薛澤林 宋 雪

社區(qū)是城市治理的基本單元，也是城市應(yīng)急管理的前沿陣地。發(fā)揮社區(qū)在應(yīng)急管理中的積極作用，對(duì)于完善超大城市應(yīng)急管理體系至關(guān)重要。兩年多來(lái)，社區(qū)雖然在新冠疫情防控中發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但也暴露出了能力不足和參與不夠的短板，且能力不足的短板又同社區(qū)參與不夠、無(wú)法有效組織“人力、物力、智力”相關(guān)。正視超大城市應(yīng)急管理中的社區(qū)參與短板，既不以“上帝”視角對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行無(wú)差別的批判，也不以“鴕鳥”姿態(tài)選擇性地?zé)o視問(wèn)題，而是基于人的行為動(dòng)機(jī)，客觀分析超大城市應(yīng)急管理中的社區(qū)參與，這有助于我們更加理性地思考現(xiàn)狀并改進(jìn)制度安排。

一、作為應(yīng)急管理基本單元的社區(qū)

在西方社會(huì)，社區(qū)作為一個(gè)研究術(shù)語(yǔ)和政策術(shù)語(yǔ)而存在。社區(qū)的概念悠久且多變，作為應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張和人際關(guān)系疏遠(yuǎn)的方式，社區(qū)被認(rèn)為是個(gè)體形成歸宿感和至少得到部分身份認(rèn)同的途徑。但是，模糊和難以定義一直是社區(qū)概念的一大特性，這也導(dǎo)致了社區(qū)概念雖然早在1887年的《社區(qū)與社會(huì)》中就被滕尼斯提及，但一直到20世紀(jì)80年代才再度受到關(guān)注。此時(shí)，社區(qū)概念的廣泛應(yīng)用既是描述城市生活和行為的工具，也是證明政治目標(biāo)合理性的工具。隨著城市人口的增加，人與人的關(guān)系疏遠(yuǎn)，理性推理構(gòu)成了城市的突出特征。在這樣一個(gè)陌生的社會(huì)里，個(gè)體在處理社會(huì)關(guān)系時(shí)不可避免地進(jìn)行客觀判斷，無(wú)數(shù)人面對(duì)無(wú)數(shù)的變化開始變得麻木不仁，金錢利益一方面為眾多人際關(guān)系搭建了框架，同時(shí)也意味著人與人的關(guān)系是建立在算計(jì)和潛在沖突的基礎(chǔ)之上。Simmel, The Metropolis and Mental Life, , New York: The Free Press, 1950, pp.409-432.這種城市冷漠帶來(lái)的是城市生活的混亂無(wú)序、失去個(gè)性、相互疏離并充滿競(jìng)爭(zhēng)。但即便如此，社區(qū)作為一種觀察城市的單元，可以為在城市中建立聯(lián)誼關(guān)系提供環(huán)境，并為共同價(jià)值的支持和區(qū)域性保護(hù)提供依托。而其運(yùn)作的基石則是社會(huì)的活動(dòng)和認(rèn)同感的表達(dá)。與此同時(shí)，作為一種政策術(shù)語(yǔ)，城市的超大規(guī)模和個(gè)體分散也導(dǎo)致政策的執(zhí)行面臨客體缺失的問(wèn)題，尤其是對(duì)于西方選舉制度而言，對(duì)于個(gè)人主義的過(guò)分強(qiáng)調(diào)不但加大了獲取選票的難度，同時(shí)也可能導(dǎo)致政策的執(zhí)行更加碎片化乃至無(wú)法實(shí)施。而社區(qū)作為一種模糊的概念，其對(duì)于“我們”的強(qiáng)調(diào)不僅可以在一定程度上拉近候選人與民眾的距離，同時(shí)也有助于在此過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)于民眾分散利益的整合。在西方政客眼里，社區(qū)與其說(shuō)是一個(gè)實(shí)體，不如說(shuō)是一種“法團(tuán)主義”式的政策工具，它主要用來(lái)證明政策的合理性，因?yàn)樗粌H傳達(dá)了理解和本土化的內(nèi)涵，還增強(qiáng)了國(guó)家和民間社團(tuán)的新關(guān)系，特別是合作和共擔(dān)責(zé)任的關(guān)系。

