陳海嵩

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072)

引言：中國環(huán)境法治發(fā)展的時代背景

環(huán)境法的興起與迅速發(fā)展，是20世紀70年代至今世界各國法律發(fā)展的突出現(xiàn)象，也是我國改革開放以來法治建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)馬克思主義基本原理，法律發(fā)展并非一個封閉、孤立的變化過程，而是與其所屬國家甚至更大地域范圍內(nèi)的社會變遷具有緊密聯(lián)系，需要將法律發(fā)展現(xiàn)象放置在特定的歷史背景與社會生活條件之中加以認識。對近年來中國環(huán)境法治發(fā)展成果及其未來發(fā)展方向的認識，同樣需要圍繞相應(yīng)的歷史背景和社會條件而展開，需要建立在最大限度的社會共識基礎(chǔ)之上。

具體而言，新時代中國環(huán)境法治發(fā)展的歷史背景，是中共十八大以來大力強化生態(tài)文明建設(shè)的實踐經(jīng)驗與豐富成果；中國環(huán)境法治發(fā)展的社會條件，是人民群眾對美好生活的向往及改善環(huán)境質(zhì)量的迫切要求?；趹椃ㄔ诜ㄖ刃蛑械暮诵呐c統(tǒng)攝地位，上述歷史背景與社會條件集中反映在2018年3月由全國人民代表大會審議通過的憲法修正案之中?！吧鷳B(tài)文明入憲”是本次修憲的重要內(nèi)容和突出亮點。在總體上，“生態(tài)文明入憲”對環(huán)境法治發(fā)展的影響及提出的任務(wù)包括如下三個層面：(1)從法律與社會變革的宏觀視角看，“生態(tài)文明入憲”是習近平新時代中國特色社會主義思想在憲法中的體現(xiàn)，是對中共十八大以來我國生態(tài)文明建設(shè)理論與實踐成果的提煉，構(gòu)成了中國環(huán)境法治發(fā)展進程中的重大標志性事件，代表著中國生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)境法治的新階段、新起點；(2)從形成環(huán)境法治體系的中觀視角看，為彰顯“生態(tài)文明入憲”的價值與意義，使憲法規(guī)定能夠真正落實到社會生活與法治實踐之中，需要對“生態(tài)文明入憲”的規(guī)范含義進行專門分析，體現(xiàn)憲法對環(huán)境法治發(fā)展的價值導(dǎo)向與規(guī)范指引功能，凸顯中國特色社會主義環(huán)境法治體系的整體性、規(guī)范性與邏輯性；(3)從法律制度發(fā)展與完善的微觀視角看，“生態(tài)文明入憲”對環(huán)境法的具體制度建構(gòu)具有指導(dǎo)意義，需要對實踐中的環(huán)境法律問題提供合理的解釋與完善對策，將理論創(chuàng)新成果服務(wù)于實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。

把握歷史趨勢、反映時代精神是理論學(xué)說具有生命力的基本條件。馬克思主義哲學(xué)強調(diào)，每一個時代的理論思維都是歷史的產(chǎn)物，在不同的時代具有不同的形式，同時具有不同的內(nèi)容。在歷史與現(xiàn)實相統(tǒng)一的意義上，本次“生態(tài)文明入憲”高度凝練了中國環(huán)境法治發(fā)展的實踐經(jīng)驗與理論概括，是適應(yīng)新時代中國生態(tài)文明建設(shè)需要而形成的規(guī)范形態(tài)，反映出契合當前中國環(huán)境法治發(fā)展階段的“時代的理論思維”。這構(gòu)成了進一步研討的基礎(chǔ)和前提。特別需要注意的是，在2020年《民法典》頒布之后，總結(jié)運用民法典編纂的有益經(jīng)驗、在條件成熟時推動其他立法領(lǐng)域法典編纂工作已成為各方面共識。根據(jù)2021年全國人大常委會立法工作計劃，我國環(huán)境法典編纂工作已經(jīng)正式啟動。這無疑是當前及未來相當長時間內(nèi)中國環(huán)境法治最為核心、最為重要的內(nèi)容。為更好的呈現(xiàn)環(huán)境法治發(fā)展中理論與實踐的互動，本文主要圍繞中觀視角而展開，以期揭示“生態(tài)文明入憲”對中國環(huán)境法治發(fā)展的價值塑造，從憲法的高度總結(jié)、提煉我國環(huán)境法治的總體結(jié)構(gòu)，展示環(huán)境法治發(fā)展的中國經(jīng)驗，進一步為編纂具有中國特色的環(huán)境法典提供規(guī)范指引。

一、“生態(tài)文明入憲”所形成的憲法秩序

基于現(xiàn)代法治的基本立場及前文所揭示的時代背景，理解當代中國環(huán)境法治的發(fā)展道路，需要圍繞“生態(tài)文明入憲”及其規(guī)范含義進行學(xué)術(shù)研究和理論闡釋，揭示其在根本法意義上對部門法(環(huán)境法)發(fā)展所形塑的基本憲法秩序。而對“生態(tài)文明入憲”規(guī)范含義的恰當理解，意味著圍繞憲法中相關(guān)條款而進行法律解釋活動，以保障法的安定性與可預(yù)測性。就憲法解釋的具體方法而言，一般認為文義解釋具有優(yōu)先性，即：如果文義足夠清楚，就應(yīng)認為已有解釋結(jié)論(制憲者的原意或者說憲法條文的原初含義)，不必再使用其他解釋方法。從本次修憲的“制憲者原意”看，“生態(tài)文明入憲”是基于中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展的需要，為實現(xiàn)“美麗中國”、推動生態(tài)文明建設(shè)提供了基礎(chǔ)性指引與依據(jù)。但也需要看到，從法學(xué)的規(guī)范視角分析，上述立憲原意更多的是對黨和國家發(fā)展方向的政治宣示，具有總體性、抽象性、原則性，但規(guī)范性尚有不足，屬于“形成法律的理由”但不是嚴格規(guī)范意義上的“法律本身”，還需要結(jié)合其他方式得出規(guī)范性結(jié)論。因此，僅憑文義解釋方法，無法全面、深入的推導(dǎo)出本次“生態(tài)文明入憲”相關(guān)條款的規(guī)范含義，需要綜合運用目的解釋、體系解釋、歷史解釋等方法加以補充。具體而言：

