萬(wàn) 雪 芬

黨的十八大以來(lái)，“一肩挑”制度作為加強(qiáng)黨對(duì)農(nóng)村基層的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略順利實(shí)施的有力舉措逐步得到推廣。2020年，全國(guó)大多數(shù)省份在村級(jí)組織換屆選舉中全面推行這一制度。在此基礎(chǔ)上，2021年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》再次提出：“在有條件的地方積極推行村黨組織書(shū)記通過(guò)法定程序擔(dān)任村民委員會(huì)主任，因地制宜、不搞‘一刀切’。與換屆同步選優(yōu)配強(qiáng)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)成員?！比欢?，實(shí)踐過(guò)程中，一些現(xiàn)實(shí)因素制約著“一肩挑”制度的效能發(fā)揮。深入探究這些制約因素并提出破解之策，對(duì)于更好地發(fā)揮“一肩挑”制度的優(yōu)勢(shì)、提升農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化水平、夯實(shí)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、問(wèn)題緣起

“一肩挑”制度的實(shí)踐探索經(jīng)歷了初步嘗試、明確倡導(dǎo)和全面推行三個(gè)階段。村“兩委”關(guān)系緊張是“一肩挑”制度產(chǎn)生的直接原因。改革開(kāi)放后，“兩委”矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)。特別是隨著村民自治的蓬勃開(kāi)展,不少村“兩委”關(guān)系呈緊張趨勢(shì)，化解“兩委”矛盾成為農(nóng)村基層組織面臨的重要問(wèn)題。1988年，湖北谷城冷集鎮(zhèn)13個(gè)村進(jìn)行“一肩挑”制度的初步嘗試，山東威海、廣東順德等地也借鑒國(guó)企等領(lǐng)域的黨政關(guān)系模式，探索實(shí)行村黨組織書(shū)記和村委會(huì)主任“一肩挑”，形成了村黨組織書(shū)記競(jìng)選村委會(huì)主任或者將村委會(huì)主任培養(yǎng)為村黨組織書(shū)記的具體做法。就學(xué)界而言，專家學(xué)者對(duì)“一肩挑”制度持有不同的看法。黨國(guó)英等學(xué)者認(rèn)為，“一肩挑”可以解決“兩委”矛盾，有利于改善黨對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，是鄉(xiāng)村民主政治的重要發(fā)展。白鋼等人卻認(rèn)為，“一肩挑”是一元化領(lǐng)導(dǎo)體制的回歸，容易導(dǎo)致黨政不分，權(quán)力高度集中，不僅不利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，還不利于村民自治的推進(jìn)。徐增陽(yáng)、任寶玉認(rèn)為，“一肩挑”對(duì)于解決個(gè)人間沖突是有效的，但對(duì)于解決組織間和權(quán)力間沖突作用有限。

2002年7月，《中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好村民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》明確提倡把村黨支部領(lǐng)導(dǎo)班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會(huì)成員候選人。文件出臺(tái)后，“一肩挑”制度的推行力度逐漸加大，學(xué)者們對(duì)“一肩挑”制度持認(rèn)可態(tài)度的占據(jù)了主流。董江愛(ài)認(rèn)為，“一肩挑”有利于把農(nóng)村精英能人吸引到黨組織中來(lái),提升鄉(xiāng)村治理效能。陳濤、吳思紅指出，村支書(shū)和村主任的角色定位基本一樣，實(shí)行“一肩挑”不僅可以降低開(kāi)支，而且可以減少村干部間的摩擦。陳軍亞也指出，“一肩挑”可以避免內(nèi)耗，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，確保國(guó)家農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。

此外，也有一些學(xué)者側(cè)重于分析“一肩挑”制度在實(shí)踐過(guò)程中可能面臨的挑戰(zhàn)和問(wèn)題并提出解決對(duì)策。程同順、史猛在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上提出，推進(jìn)“一肩挑”需要完善村級(jí)組織選舉辦法、借助于中央權(quán)威重塑村民認(rèn)知、建立利益補(bǔ)償機(jī)制保障選舉平穩(wěn)。姚銳敏認(rèn)為，全面推行“一肩挑”會(huì)助長(zhǎng)鄉(xiāng)村治理體系中的絕對(duì)權(quán)力，因此，要健全相應(yīng)的權(quán)力監(jiān)督制約體系。