社區(qū)是應(yīng)急管理的基本單元，已經(jīng)是全球各國(guó)的基本共識(shí)。應(yīng)急管理的核心任務(wù)是維護(hù)以“人”為核心的自然秩序，面對(duì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)的現(xiàn)代社會(huì)，作為人類聚居區(qū)的社區(qū)從20世紀(jì)80年代開始就引發(fā)了學(xué)界越來(lái)越多的關(guān)注，并先后發(fā)展出了“安全社區(qū)”“減災(zāi)社區(qū)”“可持續(xù)社區(qū)”“有準(zhǔn)備社區(qū)”等新理念。就理論而言，將超大城市應(yīng)急管理的主要關(guān)注點(diǎn)放在社區(qū)，是利用社區(qū)貼近基層民眾、貼近現(xiàn)實(shí)生活、貼近危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮社區(qū)在危機(jī)管理中的基礎(chǔ)性作用，以此實(shí)現(xiàn)有效預(yù)防、及時(shí)應(yīng)對(duì)、迅速遏止、減少損失的目標(biāo)?？偨Y(jié)來(lái)說(shuō)，應(yīng)急管理中社區(qū)的作用包括4個(gè)方面：（1）在應(yīng)急管理事故發(fā)生之前，社區(qū)作為政府應(yīng)急管理預(yù)防體系的有機(jī)組成部分，承擔(dān)著信息收集反饋、微小事故處置的職能；（2）在應(yīng)急管理事故發(fā)生初期，社區(qū)作為距離社會(huì)公眾最近的應(yīng)急管理第一現(xiàn)場(chǎng)，承擔(dān)著第一時(shí)間響應(yīng)和處置的使命，即通過(guò)迅速采取有效措施，來(lái)降低災(zāi)害和突發(fā)事件造成的損失；（3）在應(yīng)急管理事故發(fā)生中期，社區(qū)作為應(yīng)急響應(yīng)的主要陣地，承擔(dān)著組織來(lái)自政府、市場(chǎng)、社會(huì)和社區(qū)的各種資源，建立協(xié)同型應(yīng)急管理體系的職能，以此實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理處置的協(xié)同型模式；（4）在應(yīng)急管理事故發(fā)生后期，社區(qū)作為社會(huì)公眾聚集地，承擔(dān)著事后修復(fù)的功能，協(xié)助相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)做好硬件恢復(fù)和心理修復(fù)工作，盡快恢復(fù)社區(qū)韌性。

公眾的積極參與是應(yīng)急管理中社區(qū)功能發(fā)揮的基本邏輯假設(shè)。在西方語(yǔ)境下，社會(huì)作為政府和市場(chǎng)之外的補(bǔ)充和力量制約，發(fā)揮了關(guān)鍵作用。如托克維爾較早就提出了以社會(huì)制約權(quán)力的思路?？枴げㄌm尼則用“雙重運(yùn)動(dòng)”來(lái)描述資本主義社會(huì)實(shí)現(xiàn)平衡的兩條線索。在波蘭尼看來(lái)，19世紀(jì)中葉以來(lái)的所謂“完備市場(chǎng)”并非是自發(fā)形成的，而是政府通過(guò)一系列法律、法規(guī)和制度構(gòu)建出來(lái)的。在資本主義商品化在全球擴(kuò)張的運(yùn)動(dòng)中，市場(chǎng)作用的充分發(fā)揮往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)不公平等問(wèn)題的出現(xiàn)，這就導(dǎo)致了另一重運(yùn)動(dòng)——為了維護(hù)社會(huì)整體利益而反對(duì)資本主義商品化的社會(huì)運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)。這種運(yùn)動(dòng)是為了抵制市場(chǎng)的過(guò)度侵蝕，保護(hù)自己、保護(hù)社會(huì)。因此，以公眾參與為基礎(chǔ)的社會(huì)成長(zhǎng)是包括應(yīng)急管理在內(nèi)的西方政治制度運(yùn)作的重要特征。在我國(guó)，更多的學(xué)者從國(guó)家治理體系建構(gòu)的宏觀視角認(rèn)為社會(huì)一方面能糾正市場(chǎng)機(jī)制的偏差，另一方面能彌補(bǔ)政府治理體系變革中的能力短板。在這樣的背景下，社區(qū)參與有助于基層組織的再造、人民主體地位的體現(xiàn)以及治理體系的可持續(xù)發(fā)展。

