丁向東，李貴成

（1.蘭考縣人民政府，河南 蘭考 475399；2.華北水利水電大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州 450000）

《中國教育現(xiàn)代化2035》明確提出義務(wù)教育的發(fā)展目標(biāo)，即“實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)均衡的義務(wù)教育”。質(zhì)量是教育的生命線。推動(dòng)義務(wù)教育高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)國家發(fā)展、民族未來，事關(guān)億萬少年兒童的健康成長。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的目標(biāo)任務(wù)涉及多個(gè)行業(yè)，是一項(xiàng)新時(shí)代的偉大工程，就黨的教育事業(yè)而言，必須根據(jù)教育行業(yè)的特殊性，采取切實(shí)可行的措施和途徑，聚焦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的發(fā)展目標(biāo)來提升農(nóng)村義務(wù)教育服務(wù)水平。因此，在鄉(xiāng)村振興背景下，研究城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境及實(shí)現(xiàn)路徑具有重要的價(jià)值意蘊(yùn)和實(shí)踐意義，對(duì)縮小我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義提供方向指引。

一、新時(shí)代城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的價(jià)值意蘊(yùn)

義務(wù)教育是國家教育戰(zhàn)略中最重要的部分，而促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是推動(dòng)社會(huì)整體發(fā)展的力量源泉，是黨和國家高度重視的民生工程。站在新的歷史起點(diǎn)上，當(dāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展理念逐漸上升為改革共識(shí)并由此產(chǎn)生強(qiáng)大的推動(dòng)力時(shí)，中國義務(wù)教育正在從基本均衡到優(yōu)質(zhì)均衡邁進(jìn)的道路上，書寫著屬于這個(gè)新時(shí)代的燦爛篇章。

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的題中應(yīng)有之義

鄉(xiāng)村振興的根本目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化[1]。在鄉(xiāng)村現(xiàn)代化進(jìn)程中，人既是實(shí)踐主體，也是價(jià)值主體，更是終極目的。因此，實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的核心，而在人的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)過程中教育起著基礎(chǔ)性作用，教育決定著人的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的程度。對(duì)于鄉(xiāng)村而言，教育既承擔(dān)著傳播知識(shí)、構(gòu)建文明鄉(xiāng)風(fēng)的功能，更為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)提供人才支撐。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的水平在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化的過程中具有不可替代的關(guān)鍵性作用，對(duì)鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度起著決定性作用。一方面，城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展既是破解鄉(xiāng)村發(fā)展滯后難題的重要措施，也是貫徹落實(shí)教育公平的緊迫要求；另一方面，城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展能夠?yàn)猷l(xiāng)村教育現(xiàn)代化提供優(yōu)質(zhì)的教育資源、教育理念和教育水平，起到破解鄉(xiāng)村教育資源短缺、教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性失衡、基礎(chǔ)設(shè)施落后的穩(wěn)定器作用。隨著城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的水平提升以及城鄉(xiāng)教育的深度融合，優(yōu)質(zhì)教育資源逐漸向農(nóng)村下沉，鄉(xiāng)村教育現(xiàn)代化水平不斷提高，廣大鄉(xiāng)村學(xué)生將為鄉(xiāng)村振興提供豐富的人力資源，持久地推動(dòng)鄉(xiāng)村社會(huì)的現(xiàn)代化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興[2]。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是提高人口素質(zhì)的必然途徑

人口素質(zhì)是一個(gè)國家或地區(qū)人口群體的思想道德素質(zhì)、文化修養(yǎng)素質(zhì)和身體健康素質(zhì)的綜合表現(xiàn)[3]，體現(xiàn)了人口總體認(rèn)識(shí)和改造世界的條件和能力。人口素質(zhì)的提高表現(xiàn)在普通勞動(dòng)能夠轉(zhuǎn)化為人力資本，成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要生產(chǎn)要素，在經(jīng)濟(jì)增長中占有決定性的地位。以人為本最重要的是提高人口素質(zhì)，達(dá)到人的全面發(fā)展，從而達(dá)到整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)全體人民的共同富裕。

