付鴻超

【關(guān)鍵詞】生態(tài)環(huán)境；監(jiān)管體制；管理制度

環(huán)境監(jiān)察是一種具體的、直接的、微觀的環(huán)境保護執(zhí)法行為，是環(huán)境保護行政部門實施統(tǒng)一監(jiān)督、強化執(zhí)法的主要途徑之一，是中國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下實施環(huán)境監(jiān)督管理的重要舉措。環(huán)境監(jiān)察的主要任務(wù)是在政府相關(guān)部門的指導(dǎo)下，依法對轄區(qū)內(nèi)污染源排放污染物情況和對生態(tài)破壞事件實施現(xiàn)場監(jiān)督、檢查，并參與處理，其中包括對污水、廢氣、固體廢物、噪聲及放射性物質(zhì)等存在超標(biāo)情況進行處置。環(huán)境監(jiān)察的核心是日常監(jiān)督執(zhí)法，通過鎖定及查處企業(yè)的違法行為，切實解決環(huán)境突出問題，保障生態(tài)環(huán)境良好發(fā)展。

1 我國生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系現(xiàn)狀及問題

1.1 部門協(xié)調(diào)困難弱化監(jiān)管能力

生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性決定了生態(tài)環(huán)境保護具有統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性的特點。我國現(xiàn)行的環(huán)境保護管理體制不僅需要生態(tài)環(huán)境部、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部等相關(guān)部門在各自領(lǐng)域發(fā)揮作用，必要時還要互相合作。在環(huán)境監(jiān)督管理過程中，由于沒有標(biāo)準(zhǔn)化的管理機制，存在多部門管理問題。相關(guān)部門各自為政，分別行使監(jiān)管權(quán)力，如污水處理廠既歸生態(tài)環(huán)境局管理，又歸水務(wù)局管理，特別是當(dāng)監(jiān)管權(quán)力能給地方政府的政績帶來利益時，將會使監(jiān)管的成本翻倍。同時，監(jiān)管的具體要求與尺度不一致，也會給企業(yè)帶來一定的壓力。

1.2 對地方的約束機制不足

環(huán)境監(jiān)察管理中最突出的問題是國家環(huán)境保護行政主管部門對地方環(huán)境監(jiān)察缺乏有效的監(jiān)督約束體制。由于中國實行環(huán)境監(jiān)督等級責(zé)任制，財政權(quán)力由同級地方政府掌握，地方環(huán)境保護部門的監(jiān)督職能在一定程度上受到地方政府的限制，造成生態(tài)環(huán)境監(jiān)管受到地方政府經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的制約，所以地方環(huán)境保護機構(gòu)難以有效開展環(huán)境監(jiān)察工作。

1.3 社會公眾參與監(jiān)管不足

生態(tài)環(huán)境監(jiān)督要發(fā)揮群眾和社會的作用。政府、企業(yè)、群眾要結(jié)合起來，攜手合作。公眾參與可以彌補政府行政監(jiān)督的不足，有效降低政府監(jiān)督成本。但是，中國現(xiàn)行的環(huán)保制度仍然強調(diào)以政府為主導(dǎo)，不能完全釋放公眾的監(jiān)督權(quán)，導(dǎo)致一些地方環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)察過程中存在租賃法執(zhí)行、執(zhí)法不公平、執(zhí)法空白等問題，無法真正落實生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督管理責(zé)任。

2 國外環(huán)境監(jiān)察的經(jīng)驗

2.1 美國環(huán)境監(jiān)察的經(jīng)驗

美國環(huán)境保護相關(guān)的法律體系建設(shè)得比較完善。執(zhí)法機構(gòu)的操作機制可以分為預(yù)防和懲罰兩種。通過宣傳引導(dǎo)群眾進行監(jiān)督，同時利用經(jīng)濟手段引導(dǎo)企業(yè)遵紀(jì)守法，更多的是依賴排污單位的自覺性和積極性。如果企業(yè)發(fā)生了環(huán)境污染事件，相關(guān)環(huán)保部門根據(jù)污染的輕重進行不同的處理。如果污染較輕，環(huán)保部門要求涉事企業(yè)及時向公眾公布信息，立即糾正自己的違法行為，并實施整改，積極恢復(fù)受污染地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，降低污染影響，這樣可以從輕處罰或免于處罰；如果污染較重，對環(huán)境造成的危害較大，環(huán)保部門將通過正式的法律途徑，對涉事企業(yè)進行處罰，嚴(yán)重者可能被罰到直至企業(yè)破產(chǎn)。所以，在美國環(huán)境違法行為付出的代價是巨大的。同時，美國至少有40 個環(huán)保公益組織，具有合法的監(jiān)督和執(zhí)法權(quán)力。