社區(qū)參與不足或處置不當(dāng)會(huì)直接制約城市應(yīng)急管理體系運(yùn)作的成效。對(duì)于超大城市而言，城市生活的精彩來(lái)源于多樣性，而巨量的多樣性則為有效管理帶來(lái)實(shí)際困難。即便在日常運(yùn)作中，高度聚居的海量人口與多樣流動(dòng)性相互疊加并彼此催化，也極易引發(fā)大量的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)性；而在應(yīng)急管理狀態(tài)下，對(duì)自然災(zāi)害和突發(fā)事件的處置不當(dāng)還極易激活并放大超大城市的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并由此導(dǎo)致更為嚴(yán)重的問(wèn)題。如在上海的疫情防控中，長(zhǎng)時(shí)期的“全域靜態(tài)管理”使得人們的生活面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，城市面臨內(nèi)部交通斷絕、物流斷流、求助斷援、生計(jì)斷源等事件的沖擊，作為人的主要聚居地，社區(qū)的物資供應(yīng)成為重大短板，并誘發(fā)了其他風(fēng)險(xiǎn)。雖然中后期上海通過(guò)確定“保供單位”的方式開放了一批商超和物流，但與巨大的需求相比仍然杯水車薪。按照官方統(tǒng)計(jì)，上海常住人口中有家庭戶964.46萬(wàn)戶，在封控的狀態(tài)下，如果按每個(gè)家庭每天收到一份物資，每個(gè)快遞員日均派件量200件來(lái)算，上海需要快遞員48223人；但4月21日上海新冠肺炎疫情防控新聞發(fā)布會(huì)上的數(shù)據(jù)顯示，上海全行業(yè)有保供、寄遞等一線在崗人員近1萬(wàn)人。保供人員的嚴(yán)重不足使得社區(qū)團(tuán)購(gòu)成為維持城市居民生活的基本模式，并誘發(fā)了其他問(wèn)題。另一方面，“全域靜態(tài)管理”也使得之前維護(hù)城市運(yùn)轉(zhuǎn)的各類專業(yè)人才全部被困家中，整個(gè)城市運(yùn)作的重?fù)?dān)全部壓在了警察、醫(yī)護(hù)人員和部分公務(wù)員身上，全市眾多的居民社區(qū)只能依靠居委會(huì)、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司和志愿者進(jìn)行自我管理和服務(wù)，但在缺少外部防護(hù)物資和生活物資的情形下，社區(qū)的應(yīng)急管理行動(dòng)舉步維艱。對(duì)于應(yīng)急管理中社區(qū)功能發(fā)揮的期許同社區(qū)功能運(yùn)作不暢的矛盾，對(duì)于應(yīng)急管理中社區(qū)志愿者參與的贊許和質(zhì)疑的爭(zhēng)論，幾乎貫穿了疫情防控的全過(guò)程。