教育具有服務(wù)國家和社會(huì)的功能，直接體現(xiàn)在對(duì)人的教育和培養(yǎng)。優(yōu)質(zhì)均衡教育的人才培養(yǎng)目標(biāo)，既包括提高公民文化水平、培養(yǎng)公民意識(shí)的基本目標(biāo)，也包括個(gè)人實(shí)現(xiàn)獨(dú)立且自由的發(fā)展、培養(yǎng)全面且完整的現(xiàn)代化人才的高級(jí)目標(biāo)。改革開放以來，人口紅利是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高速增長的重要因素。

隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培養(yǎng)新時(shí)代高技術(shù)型人才成為我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。因此，要通過統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化，最大限度地實(shí)現(xiàn)教育資源的整合，以提供優(yōu)質(zhì)教育，充分發(fā)揮教育的育人作用，把主要從事體力勞動(dòng)工作的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為技術(shù)技能型人才，把他們的子女培養(yǎng)成服務(wù)于國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展的高水平人才，走上依靠人才紅利發(fā)展的道路。而這需要通過城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，全面提高鄉(xiāng)村整體人口素質(zhì)，才能有力推進(jìn)共同富裕的實(shí)現(xiàn)[4]。

（三）城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是促進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的根本保證

城鄉(xiāng)教育一體化是我國城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是近年國家處理城鄉(xiāng)義務(wù)教育關(guān)系的基本思路和政策實(shí)踐。自《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出建立城鄉(xiāng)一體化的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制以后，黨的十九大報(bào)告和《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》都強(qiáng)調(diào)要建立城鄉(xiāng)一體的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制，推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展。2018年2月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確提出要“高度重視發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育，推動(dòng)建立以城帶鄉(xiāng)、整體推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展的義務(wù)教育發(fā)展機(jī)制”[5]，將城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有機(jī)緊密地聯(lián)系起來。

在我國城鄉(xiāng)教育一體化過程中，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，是當(dāng)前發(fā)展更加公平而有質(zhì)量的教育的重中之重。不過，需要指出的是，現(xiàn)階段我國鄉(xiāng)村教育資源相比城市仍然存在配置不均衡、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等問題，嚴(yán)重制約著城鄉(xiāng)教育一體化的進(jìn)程。因此，要想從根本上推進(jìn)城鄉(xiāng)教育一體化的進(jìn)程，需要研究制定出合理的城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育階段學(xué)校布局、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校辦學(xué)水平，推進(jìn)相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和學(xué)校管理改革，讓城鄉(xiāng)居民享受平等的教育機(jī)會(huì)和同質(zhì)的教育資源。

（四）城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是解決社會(huì)主要矛盾的必然之舉

在義務(wù)教育普及的情況下，人民已不滿足于享有義務(wù)教育機(jī)會(huì)，開始熱衷于追求優(yōu)質(zhì)教育，這充分說明廣大人民群眾對(duì)我國現(xiàn)階段教育發(fā)展提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。而優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育資源分配不均衡和機(jī)會(huì)競(jìng)爭(zhēng)難度加大，現(xiàn)有的優(yōu)質(zhì)教育資源遠(yuǎn)不能滿足人民需求，由此引發(fā)的社會(huì)矛盾和問題，使得我國義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展任重而道遠(yuǎn)[6]。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育的不均衡發(fā)展，使城鄉(xiāng)義務(wù)教育呈現(xiàn)出兩極分化的趨勢(shì)，激化了社會(huì)矛盾，嚴(yán)重阻礙了和諧社會(huì)的構(gòu)建。城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展是現(xiàn)階段我國義務(wù)教育發(fā)展的迫切要求。新時(shí)代城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的問題已然擺在亟須解決的突出位置，如何緩解這一矛盾，充分滿足人民群眾對(duì)優(yōu)質(zhì)義務(wù)教育的需求，提升人們?cè)诹x務(wù)教育方面的滿足感與公平感，關(guān)系著社會(huì)主要矛盾的解決，關(guān)乎教育現(xiàn)代化的充分實(shí)現(xiàn)。人民群眾對(duì)美好生活的向往就是黨和政府的奮斗目標(biāo)，滿足新時(shí)代人民群眾對(duì)“上好學(xué)”的需要，必須從以人為本、改善民生的實(shí)際出發(fā)，推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育共同體，加快以信息化助推教育現(xiàn)代化的步伐。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的現(xiàn)實(shí)困境