2.2 日本環(huán)境監(jiān)察的經(jīng)驗

日本的環(huán)境監(jiān)察開始于20 世紀(jì)50 年代中期。由于日本最初發(fā)展時只重視工業(yè)發(fā)展和GDP增長，無視環(huán)境保護，所以發(fā)生了一系列嚴(yán)重的環(huán)境事故。隨著環(huán)境污染不斷加劇，日本采取了一系列措施，完善了環(huán)境監(jiān)管體制，使其在環(huán)境保護方面走在世界的前列。

一是，地方環(huán)境保護機構(gòu)具有極高的自治權(quán)。通過建立《地方自治法》，地方環(huán)保機構(gòu)可以有效地對環(huán)境監(jiān)察起到一定干預(yù)作用。二是，環(huán)境監(jiān)管法律體系完善，權(quán)責(zé)界定清晰。環(huán)境執(zhí)法人員根據(jù)不同的環(huán)境污染事件可以找到相對應(yīng)的法律條文，做到有法可依、有法必依，極大地減輕了環(huán)境監(jiān)察人員的執(zhí)法難度。三是，靈活運用市場機制，設(shè)定全國范圍內(nèi)的污染物總量控制目標(biāo)，促進企業(yè)減排，達標(biāo)排放。對不減排或超出總量控制目標(biāo)的企業(yè)將給予重罰。同時建立價格機制，對減少環(huán)境污染的企業(yè)給予財政補貼，這在一定程度上遏制了企業(yè)的環(huán)境違法行為，更有利于促進企業(yè)優(yōu)化環(huán)保設(shè)施，開展綠色高效發(fā)展，進而從根本上減輕了環(huán)境監(jiān)察人員的工作強度。

3 完善環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)化管理

3.1 完善生態(tài)環(huán)境法律、法規(guī)體系

根據(jù)我國生態(tài)環(huán)境基本情況和經(jīng)濟社會發(fā)展特點，完善與環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)。制定環(huán)境基本法，明確環(huán)境基本法實施的范圍以及實施的主體行為。在生態(tài)環(huán)境管理體系中，明確環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的法律地位和責(zé)任，同時不斷更新和完善地方法律規(guī)范。地方政府可依據(jù)自身的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)制定監(jiān)督管理制度，最大限度讓環(huán)境監(jiān)察人員都能夠依法行政，依法辦理。

3.2 優(yōu)化監(jiān)管主體結(jié)構(gòu)配置

確保環(huán)境監(jiān)察主體結(jié)構(gòu)的合理性是實施環(huán)境監(jiān)察的基本保障。一是，建立一個獨立的、專門的環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)，完善環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)限，將國內(nèi)生產(chǎn)總值真正納入環(huán)境績效評價體系。二是，建立垂直管理的生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)督體系。為了使地方環(huán)境保護行政管理擺脫地方政府體制的制約，環(huán)境保護行政管理部門應(yīng)成為當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的最高管理者。設(shè)立省級環(huán)境保護機構(gòu)，對本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境保護工作進行管理，減少地方政府對環(huán)境事務(wù)的干預(yù)。三是，調(diào)整環(huán)保、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、住房、建設(shè)等部門的職能，使之與企業(yè)發(fā)展相適應(yīng)。四是，提高企業(yè)自律性，通過政府獎勵機制，促進企業(yè)主動參與生態(tài)環(huán)境管理。