二、探尋社區(qū)公眾參與的可行路徑

在我國(guó)應(yīng)急管理的制度安排中，村居社區(qū)單元構(gòu)成了應(yīng)急管理體系的最底層。如《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》《上海市應(yīng)急管理“十四五”規(guī)劃》等法規(guī)文件都強(qiáng)調(diào)了村居作為社區(qū)，是城市應(yīng)急管理的最底層行動(dòng)單元，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了社區(qū)參與的重要性。但在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，基層社區(qū)的公眾參與卻面臨著雙重困境。一方面，雖然社區(qū)居委會(huì)屬于“基層群眾性自治組織”，但在我國(guó)基層治理場(chǎng)域中，社區(qū)承擔(dān)著不少行政事務(wù)，在一定程度上扮演著國(guó)家政權(quán)在城市基層治理中的“代理人”角色；且與這種關(guān)系相伴而生的是政府行政機(jī)構(gòu)延伸及條線下沉，使得社區(qū)居委會(huì)在體制性的力量下發(fā)生功能性改變。另一方面，過(guò)多地承擔(dān)行政職能，不僅弱化了村居社區(qū)服務(wù)居民的意識(shí)，也在一定程度上降低了社區(qū)激發(fā)居民參與社區(qū)治理的工作意愿，久而久之，村居社區(qū)更擅長(zhǎng)作為政府的“手腳”執(zhí)行任務(wù)，而不擅長(zhǎng)甚至“害怕”直接面對(duì)群眾、組織群眾。機(jī)制約束導(dǎo)致的居民與社區(qū)的制度性疏遠(yuǎn)是當(dāng)下我國(guó)城市的社區(qū)參與所面臨的主要問(wèn)題。在疫情防控中，村居社區(qū)的定位不清也極大地制約了社區(qū)參與的效能。在“自下而上的信息報(bào)送”和“自上而下的行政指令”中，市區(qū)兩級(jí)通過(guò)街鎮(zhèn)和村居報(bào)送的信息匯總，可以對(duì)疫情有更加全面的了解，但村居社區(qū)卻沒(méi)有權(quán)限獲取相關(guān)信息，社區(qū)干部面對(duì)來(lái)自群眾的困惑“一問(wèn)三不知”，拉開了社區(qū)同居民的距離，削弱了社區(qū)的權(quán)威性。再加上社區(qū)缺少物資和專業(yè)人員支持，各種綜合因素導(dǎo)致應(yīng)急管理中的社區(qū)參與同理想狀態(tài)相差甚遠(yuǎn)。

對(duì)于應(yīng)急管理中社區(qū)公眾參與的呼吁，目前還缺少有力的落地抓手。在已有的研究中，學(xué)界和政府固然都意識(shí)到了應(yīng)急管理中社區(qū)參與的重要性，呼吁社區(qū)參與的文獻(xiàn)更是汗牛充棟，但長(zhǎng)期的呼吁并不意味著問(wèn)題的解決，2003年很多反思SARS教訓(xùn)的總結(jié)拿到現(xiàn)在仍然適用。如董瑞華對(duì)SARS防控的研究就發(fā)現(xiàn)，“社區(qū)對(duì)危機(jī)管理的認(rèn)識(shí)和對(duì)災(zāi)害性危機(jī)的防范意識(shí)不足；社區(qū)危機(jī)管理體制與機(jī)制不夠完善；社區(qū)的協(xié)調(diào)和決定權(quán)力比較?。坏谒募?jí)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有待加強(qiáng)；社區(qū)負(fù)責(zé)公共安全的專/兼職工作人員缺乏”是社區(qū)防控面臨的短板。史衛(wèi)東基于SARS事件對(duì)應(yīng)急管理的社區(qū)參與提出了包括“如何理順社區(qū)參與渠道以強(qiáng)化社區(qū)建設(shè)，社區(qū)居民參與如何由‘要我參與’轉(zhuǎn)變?yōu)椤乙獏⑴c’，外來(lái)人口參與如何建立常態(tài)化機(jī)制”等幾點(diǎn)思考。但是，SARS的爆發(fā)雖然推動(dòng)了國(guó)家應(yīng)急管理體系的改進(jìn)和完善，卻并未對(duì)應(yīng)急管理中的社區(qū)參與產(chǎn)生重大推進(jìn)。近20年來(lái)，社區(qū)應(yīng)急管理中“小災(zāi)不用防,大災(zāi)防也沒(méi)有用”的認(rèn)識(shí)仍然泛濫；對(duì)社區(qū)應(yīng)急管理工作缺乏應(yīng)有關(guān)注、支持和參與的問(wèn)題也由于種種原因而仍未解決。在“老路”走不通的情況下，一些學(xué)者開始從技術(shù)角度尋找社區(qū)參與的“捷徑”，希望將近年來(lái)在西方社會(huì)興起的除了選舉之外的“新式參與”同數(shù)字化技術(shù)相結(jié)合，以期找到社區(qū)參與的“彎道”。但遺憾的是，技術(shù)認(rèn)知萌發(fā)時(shí)的“進(jìn)場(chǎng)規(guī)制”、技術(shù)發(fā)揮效能時(shí)的“功能規(guī)制”以及技術(shù)運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中的“運(yùn)行規(guī)制”，多重困境使得技術(shù)“懸浮”于治理之上。