(一)解釋基準的確立

任何法律解釋活動，都必須建立在正確的解釋基準之上，避免出現(xiàn)“南轅北轍”的情況。這一點在憲法領(lǐng)域尤為重要，即憲法解釋不得超出憲法的價值判斷范圍與整體價值脈絡(luò)。然而，由于前述文義解釋的局限性，這給我們正確判斷本次“生態(tài)文明入憲”的解釋基準帶來了一定困擾，無法直接根據(jù)憲法文本加以確定而有待于其他解釋方法的填補。此時，需要借助目的解釋等方式來作出合理推斷。概言之，需要首先明確的問題是：本次修憲“生態(tài)文明入憲”的目的究竟為何？或者說，修改后的我國憲法是以怎樣的規(guī)范形式納入生態(tài)文明建設(shè)的時代要求？

從歷史看，自1960年代環(huán)保運動興起以來，在憲法中納入環(huán)境保護內(nèi)容成為各國憲法發(fā)展的趨勢所在?？傮w上，“環(huán)境保護入憲”包括兩種基本模式，一是在憲法中加入環(huán)境權(quán)的規(guī)定，二是在憲法上加入環(huán)境基本國策，將環(huán)境保護作為國家的政策目標與行為義務(wù)。我國憲法中最早加入環(huán)境保護內(nèi)容是在1978年憲法之中(第11條第3款)，并為現(xiàn)行1982年憲法所承續(xù)(第26條和第9條第2款)。就規(guī)范含義而言，現(xiàn)行憲法第26條和第9條第2款共同構(gòu)成了我國的環(huán)境基本國策，具有“國家目標條款”的規(guī)范效力，應(yīng)解釋為國家環(huán)境保護義務(wù)在憲法上的確立并對所有國家公權(quán)力構(gòu)成約束?？疾毂敬涡迲椷^程，對原有的國家環(huán)境保護義務(wù)條款予以全部保留(憲法第26條和第9條第2款未做任何改動)，表明我國憲法仍然延續(xù)了之前“環(huán)境保護入憲”的基本模式，即在憲法中規(guī)定環(huán)境保護的國家政策目標及國家義務(wù)，而不是直接規(guī)定“環(huán)境權(quán)”。實際上，對各國憲法中的環(huán)境權(quán)條款進行實證研究可知，憲法環(huán)境權(quán)同傳統(tǒng)基本人權(quán)有較大差別，并不是能夠直接適用的“主觀權(quán)利”，其法律效力應(yīng)在“客觀法”面向上加以理解，需要由立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等國家權(quán)力采取措施加以積極完成，但不能作為司法救濟的直接依據(jù)。由此可見，國家環(huán)境保護義務(wù)是理解中國環(huán)境憲法的核心與關(guān)鍵，構(gòu)成了相應(yīng)憲法解釋的基準，即：所有國家權(quán)力負有積極實現(xiàn)環(huán)境公共利益的職責，實現(xiàn)“環(huán)境國家”。

另外，考察本次修憲的具體內(nèi)容可見，“生態(tài)文明入憲”所包含的三處修改均圍繞國家發(fā)展目標及國家公權(quán)力而展開，并沒有任何“權(quán)利宣示”，也直接佐證了前文論述。在這一意義上，我國憲法是將生態(tài)環(huán)境保護作為國家一項重要的客觀法義務(wù)，此次憲法修改進一步強化和完善了相應(yīng)的國家義務(wù)規(guī)定。因此，本次“生態(tài)文明入憲”的基本精神在于國家環(huán)境保護義務(wù)的拓展與深化，是我國憲法環(huán)境保護條款的進一步發(fā)展，以順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時代趨勢及國家戰(zhàn)略。這為我們理解具體條款的規(guī)范含義提供了總體性框架。

(二)修改后憲法序言的規(guī)范含義

本次“生態(tài)文明入憲”對憲法序言第七自然段進行了兩處修改。就法律效力而言，我國憲法序言的第七到第十三自然段屬于規(guī)范性語句，奠定了我國現(xiàn)行憲法秩序的基礎(chǔ)，具有不可置疑的法律效力?？傮w上看，第七自然段是憲法序言的核心構(gòu)成部分，是對國家根本任務(wù)的規(guī)定，國家權(quán)力負有積極實現(xiàn)的憲法義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，可以對相應(yīng)條款的規(guī)范含義做如下分析：

1.對“推動物質(zhì)文明……生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”的解釋。本處修改在原先的“推動物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”表述中加入“社會文明”和“生態(tài)文明”，在憲法上明確了生態(tài)文明建設(shè)在中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的地位，將生態(tài)文明建設(shè)納入“國家根本任務(wù)”的范疇，對所有國家權(quán)力及國家機關(guān)具有法律約束力。從宏觀角度看，該表述承載了在新的歷史條件下實現(xiàn)民族復(fù)興與國家強盛的憲法功能，形塑了國家權(quán)力通過積極作為實現(xiàn)“五位一體”布局的憲法秩序?！跋噍^普通法律，憲法的內(nèi)容常常會被定義為基礎(chǔ)性的、作為實證法秩序存在前提條件的諸種價值”。因此，該處規(guī)定為國家環(huán)境保護義務(wù)提供了價值基礎(chǔ)，對部門法領(lǐng)域也具有價值先定性，即：基于憲法在價值上對具體立法的限定與輻射作用，確保社會主義法律體系內(nèi)的所有相關(guān)立法能夠?qū)ι鷳B(tài)文明建設(shè)的國家任務(wù)予以具體落實。