全面提高城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量，為所有適齡兒童少年提供優(yōu)質(zhì)均等的教育資源，是促進(jìn)教育公平、建設(shè)和諧社會(huì)、實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的長遠(yuǎn)追求。當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育還存在一定差距，一定程度上影響著城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的進(jìn)程，對(duì)社會(huì)公平正義帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（一）鄉(xiāng)村師資向城市流動(dòng)趨勢(shì)明顯

城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵在于推進(jìn)城鄉(xiāng)師資水平均衡。然而由于教育資源的短缺以及歷史原因，我國在過去很長一段時(shí)間內(nèi)，把有限的教育資源集中在城市學(xué)校的建設(shè)上，潛移默化地造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的不均衡。作為前途指路燈的鄉(xiāng)村教師，自然是農(nóng)村義務(wù)教育的“主心骨”。但城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致農(nóng)村的優(yōu)秀教師大多不愿意待在農(nóng)村，他們向往城市的工作生活條件，只要稍有機(jī)會(huì)就想方設(shè)法去縣城中小學(xué)任教。這無疑造成農(nóng)村中小學(xué)教師的工作穩(wěn)定性差，專任教師數(shù)量明顯減少。筆者在進(jìn)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育的調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村老教師教學(xué)水平雖然整體偏低，但都是本地人，起碼還留得住;而現(xiàn)在年輕的特崗教師中，外地人越來越多，很多人都面臨擇偶難、兩地分居、孤獨(dú)、想家等現(xiàn)實(shí)問題，他們來了就想盡快走，“走教”現(xiàn)象十分普遍，使教學(xué)質(zhì)量大打折扣。農(nóng)村優(yōu)秀教師的流失嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，在原有的基礎(chǔ)上進(jìn)一步使城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距拉大。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育生源不足

數(shù)據(jù)表明從2013 年到2019 年，農(nóng)村小學(xué)招生人數(shù)明顯下降，初中階段招生人數(shù)總體更少，每年都在遞減，造成農(nóng)村學(xué)校生源不足的趨勢(shì)愈發(fā)明顯。究其原因，一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，吸引了大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，越來越多的農(nóng)村孩子到城鎮(zhèn)接受義務(wù)教育；另一方面，由農(nóng)村教育落后引發(fā)的“進(jìn)城擇?！爆F(xiàn)象已經(jīng)形成了“跟風(fēng)”，主動(dòng)進(jìn)城擇校的農(nóng)村家庭也在增多，一些農(nóng)村富裕家庭為了使孩子能享受到更好的教育資源和教學(xué)條件，不惜花費(fèi)高昂學(xué)費(fèi)，讓孩子離開本村、本鄉(xiāng)，向縣城、市區(qū)集中，想方設(shè)法進(jìn)入重點(diǎn)學(xué)校，享受優(yōu)質(zhì)教育。以上這些情況直接導(dǎo)致農(nóng)村生源過度流出，生源吸納力不足；城市生源過度流入，生源承載壓力增大，出現(xiàn)“城鎮(zhèn)大班化，鄉(xiāng)村空校化”“鄉(xiāng)村弱”和“城鎮(zhèn)擠”的兩極分化現(xiàn)象。

（三）城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)差距仍然較大

義務(wù)教育是典型的公共產(chǎn)品，必須由國家財(cái)政來保障提供。但長期以來，我國在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利與保障以及公共基礎(chǔ)設(shè)施等方面的財(cái)政投入過多向城市傾斜且十分明顯，致使城鄉(xiāng)居民所享受的公共服務(wù)形成巨大差異，不利于社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)。近年，黨中央、國務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”工作更加重視，按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則[7]，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財(cái)政保障范圍。但隨著我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和戶籍制度改革的演變與推進(jìn)，生源流動(dòng)率加大，現(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制已不能適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展要求。城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制有關(guān)政策不統(tǒng)一、經(jīng)費(fèi)可攜帶性不強(qiáng)、資源配置不夠均衡、綜合改革有待深化等問題，都需要進(jìn)一步采取措施切實(shí)加以解決。從表1、表2 可以看出，2013—2017年，農(nóng)村生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出和生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出相比全國平均水平存在較大差距，且呈現(xiàn)出逐年加大的趨勢(shì)，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。