3.3 提高生態(tài)環(huán)境管理執(zhí)行力

第一，政府和環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)按照環(huán)境監(jiān)察標(biāo)準(zhǔn)的要求，加強對環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的建設(shè)，給予資金支持，重視環(huán)境監(jiān)察隊伍的建設(shè)，提高監(jiān)察人員的執(zhí)法水平，更新監(jiān)察設(shè)備，進而提高環(huán)境監(jiān)察的工作效率；加強環(huán)境管理隊伍的建設(shè)，明確環(huán)境執(zhí)法隊伍的職責(zé)，增加執(zhí)法人員，提高執(zhí)法人員的管理水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。第二，為確保環(huán)境監(jiān)察工作的合理性和合法性，以及環(huán)境保護活動實施的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)要加強身份認定，將環(huán)境監(jiān)察人員納入各地行政事業(yè)單位的管理，這樣環(huán)境監(jiān)察人員工作更加安心，工作更有效率，同時建立健全環(huán)境監(jiān)察管理體系。目前，省級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的垂直管理體系正在逐步建立，在一定程度上解決了地方環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)管理職責(zé)不明的問題，促進了機制的明確和完善，為環(huán)境監(jiān)察工作提供更大的發(fā)展空間，也提高了工作人員的積極性。第三，建立科學(xué)的激勵方法。雖然環(huán)境監(jiān)察人員的工資水平比較穩(wěn)定，但缺乏有效的獎勵機制刺激。而基層環(huán)境監(jiān)察人員無論是工作環(huán)境、勞動強度還是薪酬待遇，與其他環(huán)保部門相比都存在一定差距，因此，先按照每個地區(qū)的平均工資來確定環(huán)境監(jiān)察人員的基本工資，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)工作量等給予合理的獎勵，這是調(diào)動監(jiān)察人員工作積極性的有效途徑。

3.4 進一步加強環(huán)境監(jiān)察隊伍能力及管理

目前，各省、市環(huán)境監(jiān)察隊伍的人員及設(shè)備配置都比較完善，但各區(qū)縣級的監(jiān)察隊伍情況就變得參差不齊。人員短缺、經(jīng)驗不足、專業(yè)能力弱等問題逐一暴露，同時也滋生了大量第三方機構(gòu)的出現(xiàn)。這些第三方機構(gòu)替政府部門去檢查污染源企業(yè)，造成行業(yè)內(nèi)亂象層出。環(huán)境監(jiān)察作為發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題的一項重要手段，應(yīng)由具備相關(guān)職能的政府部門親自監(jiān)督管理。所以要重視地方環(huán)境監(jiān)察部門的建設(shè)，招聘補充專業(yè)化人才，定期對環(huán)境監(jiān)察人員進行培訓(xùn)及技能考核，同時也要提高監(jiān)察人員的責(zé)任心，嚴(yán)謹(jǐn)對待環(huán)境監(jiān)察工作。

3.5 推動公眾參與完善環(huán)境監(jiān)察

由于環(huán)境問題與人民群眾的生活息息相關(guān)，近年來，從中央到省市都高度重視環(huán)境保護問題，通過開展環(huán)保督察及“回頭看”等方式對現(xiàn)有環(huán)境問題進行披露及督辦，而在督查過程中多數(shù)問題線索均來自群眾舉報，也得到了很好的效果。因此，必須鼓勵公眾參與環(huán)境監(jiān)察體系的建設(shè)，積極參與環(huán)境保護工作。建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)信息披露制度，拓寬信息披露渠道，擴大信息披露范圍，增強公眾對生態(tài)環(huán)境保護的了解，鼓勵群眾參與對生態(tài)環(huán)境有重大影響的建設(shè)項目的監(jiān)督，同時建立舉報制度，充分利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控工具，通過“12369”綠色微信服務(wù)平臺，及時反映環(huán)境污染問題。

環(huán)境公益訴訟作為環(huán)境監(jiān)察的重要組成部分發(fā)揮了重要作用。在我國，環(huán)境公益訴訟起步較晚，根據(jù)新《中華人民共和國環(huán)境保護法》第58 條規(guī)定，社會團體已明確了參與環(huán)境公益訴訟的條件，并提出了具體建議。社會團體作為環(huán)境公益訴訟的主體，可以對污染環(huán)境的企業(yè)提起公益訴訟，在社會環(huán)境監(jiān)察中發(fā)揮重要作用。

4 總結(jié)

環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)作為環(huán)境保護第一線的基層力量，承擔(dān)著管理和改善環(huán)境的使命。但環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)在監(jiān)察執(zhí)法過程中會遇到執(zhí)法依據(jù)多、執(zhí)法主體的權(quán)利責(zé)任不一致、執(zhí)法體制不科學(xué)等問題。所以環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)亟須改革和完善。國家應(yīng)加強對此類問題的研究，采取切實有效的措施，建立一個獨立、權(quán)威、公平、正義的環(huán)境監(jiān)察部門。