2.對“把我國建設(shè)成為……和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”的解釋。本處修改將原先的“把我國建設(shè)成為富強、民主、文明的社會主義國家”的表述調(diào)整為“把我國建設(shè)成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”。該處修改與前述修改同樣位于憲法序言第七自然段，位于該段的結(jié)尾處，在語義邏輯上應(yīng)視為對憲法序言第七自然段的總結(jié)，具有目的性，即：包括中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局在內(nèi)的諸項國家根本任務(wù)，是為了實現(xiàn)“富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國”的國家目的。本次修憲中將原先“建設(shè)成為……社會主義國家”的表述修改為“建設(shè)成為……社會主義現(xiàn)代化強國”也顯然具有明顯的目的性，進一步佐證應(yīng)將其視為決定“國家根本任務(wù)”的國家目的。從另一個角度看，國家任務(wù)的確立，須來自于憲法上國家目標的設(shè)定，即國家目標指出廣泛的政策領(lǐng)域，依憲法的意旨，國家應(yīng)給予這些政策領(lǐng)域特殊的關(guān)注。這樣就在邏輯上和結(jié)構(gòu)上對修改后的憲法序言第七自然段進行了更為細致的技術(shù)化處理，可以解釋為：中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局是對國家根本任務(wù)的宣示，具有手段性和階段性，是為了實現(xiàn)包括“美麗中國”在內(nèi)的國家目的。

3.對憲法序言修改的整體解釋。在對憲法序言第七自然段相關(guān)修改內(nèi)容分別進行解釋后，還需要從整體的視角加以審視。法律解釋必然是體系性的，對法律規(guī)范的解釋要受到該規(guī)范之意義脈絡(luò)、上下關(guān)系、體系地位等方面的限制。結(jié)合憲法文本觀之，體系解釋的必要性還在于，修改后的憲法序言第七自然段對生態(tài)文明建設(shè)之“國家根本任務(wù)”規(guī)定，在語義上和憲法原有的環(huán)境保護條款(第26條和第9條第2款)具有一定的重合性，即：都以國家權(quán)力及國家機關(guān)為規(guī)范對象；相關(guān)國家機關(guān)均有義務(wù)積極采取措施，實現(xiàn)“美麗中國”的國家目標。為使新增的“生態(tài)文明入憲”規(guī)定與原有的國家環(huán)境保護義務(wù)規(guī)定相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，自有必要在法律技術(shù)上加以一定的區(qū)分，通過憲法規(guī)范的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性最大化地發(fā)揮“生態(tài)文明入憲”的規(guī)范效力。

由此，需要對憲法序言第七自然段進行更為全面的分析。應(yīng)當看到，在該段宣示“國家根本任務(wù)”及國家目的之前，有一句話作為本段的起始，即“社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民……而取得的”的歷史性陳述。同時，在“國家的根本任務(wù)是……”之后，有“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”的表述。從憲法教義學(xué)角度分析，該句中的“將”是對國家未來發(fā)展的指引和要求，具有“應(yīng)當”的規(guī)范內(nèi)涵，是對中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的規(guī)范性表述?；诖?，憲法序言第七自然段既具有法律屬性，也具有政治屬性；不僅僅涉及國家權(quán)力及國家機關(guān)，更直接關(guān)聯(lián)到作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，對包括執(zhí)政黨在內(nèi)的政治權(quán)力確立了行為目標及憲法義務(wù)。憲法序言具有確認政治權(quán)力正當性、闡明政治共同體價值共識的功能，其法律效力不能局限于司法適用的效力，而是在國家生活中發(fā)揮著實質(zhì)上的約束力。中國共產(chǎn)黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的宗旨，表示其承擔著國家富強、人民幸福、民族復(fù)興的偉大使命，承擔著推進生態(tài)文明建設(shè)的責任并在黨的章程中加以明確宣示；這一現(xiàn)實中的政治責任通過憲法序言的上述規(guī)定，轉(zhuǎn)化為具有約束力的憲法規(guī)范。這就意味著，憲法序言第七自然段中“國家根本任務(wù)”的規(guī)定，不僅僅對所有國家權(quán)力及其機構(gòu)形成了憲法義務(wù)，更是對執(zhí)政黨提出的具有約束力的明確要求；作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，承擔著實現(xiàn)中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局、推進生態(tài)文明建設(shè)的重要責任，體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治的一致性。正如習近平所強調(diào)的：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動”。在這一意義上，憲法序言中的“生態(tài)文明入憲”拓展了原有國家環(huán)境保護義務(wù)條款的規(guī)范對象，將執(zhí)政黨及各級黨組織在生態(tài)文明建設(shè)中所擔負的責任納入憲法規(guī)范的涵攝范圍。申言之，修改后的憲法序言第七自然段在國家根本法的高度明確了執(zhí)政黨在實現(xiàn)中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局的責任，為生態(tài)文明建設(shè)及“美麗中國”國家目標提供了堅實的制度保障。

綜上所述，憲法序言第七自然段及正文中的相關(guān)條款(第26條和第9條第2款)共同構(gòu)成了落實“五位一體”國家任務(wù)、實現(xiàn)“美麗中國”目標的規(guī)范體系，其規(guī)范對象包括執(zhí)政黨及相關(guān)國家機關(guān)；從深化改革與制度創(chuàng)新的角度看，“生態(tài)文明入憲”的最大價值，是通過確認執(zhí)政黨在生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域中的憲法責任，實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治的統(tǒng)一，引領(lǐng)我國環(huán)境法治的未來發(fā)展方向。

(三)國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”的規(guī)范含義

在本次修憲中，《憲法》第89條第六項中新增國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”的規(guī)定，是行政機關(guān)(國務(wù)院)唯一增加的職權(quán)，目的是在國家機構(gòu)層面上與憲法序言第七自然段的修改相適應(yīng)。該處修改的理由，在于行政機關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護中不可替代的重要作用。應(yīng)當看到，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有技術(shù)性、復(fù)雜性、綜合性的特質(zhì)，需要政府建立環(huán)境規(guī)制體系對各類生產(chǎn)活動進行持續(xù)監(jiān)控，這是世界各國處理生態(tài)環(huán)境問題的通例；西方國家的法治實踐也表明，行政機關(guān)是履行環(huán)境保護國家任務(wù)的主要部門而在很大程度上擺脫了立法控制。此時，立法機關(guān)和司法機關(guān)由于專業(yè)能力欠缺和信息的不對稱，往往對行政機關(guān)的判斷予以尊重。