表1 2013—2017年我國生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出情況 （單位：元）

表2 2013一2017年我國生均公共財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)支出情況 （單位：元）

（四）農(nóng)村中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，辦學(xué)條件較差

近年農(nóng)村中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖然有一些改善，但在很多方面還存在著不足，無法達(dá)到人們對(duì)孩子教育方面的要求。中小學(xué)時(shí)期是孩子成長過程中非常重要的階段，然而很多農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校的娛樂設(shè)施僅僅是操場(chǎng)上的幾張乒乓球桌，跑道依然是“晴天一身灰，雨天一身泥”，學(xué)校運(yùn)動(dòng)設(shè)施簡(jiǎn)陋，課余生活單調(diào)乏味，嚴(yán)重影響農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生的學(xué)習(xí)和課后生活。不少農(nóng)村中小學(xué)學(xué)校房屋設(shè)計(jì)年限較低，教學(xué)用房建筑都已超過使用年限，隨著時(shí)間的推移，普遍存在門窗破舊、墻體裂縫、屋面漏水、電線老化等現(xiàn)象。從表3可以看出，鄉(xiāng)村學(xué)校在小學(xué)和初中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學(xué)設(shè)備配置等方面明顯落后于城鎮(zhèn)學(xué)校。

表3 2017年城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)條件達(dá)標(biāo)情況 （單位：%）

（五）農(nóng)村人才培養(yǎng)目標(biāo)的鐘擺情結(jié)固化了農(nóng)村教育的“內(nèi)卷化”

教育目的是教育活動(dòng)達(dá)成結(jié)果的狀態(tài)和規(guī)格的最終期望[7]。而人才培養(yǎng)目標(biāo)則規(guī)定了各級(jí)各類人才的具體培養(yǎng)規(guī)格和質(zhì)量，它是教育目的在各級(jí)各類學(xué)校中的具體化。因此，人才培養(yǎng)目標(biāo)就是指學(xué)校對(duì)受教育者所期望達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和要求。要促進(jìn)我國農(nóng)村教育發(fā)展，就必須合理定位農(nóng)村教育人才培養(yǎng)目標(biāo)。而在農(nóng)村人才培養(yǎng)模式上，主要存在“去農(nóng)”與“固農(nóng)”兩個(gè)方面的爭(zhēng)論，農(nóng)村人才培養(yǎng)模式一方面存在過度迷思于向城市聚攏，另一方面沉迷于“固農(nóng)”的舊式思維中無法自拔，呈現(xiàn)出鐘擺式現(xiàn)象，這是城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展過程中面臨的重要難題。

本質(zhì)而言，農(nóng)村人才培養(yǎng)模式存在的“去農(nóng)”與“固農(nóng)”的爭(zhēng)論，來源于城鄉(xiāng)二元對(duì)立的定式思維和政策偏向，說明農(nóng)村人才培養(yǎng)目標(biāo)仍然處在“矛盾定位”之中。事實(shí)上，在人才培養(yǎng)目標(biāo)上，不管是“去農(nóng)”還是“固農(nóng)”都有其自身的不足之處。“固農(nóng)”的觀點(diǎn)雖然立足于農(nóng)村人才教育發(fā)展的實(shí)踐，但過于強(qiáng)調(diào)新型農(nóng)民人才的培養(yǎng)，忽視了當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的緊迫要求，割裂城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)，最終阻礙了農(nóng)村教育人才培養(yǎng)目標(biāo)的多樣化發(fā)展。而“以城市為中心”的觀點(diǎn)則忽略了我國絕大多數(shù)地區(qū)還處在城鎮(zhèn)化發(fā)展的初級(jí)階段的現(xiàn)實(shí)，忽視了農(nóng)村以及農(nóng)民存在的長期性。農(nóng)村教育人才培養(yǎng)目標(biāo)的“以農(nóng)村為中心”和“以城市為中心”的爭(zhēng)論不休，使得原本就左右搖擺的農(nóng)村教育人才培養(yǎng)目標(biāo)越發(fā)無從抉擇，農(nóng)村教育“內(nèi)卷化”也就不斷被固化和加強(qiáng)。在城鄉(xiāng)二元分割格局逐漸融合的背景下，農(nóng)村人才培養(yǎng)模式必須擺脫原有的割裂思維，積極構(gòu)建城鄉(xiāng)人才培養(yǎng)共同體，樹立城鄉(xiāng)一體化的人才培養(yǎng)目標(biāo)，城鄉(xiāng)共同制定人才培養(yǎng)方案。農(nóng)村教育應(yīng)擺脫原有培養(yǎng)新型農(nóng)民的舊式思維，努力培養(yǎng)新時(shí)代公民，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展服務(wù)。因此，要保障城市與農(nóng)村學(xué)生所享受到的義務(wù)教育資源配置均衡，共享優(yōu)質(zhì)教育資源，并在此過程中不斷提升其思想文化水平，適應(yīng)新型城鄉(xiāng)人才培養(yǎng)目標(biāo)，滿足新時(shí)代對(duì)學(xué)生提出的發(fā)展要求。

