汪玲玲 陳治睿

(安徽省自然資源信息中心,安徽 合肥 230088)

0 引言

2020年實施的新《土地管理法》明確了屬于公共利益可以征收土地實施成片開發(fā)建設的具體情形,同時還規(guī)定成片開發(fā)應當符合自然資源主管部門規(guī)定的標準[1]。2020年11月,自然資源部印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標準(試行)》(以下簡稱《標準》),明確要求縣級以上地方人民政府依據國土空間規(guī)劃編制土地征收成片開發(fā)方案報省級人民政府批準[2]?！稑藴省访鞔_開發(fā)方案應當包括:成片開發(fā)的位置、面積、范圍等基本情況,成片開發(fā)的必要性,開發(fā)范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例,土地利用效益評估等內容。此外,《標準》還對不得批準土地征收成片開發(fā)方案的情形進行了規(guī)定,如涉及占用永久基本農田等。

結合土地征收成片開發(fā)方案包含的內容來看,成片開發(fā)的位置、面積、范圍是否符合國土空間規(guī)劃,開發(fā)范圍內基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地比例是否符合要求,開發(fā)范圍是否涉及占用永久基本農田等是自然資源主管部門在審批時需要進行審查的主要內容[3-4]。

當前對于土地征收成片開發(fā)方案審批系統(tǒng)的成熟案例介紹相對較少[5],鑒于土地征收成片開發(fā)方案內容及審查邏輯的復雜性,土地征收成片開發(fā)方案的審查內容與形式與以往建設用地審批不同,本文從兩者的差異性出發(fā),分析兩者在報批空間數據、數據質量控制、審查邏輯等方面的優(yōu)勢與不足,從報批空間數據質量管控、自動化分析、智能化審查等方面出發(fā),結合實際需求,設計了采用報送矢量圖形數據進行審查的業(yè)務模式并進行了系統(tǒng)實現。

1 業(yè)務差異性分析

1.1 建設用地審批

通常,建設用地審批系統(tǒng)上傳的項目范圍數據是用地勘測定界報告中的界址點坐標文件,建設用地審批報盤中報批項目范圍空間信息以界址點坐標(.txt格式)形式上傳至系統(tǒng)中[6],通過檢測界址點坐標文件的內容是否按照固定的格式存儲地塊與項目的基本信息對數據質量進行控制。為實現智能化審查功能,需要用地理信息系統(tǒng)(geographic information system,GIS)空間數據引擎將界址點坐標數據轉換成矢量圖形后再進行空間分析。

1.2 土地征收成片開發(fā)方案審批

土地征收成片開發(fā)不僅需要注重節(jié)約集約用地,還要注意生態(tài)環(huán)境的保護,并合理處理開發(fā)與保護的關系[7]。土地征收成片開發(fā)方案審批時需要有空間布局的考量,成片開發(fā)必須在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內的集中建設區(qū)[8],若市、縣及鎮(zhèn)的國土空間規(guī)劃還未獲得批準,為不影響報件,成片開發(fā)須位于土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內或者位于城市、鎮(zhèn)總體規(guī)劃中確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍內[9]。因此,審批系統(tǒng)必須支持上傳項目的范圍數據。土地征收成片開發(fā)方案審批報盤中報批項目范圍空間信息以圖形(.shp格式)形式上傳至系統(tǒng)中,可直接利用ArcGIS技術進行數據質量檢查與空間分析。