以人為中心的應(yīng)急管理社區(qū)參與路徑探索仍然需要圍繞人的需求展開。有研究認(rèn)為，“理性”自啟蒙運(yùn)動(dòng)以來(lái)，長(zhǎng)期成為西方社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程的動(dòng)力，為擺脫宗教等封建勢(shì)力的束縛、迎來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)；但這一過(guò)程也帶來(lái)了“理性的裂變”，即工具理性與價(jià)值理性的日益分化。貝克將工具理性和價(jià)值理性的分離視為現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)的起源，其認(rèn)為資本主義社會(huì)對(duì)金錢、利益、效率、進(jìn)步的過(guò)度追求蒙蔽了人們對(duì)自然的敬畏、對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的遵循以及對(duì)情感的感受和共情，人與人、人與社會(huì)、人與自然的關(guān)系出現(xiàn)異化，引發(fā)一系列非理性且難以預(yù)測(cè)的后果。這種變化同時(shí)也帶來(lái)了理性選擇和集體行動(dòng)的困境。尤其是在應(yīng)急管理中，突發(fā)性事件往往導(dǎo)致城市秩序、價(jià)值的短暫性缺乏以及未來(lái)的不確定性，但即便如此，個(gè)體和組織依然是理性的行動(dòng)者。對(duì)一個(gè)組織來(lái)說(shuō)，突發(fā)性公共危機(jī)為其利益維護(hù)、利益表達(dá)、利益擴(kuò)散提供了難得的“窗口”，組織如果能抓住這個(gè)“窗口”，就能夠在參與中更好地實(shí)現(xiàn)自我利益；對(duì)于社會(huì)個(gè)體成員來(lái)說(shuō)，參與應(yīng)急管理的過(guò)程也是維護(hù)自身合法權(quán)利、獲得聲望、增加物質(zhì)收益以彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)損失的機(jī)遇。這也意味著，任何一個(gè)公共危機(jī)都會(huì)對(duì)社會(huì)利益分配結(jié)構(gòu)作出調(diào)整和安排，組織和個(gè)體成員如果能夠積極行動(dòng)、將自我利益訴求表達(dá)和應(yīng)急處置結(jié)合起來(lái)，那就會(huì)獲得主動(dòng)參與的內(nèi)在動(dòng)力結(jié)構(gòu)。這種內(nèi)在動(dòng)力的調(diào)整主要建立在3條基本原則之上：（1）應(yīng)急管理中的社區(qū)參與必須實(shí)現(xiàn)集體利益和共同利益，且這種利益安排可以讓所有的利益相關(guān)方共享；（2）應(yīng)急管理中的社區(qū)參與需要利益表達(dá)，讓不同的行為主體都有表達(dá)利益訴求的平等機(jī)會(huì)；（3）應(yīng)急管理中的社區(qū)參與需要協(xié)調(diào)相互沖突的不同主體間的利益，如通過(guò)對(duì)因應(yīng)急管理需要而暫受損失的利益相關(guān)方予以補(bǔ)償?shù)取?/p>

