)濟效益。

4.3.3 發(fā)揮社會公眾和政府的雙重監(jiān)管作用

A 區(qū)政府對直排養(yǎng)殖場戶下達限期整改通知，整改不合格的由執(zhí)法部門封堵排污口，并承擔(dān)行政責(zé)任和罰金。要求養(yǎng)殖場戶門口張貼環(huán)保監(jiān)督牌，鼓勵養(yǎng)殖合作社、有機肥合作社、沼液糞肥收運噴施合作社成員內(nèi)部監(jiān)督，歡迎村民社會舉報并給予現(xiàn)金獎勵。

4.3.4 明確尊重市場規(guī)律的服務(wù)型政府定位

2019 年，受非洲豬瘟疫情影響，A 區(qū)不少中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶退出市場，沼液糞肥收運噴施合作社短暫停工。2020—2021 年，隨著生豬穩(wěn)產(chǎn)保供政策推進，中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶復(fù)產(chǎn)動力十足，讓合作社業(yè)務(wù)逐漸恢復(fù)。但是，受非洲豬瘟疫情防控難度大和養(yǎng)殖場戶經(jīng)營風(fēng)險增大的沖擊，部分中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶不太愿意找合作社消納糞污，反而選擇承包或轉(zhuǎn)租農(nóng)地消納；部分種植戶在獲得施用糞肥受益后自行買車，還方便隨時抽糞?？梢钥闯?，一旦糞肥生態(tài)價值能被普遍認(rèn)知、得到經(jīng)濟體現(xiàn)，正外部性效應(yīng)降低，可作為一種準(zhǔn)公共物品產(chǎn)品或商品來交易，相關(guān)政府部門只需要在治理初期“扶上馬送一程”，提供服務(wù)支撐作用，后續(xù)有機肥市場培育完善之后就可能自行運轉(zhuǎn)。

5 總結(jié)與討論：畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染的善治之路

根據(jù)研究設(shè)計，不難看出，A 區(qū)地方政府畜禽糞污污染治理經(jīng)歷了從“睜一只眼閉一只眼”到多方嘗試卻束手無策，最后精準(zhǔn)施策治理有效的過程。A 區(qū)地方政府治理轉(zhuǎn)型離不開府際間利益融合的影響。結(jié)合理論框架分析，實證案例在財政資金少、技術(shù)水平低、種養(yǎng)主體弱的情況下實現(xiàn)治理有效，從府際關(guān)系視角，有4 個經(jīng)驗值得重視：①中央政府需要通過嚴(yán)格制度安排和多重監(jiān)管督察動態(tài)治理。央地政府的委托代理關(guān)系決定央地政府的利益訴求和行為效果存在差異，需要繼續(xù)堅持落實生態(tài)環(huán)?！包h政同責(zé)”要求，采取融入政績考核范圍、頒布規(guī)章制度、發(fā)布技術(shù)指南等常態(tài)化監(jiān)督手段，結(jié)合生態(tài)環(huán)保督察等“運動式”、“突擊式”監(jiān)管手段，可以促進利益融合和有效治理。如案例所示，如果沒有中央環(huán)保督察的強勢入駐施壓，對地方政府嚴(yán)格考核，A 區(qū)很難主動選擇治理。②整合地方政策資源，幫助政府各部門間形成政績共榮體。政府不同部門盡管受到部門利益訴求差異、雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制的影響，但是可以通過組建治理領(lǐng)導(dǎo)小組，將治理績效納入官員和不同部門的政績考評指標(biāo)等方式，幫助地方部門形成政績共榮體，完善府際網(wǎng)格化監(jiān)督管理體系，為持續(xù)有效治理養(yǎng)殖廢棄物提供制度保障。在本案例中，A 區(qū)成立養(yǎng)殖污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)政府牽頭抓總，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、生態(tài)環(huán)境部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、林業(yè)部門等相關(guān)部門協(xié)同工作機制，整合政策資源，并設(shè)計績效考核機制嚴(yán)肅治理行為，使得部門間盡管利益存在差異，也能趨同并發(fā)揮多部門協(xié)同工作優(yōu)勢。③疏堵并舉，精準(zhǔn)施策，構(gòu)建緊密利益聯(lián)結(jié)機制。在本案例中，A 區(qū)地方政府認(rèn)識到“有利可圖”的重要性，緊緊圍繞種養(yǎng)戶利益訴求搭建利益鏈條：幫助養(yǎng)殖戶選擇經(jīng)濟可行的技術(shù)模式，并配套嚴(yán)格監(jiān)管措施，有“疏”有“堵”，而不是單純禁養(yǎng)“一刀切”；了解到液態(tài)肥有需求群體，但收集和銷路受阻，通過成立轉(zhuǎn)運噴施合作社，堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費”的市場化運作方式，將養(yǎng)殖戶、合作社和種植戶三者利益緊密聯(lián)結(jié)，既彌補了財政資金有限的情況，又減輕監(jiān)管壓力，破解了糞污處理“最后一公里”難題。④搭建“政府—市場—公眾”多元共治治理格局。A區(qū)無論是生態(tài)環(huán)保督察的群眾舉報制度，還是獎勵合作社成員內(nèi)部監(jiān)督和村民社會舉報行為，將公眾作為重要主體納入治理格局中來。政府作為監(jiān)管者承擔(dān)科層治理，市場主體作為履職者發(fā)揮利益治理，公眾作為監(jiān)督者發(fā)揮全民治理，不同主體發(fā)揮不同的治理行為邏輯，通過多主體博弈的良性耦合，超越了原來以政府為主導(dǎo)的單純科層治理范式，實現(xiàn)“1+1 ＞2”的多元共治優(yōu)勢，破解了中小規(guī)模養(yǎng)殖場戶分散造成的監(jiān)管難題，既具有理論驗證價值，也恰恰反映了當(dāng)前政府主導(dǎo)環(huán)境治理向多元主體環(huán)境共治轉(zhuǎn)變的趨勢性。

盡管基于個案分析得出的結(jié)論在推廣方面可能存在爭議，但本文所列案例為理解政府治理養(yǎng)殖廢棄物的行為邏輯提供了一種思路。畜禽養(yǎng)殖廢棄物治理的環(huán)境正外部性屬性和農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性特點，帶來的政府治理難度和復(fù)雜性是毋庸置疑的，各級政府和政府各部門如何參與治理實現(xiàn)政策落地需要更成熟、更理性、更經(jīng)濟可行的方式方法。這就需要研究者進一步深入探討府際利益關(guān)系，通過利益融合，推動政府—市場—社會群體間的合作共治，來實現(xiàn)治理有效。