1.3 差異性比較

(1)屬性信息。建設用地審批系統(tǒng)上傳的界址點坐標文件是按照原國土資源部信息中心定義[10],有相對固定統(tǒng)一的格式,用字符串的形式描述了數據坐標系、投影類型、精度等屬性信息以及地塊坐標[11],方便用戶直觀地查看具體的坐標值。土地征收成片開發(fā)方案審批需要查看項目的詳細屬性信息,在成片開發(fā)方案業(yè)務審批時有一些數字化的硬性指標要求,例如,集中建設區(qū)范圍內的基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地的比例一般不低于40%[12-13]。因此,自然資源主管部門要求制作的成片開發(fā)方案數據包需包含規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃用途代碼、基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地面積等字段,屬性信息的豐富度遠遠高于界址點坐標文件的屬性內容。如果土地征收成片開發(fā)方案智能審查系統(tǒng)使用界址點坐標文件(.txt)作為項目數據上傳,因其屬性信息少,還需線下將項目的圖形數據(.shp)匯交至自然資源主管部門作為審批的底圖,導致項目審批時間較長,而且存在線上上傳的項目范圍數據與線下匯交的項目范圍數據不一致的風險。而Shp格式的矢量數據是當前最廣泛的空間數據格式,與Arc/Info支持的其他數據類型相比,占據的磁盤空間少,繪圖編輯速度較快[14],它以圖形化的方式展示項目的位置概況,而且支持根據業(yè)務需求定制屬性字段,可更好地滿足業(yè)務審查需要。

(2)數據精度。與建設用地審批等業(yè)務數據相比,土地征收成片開發(fā)方案項目數據的地塊具有大且連片的特征。通常界址點坐標文件的X、Y坐標值是保留四位有效小數,而矢量圖形數據(.shp)雖然也是由拐點組成的面,但是在實際組卷時,界址點坐標文件多是利用轉換工具將矢量圖形數據(.shp)轉換成界址點坐標文件,而且在轉換的過程中需要選擇保留小數的位數。因此,建設用地審批使用的界址點坐標精度低于土地征收成片開發(fā)方案審批使用的矢量圖形數據。

(3)填報效率。審批系統(tǒng)需要考慮填報效率以及為基層減負的問題。建設用地審批系統(tǒng)上傳的界址點坐標文件格式的數據與普遍使用的ArcGIS、MapGIS數據庫難以兼容,業(yè)務分析也較為困難[10],在上傳項目范圍時需要使用工具將矢量圖形數據(.shp)轉換成界址點坐標文件上傳至系統(tǒng),而在空間分析時又需將界址點坐標文件轉換成矢量圖形數據(.shp)。但是,土地征收成片開發(fā)方案智能審查系統(tǒng)直接上傳項目的矢量圖形數據,組卷單位在組卷時無須進行數據格式轉換,審批系統(tǒng)也可直接數據上圖進行空間分析,這在一定程度上節(jié)約了人力、物力與時間成本。

結合土地征收成片開發(fā)方案審查工作的普遍性與特殊性,開發(fā)基于圖形數據空間分析的土地征收成片開發(fā)方案智能審查系統(tǒng)能夠使得審查更加高效。

2 系統(tǒng)設計

2.1 設計思路

土地征收成片開發(fā)方案審查屬于地政審批類,在系統(tǒng)研發(fā)設計時,首先需要根據業(yè)務審查內容制定數據檢查的規(guī)則,自然資源主管部門的設區(qū)市、省直管縣(市)組卷單位再根據數據檢查規(guī)則制作數據上傳至系統(tǒng),系統(tǒng)不僅需要對組卷單位上傳的片區(qū)基本情況表等附件材料的齊全性進行檢查,還需要對空間數據的圖形是否存在拓撲錯誤、屬性信息是否完備等進行檢查,從而保證土地征收成片開發(fā)方案數據樣式的一致性,方便統(tǒng)一入庫與管理。對于數據質量檢查通過的項目需要疊加國土空間總體規(guī)劃等數據進行自動化的空間分析,并將分析結果以報表的形式展示出來,實現智能化的審查。

本文在系統(tǒng)設計時創(chuàng)新性的增加臨時圖層,既能保證審批過程中項目數據得以存儲,而且能夠檢查后續(xù)組卷的項目與審批過程中的項目之間的空間位置關系,避免出現數據入庫時才發(fā)現項目壓占問題,導致項目退回而使得項目審批時間延長。土地征收成片開發(fā)方案智能審查系統(tǒng)涉及空間數據的設計框架見圖1。