三、重申應(yīng)急管理社區(qū)參與底層邏輯

超大城市應(yīng)急管理的社區(qū)參與路徑建構(gòu)需要完善基于“需求—機(jī)制—能力—激勵(lì)”的行動(dòng)框架?；趯?duì)應(yīng)急管理社區(qū)參與重要性、現(xiàn)狀和困境的分析，超大城市應(yīng)急管理社區(qū)參與制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵是將關(guān)注點(diǎn)從宏觀的制度層面重新帶回到微觀的個(gè)體層面，只有關(guān)注人的需求和利益才能更好地把握人的行為動(dòng)機(jī)，從而更好地建立可行的制度。這種行動(dòng)框架具體體現(xiàn)為：（1）明晰應(yīng)急管理中的社區(qū)參與需求。這里的社區(qū)參與既包含村居作為一個(gè)組織參與到城市整體的應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)之中，也包含個(gè)體作為行動(dòng)者參與到社區(qū)的應(yīng)急管理之中。對(duì)于村居而言，參與的需求在于應(yīng)急管理的事后問(wèn)責(zé)制度約束，確保自己無(wú)責(zé)任；對(duì)于個(gè)體而言，參與的需求在于通過(guò)自己的行動(dòng)盡快走出危機(jī)狀態(tài)，在減少個(gè)人損失的同時(shí)獲得精神滿足或其他方面的資源補(bǔ)償，而這種精神滿足和資源補(bǔ)償也是緩解集體行動(dòng)困境和“搭便車”行為的有效方式。（2）理順應(yīng)急管理中的社區(qū)參與機(jī)制。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使得“金錢關(guān)系”和“分工關(guān)系”成為城市運(yùn)作的底層邏輯，而突發(fā)事件往往導(dǎo)致已有的關(guān)系減弱或者失效，應(yīng)急管理需要建立的是一種“休戚與共”的共存關(guān)系，并通過(guò)打造集中而又開放的參與機(jī)制，最大程度地建立應(yīng)急管理的社區(qū)利益共同體，這里的“集中”體現(xiàn)為指揮系統(tǒng)的集權(quán)高效，“開放”則體現(xiàn)為任何主體都可以參與。（3）提升應(yīng)急管理中的社區(qū)參與能力。由想法到行動(dòng)離不開資源和能力的支持，應(yīng)急管理中的社區(qū)參與能力提升包括兩個(gè)層面，一方面是各個(gè)參與主體自身專業(yè)能力的提升，比如應(yīng)急管理的專業(yè)知識(shí)、工作技巧、溝通能力等；另一方面是各個(gè)參與主體調(diào)度和應(yīng)用各種應(yīng)急資源的能力，比如如何將社區(qū)外部資源引入社區(qū)，如何將社區(qū)資源進(jìn)行有效配置等。（4）強(qiáng)化應(yīng)急管理中社區(qū)參與的激勵(lì)。這種激勵(lì)既包括負(fù)向的問(wèn)責(zé)激勵(lì)，又包括正向的補(bǔ)償激勵(lì)。對(duì)于村居干部、業(yè)委會(huì)、物業(yè)公司等組織化主體，激勵(lì)主要以事后的問(wèn)責(zé)激勵(lì)為主，表彰提拔激勵(lì)為輔；對(duì)于志愿者和積極分子等個(gè)體而言，激勵(lì)主要以參與中和參與后的精神激勵(lì)和資源補(bǔ)償激勵(lì)為主，事故問(wèn)責(zé)激勵(lì)為輔。基于“需求—機(jī)制—能力—激勵(lì)”的行動(dòng)框架有助于構(gòu)建起應(yīng)急管理社區(qū)參與的完整閉環(huán)。

社區(qū)參與機(jī)制建設(shè)應(yīng)將重點(diǎn)放在微觀激勵(lì)機(jī)制建設(shè)上。完善應(yīng)急管理的社區(qū)參與機(jī)制需要將其置于社區(qū)治理創(chuàng)新的總體框架之下，充分認(rèn)識(shí)到社區(qū)治理不是“陽(yáng)春白雪”的“詩(shī)篇展示”，也不僅是唱唱跳跳的群眾娛樂(lè)，而是實(shí)實(shí)在在的內(nèi)生動(dòng)力激發(fā)。這里，強(qiáng)化應(yīng)急管理的社區(qū)參與要明確社區(qū)治理的兩種狀態(tài)，即應(yīng)急管理狀態(tài)和社區(qū)治理常態(tài)。在應(yīng)急管理狀態(tài)下，社區(qū)的應(yīng)急管理需要把握兩重屬性，一是事務(wù)屬性，即圍繞有效控制危機(jī)而開展的各項(xiàng)工作；二是社會(huì)屬性，即圍繞人的需求和回應(yīng)人的需求而開展的工作。對(duì)于事務(wù)性工作而言，其更多地需要依靠政府的“公權(quán)力”去運(yùn)作并實(shí)現(xiàn)，有效的方法是在法律法規(guī)和政策的框架下實(shí)現(xiàn)權(quán)力和資源的集中，并將社區(qū)的工作需要融入城市整體的應(yīng)急管理體系。通過(guò)組織的整合作用發(fā)揮，突破已有治理體系的條塊分割困境，將能用的資源、需要的資源全部整合在一起，由權(quán)力集中的統(tǒng)一指揮中心調(diào)度使用，以此實(shí)現(xiàn)應(yīng)急事務(wù)管理統(tǒng)一、高效、有序。對(duì)于社會(huì)性工作而言，其更多地需要志愿者和社會(huì)公眾的參與，即通過(guò)打造開放式的參與系統(tǒng)，以社區(qū)治理的“黨支部—居委會(huì)—業(yè)委會(huì)—物業(yè)公司”為骨架，以社區(qū)黨員、社區(qū)骨干和志愿者為社區(qū)工作的有力補(bǔ)充，在“需求—機(jī)制—能力—激勵(lì)”的總體制度設(shè)計(jì)下，完善應(yīng)急管理的參與機(jī)制，一方面補(bǔ)充政府已有的應(yīng)急管理資源和能力的不足，另一方面也有助于挖掘社區(qū)的友善之光，從而實(shí)現(xiàn)價(jià)值凝聚。