基于上述分析，《憲法》第89條新增的國務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”規(guī)定，應(yīng)解釋為制憲者在生態(tài)文明建設(shè)事項上對行政機關(guān)的特別委托，屬于憲法委托的特殊形式。通說認為，憲法委托是指憲法條文僅作原則性規(guī)定，而委托其他國家機關(guān)(特別是立法機關(guān))之特定的、細節(jié)性的行為來加以貫徹。在學(xué)理上，根據(jù)不同的適用對象，憲法委托可區(qū)分為“立法委托”和“憲法訓(xùn)令”兩種類型。前者意味著“憲法規(guī)定明確且專屬的委托由立法者來執(zhí)行”，屬于效力較強的、絕對的憲法委托；后者意味著某一憲法規(guī)定除了由立法者履行外，仍可由其他國家機關(guān)(行政或司法機關(guān))達成?？疾毂敬涡迲?，在明確賦予行政機關(guān)(國務(wù)院)“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”職能的同時，并沒有對立法機關(guān)或司法機關(guān)作出類似的規(guī)定，這一憲法安排應(yīng)解釋為行政機關(guān)在實現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)國家任務(wù)、履行國家環(huán)境保護義務(wù)中具有特殊的重要地位，需要由憲法加以專門規(guī)定。簡言之，行政機關(guān)因其專業(yè)性和主動性而獲得憲法的特別委托，在生態(tài)文明建設(shè)上具有首要的職責。

二、當代中國環(huán)境法治發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)與特點

通過對“生態(tài)文明入憲”規(guī)范內(nèi)涵的分析，我們得以明晰制憲者在生態(tài)環(huán)境保護上的基本意圖，其塑造了環(huán)境法治發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容，為中國環(huán)境法治的深層次變遷提供了方向與基本路徑，為形成具有中國特色的環(huán)境法治體系奠定了價值基礎(chǔ)與基本框架。

環(huán)境法治體系是由一系列立法、執(zhí)法、司法、守法活動所構(gòu)成的有機整體，是實踐主體基于理性思維和自覺行動所形成的成果；環(huán)境法治體系的構(gòu)造，體現(xiàn)出對中國環(huán)境法治實踐規(guī)律的把握和升華，是一個理性構(gòu)建并形成理論的過程。一般而言，理論是對實踐經(jīng)驗的提煉、總結(jié)與揭示，現(xiàn)實的法律實踐是形成法律理論的基礎(chǔ)。但根據(jù)理論自主性、邏輯性與反思性的要求，避免淪為庸俗的“經(jīng)驗主義”，并不是所有現(xiàn)實中的法律活動都適宜成為提煉相應(yīng)理論的來源。在哲學(xué)上，只有其目的的實現(xiàn)被設(shè)想為某種普遍規(guī)劃過程的原則之后果的，才叫作實踐。總體而言，環(huán)境法治發(fā)展及其理論是一個以憲法為中介的選擇性過程，即在憲法所確立的價值秩序與整體框架之內(nèi)，將已經(jīng)被證明有助于實現(xiàn)環(huán)境法治目標(實現(xiàn)美麗中國)與根本任務(wù)(“五位一體”總體布局)的法律實踐活動加以梳理、概括、抽象與提煉；同時，基于憲法在中國特色社會主義法治體系中的統(tǒng)攝與核心地位，所提煉的環(huán)境法理論命題所需要在憲法文本中加以體現(xiàn)和規(guī)范。正是在這一相互影響、相互構(gòu)造的過程之中，中國特色社會主義環(huán)境法治體系得以生成并不斷完善。從實踐角度看，本次修憲的一個主要理由正是“根據(jù)新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的新形勢新實踐，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果通過國家根本法確認下來”。這為上述觀點提供了現(xiàn)實佐證?；诖?，本次“生態(tài)文明入憲”既是對中國環(huán)境法治發(fā)展實踐經(jīng)驗的規(guī)范化表達，也是中國環(huán)境法治發(fā)展理論成果的高度凝練與憲法確認，體現(xiàn)了理論邏輯與實踐邏輯的統(tǒng)一?；仡欀泄彩舜笠詠憝h(huán)境法治發(fā)展與變革的歷史進程，以現(xiàn)行憲法為規(guī)范依據(jù)，可以提煉出三個方面的典型措施，構(gòu)成中國環(huán)境法治體系的基本理論命題，包括：執(zhí)政黨在推動環(huán)境法治發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；環(huán)境立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域的全面深化改革；行政權(quán)與其他國家權(quán)力之間的協(xié)調(diào)與互動。上述三個基本理論命題在實踐中互動所形成的多元關(guān)系，從橫斷面觀察就構(gòu)成了當代中國環(huán)境法治發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)，形成了具有中國特色的環(huán)境法治體系。

概覽中國環(huán)境法治實踐及形成的環(huán)境法治體系，可以看出，在中共十八大以來加強生態(tài)文明建設(shè)的歷史背景與時代趨勢之中，在多方面因素的持續(xù)互動、影響與構(gòu)造之中，具有中國特色的環(huán)境法治發(fā)展道路逐步得以呈現(xiàn)，具備了多個角度的拓展空間并對環(huán)境法治實踐具有指導(dǎo)意義。具體可概括為三個方面的特點：

(一)中國環(huán)境法治發(fā)展的自主性

在整體性視角中，自主性是環(huán)境法治發(fā)展的首要特質(zhì)，可概括為“自主型法治進路”，即以適應(yīng)中國國情、解決中國實際問題為基本目標，立足于自我法治和自主創(chuàng)新。“要弄清一種社會秩序向另一種社會秩序的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于理解制度變遷的動力源在哪里”。前文分析表明，近年來中國環(huán)境法治發(fā)展是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、以深化改革為中心的制度變遷過程并得到憲法確認，這分別揭示了中國環(huán)境法治發(fā)展的動力源泉和基本路徑。前述中國環(huán)境法治體系三個方面的基本命題，并不是將西方某種“先進”理念或制度簡單移植到中國，而是具有顯著的本土意識，均從中國實際和現(xiàn)實問題出發(fā)并得到了實踐的檢驗，其賦予中國環(huán)境法治自主性的品格，自主性精神的內(nèi)化則構(gòu)成了中國環(huán)境法治發(fā)展的起點與歸宿。