圖1 系統(tǒng)設計框架

2.2 基礎架構

土地征收成片開發(fā)方案審批業(yè)務是自然資源管理業(yè)務的重要組成部分,本文系統(tǒng)設計與開發(fā)時充分考慮整體性和一致性,系統(tǒng)產生的土地征收成片開發(fā)圖形數據納入國土空間規(guī)劃“一張圖”統(tǒng)一展現和應用。系統(tǒng)設計基礎架構如圖2所示。

8.吃豆 豆是指豆類食品。大豆含有40%蛋白質，包含人體必需的8種氨基酸，含18%脂肪酸，以不飽和脂肪酸為主，因此有很高的營養(yǎng)價值，且有延緩衰老，降血脂、預防癌癥等作用。豆類食品如豆?jié){、豆皮、豆腐等不僅適合正在生長發(fā)育的青少年食用，還特別適合動脈硬化、高脂血癥、冠心病、糖尿病的老年人食用。

圖2 系統(tǒng)設計基礎架構圖

2.3 數據組織

因土地征收成片開發(fā)方案審核需要考慮項目的空間位置等要素,則需要在系統(tǒng)中上傳土地征收成片開發(fā)方案圖層,該圖層需要包含的屬性信息有:行政區(qū)代碼、片區(qū)編號、項目編號、項目名稱、規(guī)劃分區(qū)、規(guī)劃用途代碼、主要規(guī)劃用途、地塊面積和基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地面積等,新上傳的土地征收成片開發(fā)方案數據僅為臨時圖層存儲,待審核通過后,更新至正式數據庫。而Shp格式的國土空間總體規(guī)劃、生態(tài)保護紅線、永久基本農田等數據是通過接口調用省級國土空間基礎信息平臺上的地圖服務[15],無須在系統(tǒng)中上傳。

2.4 功能設計

開發(fā)土地征收成片開發(fā)方案智能審查系統(tǒng)的功能時需要考慮數據采集、規(guī)則庫建立、質量檢查、空間分析、智能判別、歸檔上圖。

(1)數據采集。用于上傳土地征收成片開發(fā)方案中涉及的空間和非空間信息,采集的方式包括信息錄入、空間矢量數據上傳、附件資料上傳等。

(2)規(guī)則庫建立。為縮短審批時長,針對數據的數學基礎標準性、圖形拓撲正確性、空間規(guī)劃符合性、屬性信息完整性等建立了一套規(guī)則,用于規(guī)范土地征收成片開發(fā)方案的數據,方便數據的管理與使用。

(3)質量檢查。用于對上傳的成片開發(fā)范圍矢量數據進行拓撲檢查,對空間數據的正確性、有效性進行質量控制。

(4)空間分析。用于上傳的成片開發(fā)范圍矢量數據與國土空間總體規(guī)劃等數據進行疊加分析。

(6)歸檔上圖。用于存儲審批過程以及審批完成的成片開發(fā)范圍矢量數據。

3 系統(tǒng)實現

系統(tǒng)業(yè)務流程和表單設計基于BPM業(yè)務流程設計平臺進行定制,空間數據分析功能調用國土空間基礎信息平臺中的圖形分析接口,所需的空間數據底圖來自國土空間規(guī)劃“一張圖”。

3.1 數據采集

土地征收成片開發(fā)智能審查系統(tǒng)通過讓組卷單位錄入區(qū)域現狀表、區(qū)域規(guī)劃表等內容,以獲取申報項目的基本信息情況。通過上傳項目的矢量圖形數據來獲取項目的空間范圍信息。通過上傳附件材料可獲取有關項目的其他資料。

3.2 規(guī)則庫建立

通過建立土地征收成片開發(fā)方案數據的規(guī)則庫,明確字段名稱、類型、長度及小數位數等內容。為滿足成片開發(fā)方案審查要求,建立的規(guī)則庫須涵蓋行政區(qū)名稱、片區(qū)編號、項目編號、規(guī)劃分區(qū)、地塊面積等有關片塊、項目、規(guī)劃等信息。利用規(guī)則庫形成格式統(tǒng)一的數據是實現自動化檢查數據質量與智能化顯示空間分析結果的基礎。