應(yīng)急管理畢竟是非常態(tài)的情況，城市和社區(qū)的運(yùn)作更多還是處于常態(tài)化的狀態(tài)。思想上的松懈再加上已有制度機(jī)制的制約，導(dǎo)致應(yīng)急管理的教訓(xùn)往往一再重演，以至于我們從應(yīng)急管理研究中獲得的唯一教訓(xùn)就是我們不能從應(yīng)急管理中汲取教訓(xùn)。出現(xiàn)以上問(wèn)題的原因在于，我們?cè)趹?yīng)急管理中面臨的問(wèn)題迫使我們?nèi)シ此?、總結(jié)出系統(tǒng)化的理論圖景和改革方案，但是，如果我們經(jīng)常用非常態(tài)化標(biāo)準(zhǔn)來(lái)設(shè)計(jì)常態(tài)化的運(yùn)作機(jī)制，則常常面臨期望過(guò)高、對(duì)人的理性認(rèn)識(shí)不充分等“理論自負(fù)”，這也是“運(yùn)動(dòng)式治理”為何只能短期有效而不能長(zhǎng)期見效的原因。因此，我們努力的關(guān)鍵不是將應(yīng)急管理狀態(tài)下的社區(qū)參與變?yōu)槌B(tài)，而是要建立起能夠由常態(tài)迅速轉(zhuǎn)向非常態(tài)的簡(jiǎn)約高效的運(yùn)作體系。其中有3點(diǎn)工作值得關(guān)注：（1）進(jìn)一步完善社區(qū)融入城市應(yīng)急管理的制度體系，并以“市—區(qū)—街鎮(zhèn)—社區(qū)”體系為抓手，思考社區(qū)參與應(yīng)急管理的人員如何保障、信息如何保障、資源如何保障等問(wèn)題。（2）進(jìn)一步完善社區(qū)治理的骨干體系，在社區(qū)治理的實(shí)踐中挖掘并維持一批有熱情、有能力、有情懷的社區(qū)骨干，并同骨干一起開展定期的常態(tài)化工作，強(qiáng)化村居社區(qū)與居民之間的互動(dòng)磨合，確保社區(qū)應(yīng)急管理初期就有抓手，避免應(yīng)急管理的“臨時(shí)抱佛腳”。（3）進(jìn)一步轉(zhuǎn)變社區(qū)工作思路，變“為人民服務(wù)”為“與人民一起”，既要鼓勵(lì)骨干的參與，也不拒絕居民的“搭便車”行為，因?yàn)橹灰皇恰伴_倒車”，“搭便車”也是一種態(tài)度和新的參與形式。我們不能一廂情愿地期望所有人都能是“雷鋒”，也不宜對(duì)其他人進(jìn)行贊揚(yáng)式的道德綁架，關(guān)鍵是要設(shè)計(jì)相關(guān)的制度機(jī)制，保障“雷鋒們”的權(quán)益，讓社會(huì)涌現(xiàn)出更多的“雷鋒”。

本文提出了關(guān)于超大城市應(yīng)急管理中的社區(qū)參與的一些思路，而關(guān)于社區(qū)如何建立起“平戰(zhàn)結(jié)合”的治理新機(jī)制，如村居書記的作用如何發(fā)揮，治理資源如何調(diào)配，激勵(lì)機(jī)制如何落實(shí)等，這些都需要更加細(xì)致的研究。