中國環(huán)境法治發(fā)展的自主性，為世界范圍內(nèi)的環(huán)境法治拓展了全新的空間。當代中國是經(jīng)濟社會發(fā)展不均衡、不充分的發(fā)展中大國，同時也是后發(fā)型現(xiàn)代化的代表國家，其面臨生態(tài)環(huán)境問題的復(fù)雜性、綜合性與層積性絕非西方發(fā)達國家的環(huán)保實踐所能相比，需要形成與中國國情相適應(yīng)的環(huán)境法治觀念、理論與實踐。從根本上說，中國環(huán)境法治發(fā)展取決于新形勢下最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量(作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨)推動生態(tài)文明建設(shè)及體制機制變革的堅定意志、使命擔當和強有力措施，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域驗證了“全面深化依法治國關(guān)鍵在黨”的判斷；近年來生態(tài)文明建設(shè)的成就則驗證了這一路徑的有效性與合理性。這在一定意義上突破了傳統(tǒng)上以西方發(fā)達國家為主要來源地的環(huán)境法理論與制度，開辟了實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“良法善治”的新途徑。

(二)中國環(huán)境法治發(fā)展的多樣性

在共時性視角中，環(huán)境法治建設(shè)是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分。在這一意義上，環(huán)境立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域制度變遷的共性特征在于“先行先試”，是一種典型的“漸進型”法治發(fā)展道路，即在缺乏明確法律依據(jù)的情況下通過政策試點或地方自主創(chuàng)新推動生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的全面深化改革進程。從制度演化路徑看，這一進程存在多種實踐活動形式，塑造了中國環(huán)境法治發(fā)展的多樣性和復(fù)雜性，拓展了推進環(huán)境法治發(fā)展的新領(lǐng)域。

以環(huán)境司法改革為例，包括兩種主要路徑：一是“地方自發(fā)創(chuàng)新—國家(上級)確認”的路徑，典型方式是：各地司法機關(guān)在缺乏法律規(guī)定及相應(yīng)政策的情況下(2012年《民事訴訟法》修改之前)，積極推動社會組織提起環(huán)境公益訴訟的司法實踐以及環(huán)保法庭的創(chuàng)設(shè)，在隨后獲得《環(huán)境保護法》《民事訴訟法》等國家立法的確認及最高人民法院的認可。二是“中央頂層設(shè)計—地方試點—全國推廣”的路徑，典型方式是：將檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為全面深化改革、推進生態(tài)文明制度建設(shè)的組成部分，通過最高國家權(quán)力機關(guān)的授權(quán)(2015年7月全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》)或高層級政策文件(2015年12月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點方案》)予以推動并形成制度實施的基本框架，在特定省份試點的基礎(chǔ)上再在全國范圍內(nèi)推行。這兩種方式都區(qū)別于傳統(tǒng)上我國司法改革“自上而下+自下而上”的雙向推進范式，并不是同時發(fā)揮上級法院和下級法院在改革創(chuàng)新上的“兩個積極性”，而是表現(xiàn)為不同階段“自下而上”或“自上而下”的單向推進過程，表明環(huán)境司法改革的復(fù)雜性，不能僅僅從單純司法裁判的角度加以考察，而需要放置在地方法治與國家法治的互動關(guān)系中加以理解，從環(huán)境司法不同領(lǐng)域所面臨的主要矛盾與改革目標加以把握；既需要通過地方的“先行先試”帶動全國的制度創(chuàng)新，也需要通過頂層設(shè)計緩解國家與地方法治的差異，確保法治建設(shè)的整體推進。

(三)中國環(huán)境法治發(fā)展的階段性

在歷時性視角中，環(huán)境法治發(fā)展的進程是由我國社會主義初級階段的基本國情所決定的，既不能逾越經(jīng)濟社會發(fā)展的特定階段而急于求成，也不能滯后于實踐的迫切需要而固步自封。環(huán)境法治發(fā)展的階段性意味著其在不同的發(fā)展階段面臨不同的問題和任務(wù)，需要根據(jù)中共十九大所作出的我國社會主要矛盾(人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾)，采取多種策略性、創(chuàng)新性措施積極穩(wěn)妥的推進環(huán)境法治建設(shè)。

以大氣污染防治為例。近年來，日益嚴重的霧霾問題成為全社會高度關(guān)注的熱點話題，而原先《大氣污染防治法》所規(guī)定“污染物總量減排”制度與總體上的環(huán)境質(zhì)量改善缺乏聯(lián)系，官方“減排考核”與公眾感知之間存在較大的反差，不能滿足提升公眾獲得感與幸福感的迫切要求。為解決這一問題，國務(wù)院在2013年9月發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》(大氣十條)，以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標對地方政府提出明確的治理要求和整治任務(wù)；環(huán)保部與所有省份簽訂《大氣污染防治目標責任書》，通過強化督查、專項督察、巡視、量化問責、年度考核、終期考核等一系列強有力的行政手段加以貫徹落實，被形象的稱為“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”并取得明顯成效。上述措施相較于傳統(tǒng)環(huán)境制度的差異，引發(fā)了霧霾治理措施合法性的討論。對此不能簡單指責政府行為不符合法治原則，而應(yīng)考慮到當前我國全面深化改革的時代背景，理解為政府在特定社會條件下履行環(huán)保職責、推進生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革的需要。正如習近平所指出的：“改革要于法有據(jù)，但也不能因為現(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無法推進改革的”。同時也需要注意到，盡管《大氣污染防治法》在2015年8月進行了修改，但對政府貫徹落實《大氣十條》所采取的制度措施仍缺乏規(guī)定，亟待以政府行為為中心進行再次修訂，避免立法嚴重滯后于大氣污染防治的實踐而違反法治建設(shè)階段性的要求。這一“政策突破——實踐檢驗——立法確認”的過程，凸顯了改革與法治的辯證關(guān)系，最終目的是實現(xiàn)“推進改革”和“于法有據(jù)”的平衡，體現(xiàn)出行政權(quán)與立法權(quán)在大氣污染防治不同階段中的協(xié)調(diào)與配合，展現(xiàn)了理論與實踐的相互構(gòu)造與相互影響，為環(huán)境法律制度創(chuàng)新提供了新的契機、拓展了新的空間。