學(xué)者們對(duì)“一肩挑”制度的多角度探討具有重要價(jià)值，也為本文提供了一定的研究基礎(chǔ)和思路借鑒。但是，我們要看到，“一肩挑”制度在干部選舉、行權(quán)、監(jiān)督等方面都有其自身特點(diǎn)，這必然對(duì)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)帶來(lái)巨大變化。如何結(jié)合這些新特點(diǎn)、新變化，形成一套與“一肩挑”制度相適應(yīng)的體制機(jī)制，并實(shí)現(xiàn)與原有制度更有效銜接，這方面的研究還需加強(qiáng)。因此，本文在充分肯定“一肩挑”制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析這一制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能所面臨的制約因素，探索“一肩挑”制度與現(xiàn)有體制更好銜接以及“一肩挑”制度運(yùn)行更加順暢的路徑。

二、當(dāng)前“一肩挑”制度效能發(fā)揮面臨的制約因素

從全國(guó)范圍來(lái)看，“一肩挑”制度實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)取得了一定的預(yù)期成效。但是，該制度在推進(jìn)過(guò)程中也遇到一些制約因素，影響了其治理效能的進(jìn)一步發(fā)揮。

1.群眾對(duì)“一肩挑”干部產(chǎn)生方式有疑慮

按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，只要滿足年齡、村籍和擁有政治權(quán)利的要求，村民即可報(bào)名參選村委會(huì)主任。然而，在實(shí)踐操作中，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道往往會(huì)策略性地限制非黨員村民參選這一職務(wù)，如對(duì)想要參選村委會(huì)主任的非黨員村民，某些地方通常會(huì)設(shè)置一些限制條件或者通過(guò)“做工作”的方式進(jìn)行委婉勸阻。如此一來(lái)，不少有意向參選的村民就會(huì)出于各種顧慮而主動(dòng)棄選，這使得村委會(huì)主任選舉的競(jìng)爭(zhēng)性大大降低。有村民認(rèn)為，村委會(huì)主任選舉就是過(guò)個(gè)場(chǎng)，既然書(shū)記主任要“一肩挑”，那選不選也沒(méi)有什么區(qū)別。在缺少來(lái)自法律層面支持的情況下，如果長(zhǎng)期僅僅依靠這樣的策略手段選舉“一肩挑”干部，很容易透支和損害群眾對(duì)黨的信任。如果選出來(lái)的“一肩挑”干部本身素質(zhì)不過(guò)硬，群眾就會(huì)對(duì)這一制度持懷疑態(tài)度并在實(shí)際生活中產(chǎn)生抵觸情緒，這勢(shì)必影響“一肩挑”制度的效能發(fā)揮。

2.適合“一肩挑”要求的人才較為缺乏

村級(jí)組織是最基層的政治組織、自治單位和經(jīng)濟(jì)單位，其作為基層最小單元的特性決定了村級(jí)事務(wù)瑣碎而復(fù)雜，很難進(jìn)行清晰的職責(zé)劃分，許多工作都需要書(shū)記與主任通力配合才能順利推進(jìn)，一體化治理更符合基層運(yùn)行規(guī)律?！耙患缣簟备刹客瑫r(shí)擔(dān)任村黨組織和村委會(huì)的負(fù)責(zé)人，權(quán)力相對(duì)集中，責(zé)任也更重，能力素質(zhì)上的要求必然更高?？梢哉f(shuō)，“一肩挑”在很大程度上被視為一種能人模式或賢人模式。但是，對(duì)“一肩挑”干部的高素質(zhì)要求與當(dāng)前農(nóng)村人才外流的現(xiàn)實(shí)之間存在張力。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村精英不斷擁入城市，缺少好的“帶頭人”“接班人”成為當(dāng)前一些較為落后的農(nóng)村存在的比較普遍的問(wèn)題。另外，農(nóng)村干部的待遇不高使得農(nóng)村基層很難留住人才。特別是在當(dāng)前社會(huì)治理重心向基層下移的情況下，“一肩挑”干部的責(zé)任更大、任務(wù)更重。由于農(nóng)村人口的快速流動(dòng)，有些地方的“一肩挑”干部能力堪憂，不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，制約了“一肩挑”制度的效能發(fā)揮。