3.3 質量檢查

依據數據上傳的格式與內容要求,對系統(tǒng)上傳的項目數據(.shp)進行內容識別、檢查并做出相應的提示。首先,從圖形上主要檢查土地征收成片開發(fā)方案數據自身是否存在拓撲錯誤。然后,對于圖形檢查通過的項目,檢查屬性信息是否符合數據上傳的規(guī)則。

3.4 空間分析

選取疊加分析的圖層與順序分別影響著審批的結果與辦件的效率。為最大限度地優(yōu)化流程,縮短審批時間,土地征收成片開發(fā)方案智能審查系統(tǒng)需要和以下圖層進行智能拓撲疊加。

(1)本次上傳的土地征收成片開發(fā)方案數據分別與已組卷報批的項目(臨時圖層及自然資源數據庫中的土地征收成片開發(fā)方案數據)進行疊加分析。

(2)本次上傳的土地征收成片開發(fā)方案數據分別與國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃數據進行疊加分析。

(3)本次上傳的土地征收成片開發(fā)方案數據分別與生態(tài)保護紅線、永久基本農田等數據進行疊加分析。

3.5 智能判別

為方便審查,以報表(.pdf)的形式展示智能判別的結果:附件材料的齊全性、空間分析的具體結果。其中,空間分析的結果主要包括:組卷的項目占國土空間總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、開發(fā)區(qū)、生態(tài)保護紅線、永久基本農田的具體面積；填報的土地征收成片開發(fā)方案的項目面積,基礎設施、公共服務設施以及其他公益性用地面積與占比等信息。

3.6 歸檔上圖

逐級審批通過的土地征收成片開發(fā)方案項目,其矢量數據以接口的形式動態(tài)更新至自然資源數據庫,納入國土空間規(guī)劃“一張圖”管理。

4 應用實例

本文以省級統(tǒng)建的土地征收成片開發(fā)方案智能審查系統(tǒng)為例,設區(qū)市、省直管縣(市)負責組卷、審查、補證,省級自然資源主管部門政務窗口接件并初審,省級自然資源主管部門主管業(yè)務處室審查項目智能判別的結果。通過省、市、縣共用的方式,實現了統(tǒng)一標準、統(tǒng)一數據庫、統(tǒng)一底圖、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一數據更新方式,取得了良好的應用成效?；陧椖康氖噶繄D形數據(.shp)進行土地征收成片開發(fā)方案智能審查,組卷單位在制作項目范圍數據時無須再進行數據格式轉換,僅在制作項目范圍數據時便可縮短8 min左右,而且預檢后可直接看到上圖效果,方便審查者查看,從而提高了審批的質量與效率。

5 結束語

本文論述了建設用地審批與土地征收成片開發(fā)方案審批業(yè)務的差異性,分析得出開發(fā)基于矢量圖形數據(.shp)的土地征收成片開發(fā)方案智能審查系統(tǒng)的重要性,詳細介紹了系統(tǒng)的數據采集、規(guī)則庫建立、質量檢查、空間分析、智能判別、歸檔上圖的功能設計與實現方式。通過實例證明基于該模式研發(fā)的系統(tǒng)不但可以管控空間數據質量,而且實現了圖層自動化的分析,為智能化審批賦能。另外,本文研究的內容可為其他地區(qū)建設土地征收成片開發(fā)方案審批系統(tǒng)提供了思路。下一步,不但可以研究土地征收成片開發(fā)方案審批系統(tǒng)與建設用地等自然資源審批系統(tǒng)之間的系統(tǒng)、數據聯(lián)動,助力土地的全流程化管理,而且可以根據業(yè)務需要,繼續(xù)挖掘矢量圖形數據(.shp)的長處,完善其他自然資源審批系統(tǒng)實現基于項目的圖形數據進行審批的功能。