三、中國環(huán)境法治發(fā)展對環(huán)境法典編纂的指引

前述對當代中國環(huán)境法治發(fā)展整體結(jié)構(gòu)及其特點的分析，為編纂形成具有中國特色的環(huán)境法典提供了規(guī)范指引和基礎(chǔ)支撐。換言之，當前正在進行的環(huán)境法典編纂須圍繞我國“生態(tài)文明入憲”所形塑的憲法框架，以及環(huán)境法治發(fā)展的本質(zhì)特征來加以展開。這其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)無疑起到了決定性的作用。這也是中國特色社會主義法治建設(shè)最為核心、最為關(guān)鍵的特質(zhì)。由于跨越式發(fā)展推進國家現(xiàn)代化的迫切需要，中國法治建設(shè)始終要堅持通過政策與法律來改變社會，始終堅持黨的路線、方針和政策在法治秩序建構(gòu)中的主導(dǎo)作用。歷史與現(xiàn)實決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治體系建設(shè)的核心與關(guān)鍵，對中國環(huán)境法治發(fā)展具有深刻的影響。中共十九大報告強調(diào)“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路”。2018年修憲進一步確認了中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，形成了我國憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范體系。這構(gòu)成了中國環(huán)境法治發(fā)展的最為關(guān)鍵、最為核心的要素。

研究表明，中國環(huán)境法治的發(fā)展與演化，特別是中共十八大以來的制度轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，具有鮮明的“高位推動”特性，需要在更符合中國現(xiàn)實的“黨政體制”視野中看待環(huán)境法治的發(fā)展。在環(huán)境法治發(fā)展過程中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，本質(zhì)上是基于現(xiàn)代社會中法律與政治在事實和邏輯上的緊密聯(lián)系，通過規(guī)范的方式保障、促進環(huán)境法治的制度變遷與演進，實現(xiàn)環(huán)境法律與政治的相互構(gòu)造，推動生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域的全面深化改革進程。根據(jù)中共十八大以來生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新實踐，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、推動、引領(lǐng)環(huán)境法治發(fā)展并取得顯著成效的一系列舉措可歸納為兩個基本方面的命題，為我國環(huán)境法典編纂提供了根本遵循與規(guī)范指引：

(一)通過黨的領(lǐng)導(dǎo)確立環(huán)境法治發(fā)展方向及在法典中的體現(xiàn)

執(zhí)政黨對國家與社會各項事務(wù)重大決策與發(fā)展方向的領(lǐng)導(dǎo)與指引，是黨的領(lǐng)導(dǎo)最為核心的內(nèi)涵。中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義“五位一體”總體布局后，全國各地生態(tài)環(huán)境保護工作取得了長足進步，也日益進入“深水區(qū)”而面臨著諸多制度缺陷和體制機制障礙，亟需形成適應(yīng)新時期生態(tài)文明建設(shè)需要的國家治理體系。由此，生態(tài)文明體制改革成為當前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重點任務(wù)，也是未來我國生態(tài)文明建設(shè)的主要方向。2015年4月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確將“健全生態(tài)文明制度體系”作為生態(tài)文明建設(shè)的重點，加快推進生態(tài)文明體制機制改革；2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》并制定一系列配套改革措施，從“頂層設(shè)計”角度明確了生態(tài)文明體制機制變革的基本藍圖與路徑，體現(xiàn)了黨中央強化生態(tài)文明建設(shè)、深入推進環(huán)境法治轉(zhuǎn)型的政治意志，確立了環(huán)境法治的總體發(fā)展方向。

將生態(tài)文明體制機制改革的政治意志轉(zhuǎn)化為具體制度建構(gòu)的任務(wù)，是由多層次的規(guī)范性文件加以完成的，發(fā)揮著多個層面的規(guī)范效力，主要表現(xiàn)為三種表現(xiàn)形式：一是由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)、發(fā)文機關(guān)代字為“中辦發(fā)”的文件，是在黨與政府科層組織內(nèi)下發(fā)的指導(dǎo)性文件，效力層級較高；二是由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)、發(fā)文機關(guān)代字為“廳字”的文件，是針對具體問題的通知類、公函類文件，此種類型最為常見；三是由國務(wù)院辦公廳單獨印發(fā)，發(fā)文機關(guān)代字為“國辦發(fā)”的文件，屬于傳統(tǒng)意義上的“行政規(guī)范性文件”。上述不同層級、不同效力范圍的規(guī)范性文件，共同構(gòu)成了推進生態(tài)文明體制機制改革的“規(guī)范集群”，體現(xiàn)出黨中央在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域深化改革的堅定決心和靈活舉措，并通過其在實踐中的落實在事實上構(gòu)成了環(huán)境法律制度變遷與機制變革的主要依據(jù)，全方位、多角度的影響著環(huán)境法治的發(fā)展方向與完善路徑。

在編纂環(huán)境法典的規(guī)范性視角中，為了充分體現(xiàn)執(zhí)政黨基于政治領(lǐng)導(dǎo)對中國環(huán)境法治發(fā)展方向的指引，核心問題在于通過適當?shù)姆绞綄⑶笆龆嘣囊?guī)范依據(jù)納入環(huán)境法典的規(guī)范淵源之中。此時包括三種情況：一是嚴格意義的黨內(nèi)法規(guī)，即符合《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的“七大類”標準的規(guī)范性文件，這方面的例證包括《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明建設(shè)目標考核評價辦法》等。二是重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件，即以中共中央、國務(wù)院或者中辦、國辦的名義聯(lián)合發(fā)文，針對某種生態(tài)環(huán)境保護的具體事項所提出的改革措施或?qū)嵤┮庖?，但在形式上不屬于黨內(nèi)法規(guī)的“七大類”。這方面的代表包括《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》《建立國家公園體制總體方案》《關(guān)于全面推行河長制的意見》等。三是傳統(tǒng)意義上的國家政策，即以國務(wù)院或國務(wù)院辦公廳名義印發(fā)的規(guī)范性文件，例如《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》《濕地保護修復(fù)制度方案》等。