3.對(duì)“一肩挑”干部的監(jiān)督不力

“一肩挑”制度在減少“兩委”矛盾的同時(shí)，也改變了原有書(shū)記、主任互相制衡的局面，一定程度上起到權(quán)力聚集的作用。實(shí)行“一肩挑”制度后，“一肩挑”干部很大程度上掌握著村莊的政治、經(jīng)濟(jì)等方面控制權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，甚至“集黨、政大權(quán)于一身，大小事務(wù)由其說(shuō)了算”。在這種情況下，如果缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督制約，權(quán)力就有可能產(chǎn)生異化，從而導(dǎo)致一些“一肩挑”干部獨(dú)斷專橫、以權(quán)謀私。一旦出現(xiàn)這些情況，“一肩挑”的制度設(shè)計(jì)就歸于失敗，制度不可能發(fā)揮應(yīng)有的效能。目前，村級(jí)監(jiān)督體系主要包括黨組織內(nèi)部監(jiān)督和村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督兩方面。從實(shí)際情況看，監(jiān)督效果不盡如人意。一方面，一些村紀(jì)檢工作的分工并不明確。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些村干部不太愿意承擔(dān)紀(jì)檢工作，他們覺(jué)得做這塊工作容易得罪人。另一方面，村監(jiān)委形同虛設(shè)。有的村黨組織書(shū)記不想被監(jiān)督，想方設(shè)法安排自己人作為監(jiān)委人選。有的村監(jiān)委會(huì)主任責(zé)任心不強(qiáng)或出于老好人思想，對(duì)村“兩委”干部的一些違規(guī)操作采取“睜一只眼閉一只眼”的態(tài)度。另外，有的村監(jiān)委成員自身監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，專業(yè)知識(shí)缺乏，沒(méi)有能力對(duì)基層干部特別是“一肩挑”干部進(jìn)行有效監(jiān)督?？傊?，監(jiān)督乏力使得“一肩挑”干部不能很好地利用手中的權(quán)力為村民服務(wù)。

4.“一肩挑”干部的工作積極性受影響

在“一肩挑”制度下，村黨組織書(shū)記通過(guò)兼任村委會(huì)主任對(duì)村委會(huì)進(jìn)行直接而有效的領(lǐng)導(dǎo)，村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心自然地融入村民自治實(shí)際運(yùn)行中，從而有利于擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)。但是，實(shí)行“一肩挑”制度后，村干部的任務(wù)明顯加重，工作難度加大。目前，村里事務(wù)繁雜，工作涉及黨建、民生、經(jīng)濟(jì)、綜治等方方面面，村干部疲于應(yīng)付。特別是推行“一肩挑”制度后，“一肩挑”干部兼顧各方面工作，由于精力有限，工作中難免顧此失彼。與工作量加大形成鮮明對(duì)比的是，“一肩挑”干部收入待遇雖然比以前略有增加，但是與工作強(qiáng)度存在明顯不對(duì)稱。與此同時(shí)，一些激勵(lì)和保障機(jī)制不健全，導(dǎo)致“一肩挑”干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性受到影響。此外，實(shí)行“一肩挑”制度后，基層干部還經(jīng)常面臨行政化與自治性雙重角色矛盾所帶來(lái)的“對(duì)上”與“對(duì)下”的協(xié)調(diào)難題，直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道和村民的雙重壓力，容易陷入左右為難的困境。這也一定程度上影響了“一肩挑”干部工作的積極性。

三、促進(jìn)“一肩挑”制度效能發(fā)揮的路徑選擇

針對(duì)制約“一肩挑”制度效能發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)因素，需要通過(guò)構(gòu)建一套與“一肩挑”制度相適應(yīng)的制度機(jī)制，化解不利因素，使這一制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

1.優(yōu)化“一肩挑”干部選舉制度

2.健全與“一肩挑”相匹配的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

3.健全符合“一肩挑”要求的人才隊(duì)伍培養(yǎng)制度

一是拓寬“一肩挑”干部的來(lái)源渠道。要利用當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境持續(xù)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的良好時(shí)機(jī)，積極搭建各類人才引進(jìn)平臺(tái)，吸引年輕人回流。加大在優(yōu)秀青年農(nóng)民中發(fā)展黨員的力度，實(shí)行發(fā)展黨員全程紀(jì)實(shí)制、積分考察制。全面排摸在外鄉(xiāng)賢、農(nóng)村致富能手、“兩新”組織帶頭人、返鄉(xiāng)大學(xué)生、村醫(yī)村教、退役軍人情況，把他們中的優(yōu)秀分子吸納進(jìn)黨，引導(dǎo)非黨員村副主任、村民代表、村民小組長(zhǎng)等向黨組織靠攏，為“一肩挑”干部梯隊(duì)建設(shè)打好基礎(chǔ)。二是抓實(shí)后備干部?jī)?chǔ)備培養(yǎng)。重視源頭培養(yǎng)、跟蹤培養(yǎng)、全程培養(yǎng)，制訂后備人才培養(yǎng)計(jì)劃。每村必須儲(chǔ)備2—3名有能力、有意愿、有群眾認(rèn)可度的青年人才組成“一肩挑”主職干部后備力量。讓后備干部在村書(shū)記助理、團(tuán)干部、村務(wù)協(xié)理員等崗位上承擔(dān)民情走訪、綜治維穩(wěn)、糾紛調(diào)解、環(huán)境整治等村務(wù)管理任務(wù)，在實(shí)踐中考驗(yàn)和歷練他們的能力并培養(yǎng)服務(wù)意識(shí)。建立后備干部定期列席村“兩委”會(huì)議制度，使他們能夠更全面地熟悉村級(jí)事務(wù)和決策流程，不斷提升管理服務(wù)能力。三是實(shí)行“一肩挑”干部精準(zhǔn)培訓(xùn)鍛煉制度。堅(jiān)持“實(shí)際、實(shí)用、實(shí)效”原則，通過(guò)黨校理論培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)教學(xué)、書(shū)記比武等多種方式進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和實(shí)踐提升，引導(dǎo)“一肩挑”干部熟悉業(yè)務(wù)、開(kāi)闊眼界、提升能力。