在當代中國國家和社會治理體系之中，存在著法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策、國家政策、社會規(guī)范共四大類規(guī)范體系，都對相應(yīng)的行為起到指引和約束作用。在多元規(guī)范的理論背景之中，環(huán)境法典編纂中需要妥善處理好多元規(guī)范的相互關(guān)系及如何“融入”法典的問題。相較而言，前述第一類規(guī)范和第三類規(guī)范在規(guī)范屬性上較為明確，其在環(huán)境法典中的定位遵循一般性法理即可處理：(1)就第一類生態(tài)環(huán)境保護黨內(nèi)法規(guī)而言，基于黨內(nèi)法規(guī)與國家法律具有價值取向上的一致性、規(guī)范對象的相融性、功能發(fā)揮的互補性、制度建設(shè)的銜接性等特質(zhì)，兩者均為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分。為充分體現(xiàn)法治體系的系統(tǒng)性、動態(tài)性特征，需要在環(huán)境法典編纂中體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相互間的有機銜接。在立法技術(shù)上，可采取專門的引致條款解決這一問題，即在環(huán)境法典總則的適當位置規(guī)定“生態(tài)環(huán)境保護黨內(nèi)法規(guī)有專門規(guī)定的，從其規(guī)定”。(2)就第三類生態(tài)環(huán)境保護國家政策而言，涉及到環(huán)境法典編纂中如何處理法律與政策的關(guān)系。在法理上，政策與法律在本質(zhì)上具有一致性；政策在新時代中國特色社會主義法治建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，其并不是與法治相對立的“人治”。在某種意義上，政策已經(jīng)很大程度上成為了法治的組成部分，發(fā)揮著不可忽視的重要作用。因此，不能絕對化的將政策完全排斥在環(huán)境法典之外，也不能忽視政策在我國環(huán)境法治中所發(fā)揮的重要作用，而是應(yīng)當通過適當方式確保生態(tài)環(huán)境保護國家政策效用的發(fā)揮空間。在立法技術(shù)上，基于《民法典》的立法經(jīng)驗，不宜在法典中直接將國家政策作為正式法源、在具體個案中通過轉(zhuǎn)介方法予以適用，而應(yīng)通過其他方式來體現(xiàn)國家政策對環(huán)境法典的影響。筆者主張，可以通過擴充立法目的的方式加以體現(xiàn)，即在環(huán)境法典第一條立法目的條款中加入“為……落實生態(tài)環(huán)境保護的國家政策”，為相關(guān)國家政策通過多種方式影響或者“進入”環(huán)境立法、執(zhí)法、司法保留規(guī)范空間。

針對前述第二類規(guī)范(重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件)，由于其性質(zhì)較為復(fù)合、在實踐中具有相當?shù)臄?shù)量，其與環(huán)境法典的關(guān)系需要加以專門研討。從形式上看，這些黨內(nèi)規(guī)范性文件(黨的政策)不具備前述“七大類”的形式標準，不能稱為黨內(nèi)法規(guī)，但不能由此否定其具有的規(guī)范效力，更不應(yīng)在環(huán)境法典編纂中加以忽視。從目的和功能角度看，通過“黨政聯(lián)合發(fā)文”方式所建立的一系列生態(tài)環(huán)境保護制度措施，是對執(zhí)政黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)及體制機制改革路線與方針的落實，具有一定的規(guī)范化程度，在環(huán)境法治實踐中也發(fā)揮著重要的作用。近年來中國環(huán)境法治的諸多變革與制度創(chuàng)新(例如生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、國家公園體制改革、生態(tài)環(huán)境保護垂直管理改革等)，其最初的規(guī)范依據(jù)就來自于中辦、國辦聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件；如果單純基于法實證主義立場將其“無視”，在許多時候就不能有效解釋當前中國環(huán)境法治轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史進程，就沒有秉承實事求是的認識論看待中國環(huán)境法治的現(xiàn)實。實際上，前述黨的規(guī)范性文件同相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、國家法律一樣具有普遍約束力，針對特定的生態(tài)環(huán)境保護事項可以反復(fù)適用，其規(guī)范效力無法否認。因此，不能狹隘的將這些重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件排除在環(huán)境法典的視閾之外，而應(yīng)基于“實質(zhì)法治”的立場，通過適當?shù)姆绞襟w現(xiàn)其在中國環(huán)境法治中發(fā)揮的重要作用。筆者認為，基于黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的一致性和緊密聯(lián)系，兩者在當代國家治理的多元規(guī)范體系內(nèi)具有同一性，在環(huán)境法典中適宜將黨內(nèi)法規(guī)與黨的重要規(guī)范性文件加以統(tǒng)一規(guī)定。具體而言，可以在前述黨內(nèi)法規(guī)的專門引致條款之后，另起一款規(guī)定“涉及政府職權(quán)范圍、由黨政機關(guān)聯(lián)合制定的重要規(guī)范性文件，可以作為環(huán)境執(zhí)法、司法的依據(jù)，但不得與國家法律相沖突?！?/p>

(二)通過黨的領(lǐng)導(dǎo)保障環(huán)境法治的有效實施及在法典中的體現(xiàn)

通過各級黨組織和廣大黨員，組織和帶領(lǐng)人民群眾來貫徹落實黨的路線、方針與政策，并對廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出政治倫理的要求并加以嚴格約束，是黨的領(lǐng)導(dǎo)不可或缺的內(nèi)容，為環(huán)境法治的實施提供了堅實的保障。一般而言，黨政體制中的執(zhí)法乃至所有公共行政都具有意識形態(tài)屬性，在各個環(huán)節(jié)都表現(xiàn)出明顯的意識形態(tài)導(dǎo)向。在近年來的環(huán)境法治實踐中，這主要表現(xiàn)為通過中央環(huán)保督察和“最嚴格”的生態(tài)環(huán)境損害問責來監(jiān)督地方黨委政府履行環(huán)保職責、保障環(huán)境法治的有效實施，落實黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的部署以及“執(zhí)政為民”的根本政治倫理。