4.完善“一肩挑”干部的監(jiān)督機(jī)制

5.完善“一肩挑”干部的激勵(lì)保障機(jī)制

一是提高薪酬待遇。根據(jù)“一肩挑”制度實(shí)施后干部崗位、職責(zé)、任務(wù)的變化，按照?qǐng)?bào)酬水平與承擔(dān)職責(zé)相匹配的原則，在嚴(yán)格落實(shí)村干部績(jī)效考核的基礎(chǔ)上，大幅度提高“一肩挑”干部報(bào)酬，適當(dāng)拉大“一肩挑”主職干部與其他村干部的收入差距。提高“一肩挑”干部年終考核獎(jiǎng)在收入中的比例，樹(shù)立實(shí)績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的鮮明導(dǎo)向，從而健全責(zé)權(quán)利相一致、績(jī)獎(jiǎng)懲相統(tǒng)一的薪酬保障機(jī)制。二是加大政治激勵(lì)力度。積極推薦政治素質(zhì)好、參政議政能力強(qiáng)的優(yōu)秀“一肩挑”干部作為“兩代表一委員”人選。在“千名好支書(shū)”“萬(wàn)名好黨員”等先進(jìn)榮譽(yù)評(píng)選中，要向“一肩挑”干部作適當(dāng)傾斜。上級(jí)要多關(guān)心關(guān)愛(ài)“一肩挑”干部并加強(qiáng)思想引導(dǎo)，形成“高看一眼、厚愛(ài)三分”的良好格局。提高優(yōu)秀“一肩挑”干部在考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員和事業(yè)編制人員中的比例，建立常態(tài)化面向優(yōu)秀“一肩挑”干部選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)干部制度，打破晉升“天花板”，讓這些優(yōu)秀的“頭雁”有發(fā)展前景。三是落實(shí)減負(fù)保障制度。嚴(yán)格執(zhí)行村級(jí)工作事項(xiàng)準(zhǔn)入制度，各級(jí)政府職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)自身職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不能轉(zhuǎn)嫁給村，精簡(jiǎn)規(guī)范各類臺(tái)賬和報(bào)表。比如，杭州實(shí)行鎮(zhèn)街“無(wú)會(huì)日”制度，明確條線會(huì)議一般不要求“一肩挑”干部參加，確保他們能集中精力抓黨建、抓服務(wù)、抓治理。

四、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平總書(shū)記曾強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)農(nóng)村基層工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，提高農(nóng)村基層組織建設(shè)質(zhì)量，為鄉(xiāng)村全面振興提供堅(jiān)強(qiáng)政治和組織保證?！耙患缣簟敝贫日切码A段加強(qiáng)黨在農(nóng)村全面領(lǐng)導(dǎo)的新模式，順應(yīng)了鄉(xiāng)村協(xié)同性治理對(duì)基層組織建設(shè)的要求?！耙患缣簟敝贫鹊娜嫱菩杏兄詈竦默F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)和實(shí)踐價(jià)值，實(shí)際上就是要確立統(tǒng)一的鄉(xiāng)村治理權(quán)威，構(gòu)建完善村黨組織領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的機(jī)制。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)注意到，“一肩挑”作為一項(xiàng)創(chuàng)新性制度，在實(shí)際運(yùn)行中還存在一些需要破解的難題。我們要結(jié)合“一肩挑”新特點(diǎn)和“一肩挑”后鄉(xiāng)村治理新格局系統(tǒng)謀劃，逐漸形成一套與“一肩挑”相匹配的選舉產(chǎn)生、權(quán)力運(yùn)行、人才培養(yǎng)、監(jiān)督激勵(lì)制度，并實(shí)現(xiàn)與原有體制更好地銜接。只有這樣，才能充分發(fā)揮出“一肩挑”的制度效能和優(yōu)勢(shì)，不斷完善黨建領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的體制機(jī)制，加快鄉(xiāng)村全面振興和鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程。