為確保實現(xiàn)“強化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、監(jiān)督地方黨委政府履職”的國家意志，中央環(huán)保督察不同于傳統(tǒng)意義上的“運動型治理”，而是通過各種方式形成了“常態(tài)化”的制度邏輯，形成了監(jiān)督、督促環(huán)境法律得以有效實施的體制機制，具體表現(xiàn)為兩個方面：一是強化了對地方黨委政府的責任，充分利用了中央在地方人事權(quán)與懲戒權(quán)上的總體性保留及基于“黨管干部”的一整套權(quán)力機制，將環(huán)保督察結(jié)果與地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、升遷與懲戒相聯(lián)系，通過組織(人事)部門問責、紀檢監(jiān)察機關(guān)問責、司法機關(guān)問責等多種方式強化督察權(quán)威，通過問責扭轉(zhuǎn)、提升黨員的思想認識和履職能力，迫使其積極采取措施改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，解決人民群眾根本利益密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題；二是通過一定的“科層化”形成環(huán)保督察的長效機制，注重制度建設(shè)和組織機構(gòu)建設(shè)，在中央和省級分別設(shè)立了相應(yīng)的工作機構(gòu)(環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組)并配置專職人員，建立了一系列制度措施和工作程序，在專業(yè)化、規(guī)范化、程序化等方面已經(jīng)具備了一定的科層治理特征，是執(zhí)政黨對環(huán)保督察工作進行組織領(lǐng)導(dǎo)的載體。

在環(huán)境法治轉(zhuǎn)型發(fā)展的整體視野中，中央環(huán)保督察及相應(yīng)問責是對2014年《環(huán)境保護法》中政府環(huán)境責任相關(guān)規(guī)定的完善與突破，通過確立“黨政同責、一崗雙責”原則將監(jiān)督對象擴大到各級黨委，有力推動了地方黨委對環(huán)境保護工作的重視，督促地方政府履行環(huán)境保護職責，有效的解決了一批重大環(huán)境問題，提升了人民群眾的獲得感，成功地將生態(tài)環(huán)境保護的壓力傳導(dǎo)到全國各地，在很大程度上扭轉(zhuǎn)了一直以來我國環(huán)境法律的實施難題，構(gòu)成了我國生態(tài)文明建設(shè)的典型經(jīng)驗。就法律規(guī)則而言，中辦、國辦在2015年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》以及在2019年發(fā)布的《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》通過黨內(nèi)法規(guī)的方式，初步構(gòu)建了中央環(huán)保督察及生態(tài)環(huán)境損害問責的制度體系。為將這一典型經(jīng)驗和已有規(guī)則予以更為充分的法律保障，需要通過適當方式吸收在環(huán)境法典之中。這也是環(huán)境法典體現(xiàn)中國特色、中國風格的重要方式之一。針對此問題，筆者主張，需要在環(huán)境法典中通過專門條款加以規(guī)定，具體而言：(1)在環(huán)境法典總則中規(guī)定環(huán)保督察的專門條款，作為引致規(guī)范進一步完善生態(tài)環(huán)境保護督察法治體系。根據(jù)“中央—省”的兩級環(huán)保督察體系，該條可具體分為兩款，分別對中央生態(tài)環(huán)境保護督察和省級生態(tài)環(huán)境保護督察加以規(guī)定。(2)在環(huán)境法典總則和法律責任部分對生態(tài)環(huán)境損害問責加以專門規(guī)定。在環(huán)境法典總則中，可專門制定一條規(guī)定黨委的生態(tài)環(huán)境保護職責，分為兩款分別規(guī)定“黨政同責”的基本要求(原則性條款)，以及黨委及主要領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究(引致性條款)。

結(jié)語

毋庸置疑，中國環(huán)境法治正處在全面轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的歷史性過程之中，為環(huán)境法學(xué)研究提供了歷史性機遇與挑戰(zhàn)，需要對各種實踐措施加以總結(jié)、概括并形成相應(yīng)的理論學(xué)說，為廣泛地多樣的環(huán)境法律現(xiàn)象提供學(xué)理支撐。同時，編纂具有中國特色的環(huán)境法典，是將習近平法治思想更好地貫徹落實到生態(tài)環(huán)境治理實踐的重要舉措，對完善中國環(huán)境法治體系意義重大。在這一過程之中，對學(xué)術(shù)研究提出最為核心的要求是充分整理吸收當前中國生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的實踐經(jīng)驗，將政治話語轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)話語，以適當?shù)姆绞匠浞煮w現(xiàn)在環(huán)境法典之中。

本文對“生態(tài)文明入憲”及其所構(gòu)造環(huán)境法治體系的分析，在學(xué)理上將中國環(huán)境法治發(fā)展的實踐經(jīng)驗進行了提煉，揭示了將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“改革共識”提升為“憲法共識”的基本途徑，展示了將生態(tài)文明體制機制改革的政治正當性轉(zhuǎn)化為法律合憲性的歷史進程，為形成中國特色的環(huán)境法典提供了規(guī)范指引。同時，本研究從部門法角度豐富了對法治發(fā)展中理論與實踐關(guān)系的認識。理論與實踐的關(guān)系，是每一種世界觀和每一個哲學(xué)家都關(guān)注的重大問題。法律理論與法律實踐之間并非一一對應(yīng)的機械關(guān)系，也不是完全區(qū)隔的對立關(guān)系，而是在憲法所確立的價值秩序內(nèi)相互影響、相互檢驗、相互促進的能動過程。未來中國環(huán)境法治的進一步發(fā)展以及環(huán)境法典編纂，應(yīng)當在現(xiàn)行憲法所確立的價值秩序及法治體系內(nèi)，以規(guī)范的方式充分體現(xiàn)執(zhí)政黨對生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)作用，對現(xiàn)實中的環(huán)境法律實踐進行必要的審視，顯示理論對實踐的指引、完善與回應(yīng)，更是對法律實踐活動的引導(dǎo)與規(guī)范，以此推進中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，早日實現(xiàn)“美麗中國”目標。