三、鄉(xiāng)村振興背景下城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑

城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)現(xiàn)，離不開相關(guān)制度的制定、相應(yīng)政策的設(shè)計(jì)。因此，要明確城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的總體思路，堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展教育，打破城鄉(xiāng)二元分割格局，構(gòu)建城鄉(xiāng)教育共建型教育共同體，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)教育差距，共享教育發(fā)展成果。

（一）統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)教師資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍一體化建設(shè)

要以構(gòu)建城鄉(xiāng)教師共同體為重要支撐和保障，從而促進(jìn)城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍一體化建設(shè)。目前，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展過程中存在教師隊(duì)伍良莠不齊、教育資源配置不均衡等問題，鄉(xiāng)村教師人才隊(duì)伍建設(shè)與人事管理制度亟須改革，政策也需向鄉(xiāng)村教師實(shí)質(zhì)性傾斜，并在資金投入、待遇保障、薪資結(jié)構(gòu)、職業(yè)發(fā)展空間、職業(yè)穩(wěn)定性等方面進(jìn)行優(yōu)化，從而使優(yōu)秀教師和青年人才深入鄉(xiāng)村教育，做到“敢下去、肯留住、效果好”，彌補(bǔ)城鄉(xiāng)學(xué)校師資配置不均衡的缺陷，助力鄉(xiāng)村學(xué)校發(fā)展。第一，以地市級(jí)政府為主體，統(tǒng)籌相關(guān)部門構(gòu)建“教師孵化器”，總領(lǐng)所轄各縣（區(qū)）域內(nèi)教師資源。對(duì)下轄各縣（區(qū)）學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r和需求進(jìn)行綜合評(píng)定，有針對(duì)性地配置教師資源，并進(jìn)一步建立城鄉(xiāng)教師溝通交流機(jī)制，鼓勵(lì)城市優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村任教、輪崗，從而解決鄉(xiāng)村教育發(fā)展過程中所面臨的教師資源短缺和優(yōu)秀教師匱乏的難題。第二，健全人才引進(jìn)政策，完善人才政策運(yùn)行機(jī)制。加大鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍人才引進(jìn)力度，提高人才補(bǔ)貼力度，構(gòu)筑定向培養(yǎng)、公開招考與專項(xiàng)項(xiàng)目相結(jié)合的鄉(xiāng)村教師人才補(bǔ)充體系。引導(dǎo)和鼓勵(lì)優(yōu)秀人才到基層任教，促使農(nóng)村學(xué)校教師隊(duì)伍優(yōu)化升級(jí)，從而緩解鄉(xiāng)村義務(wù)教育發(fā)展過程中學(xué)校優(yōu)質(zhì)教師資源短缺的困境。第三，改革中小學(xué)教師人事管理與招聘制度，構(gòu)建縣政府總體管理、學(xué)校負(fù)責(zé)招聘的新型制度框架。全縣（區(qū)）域內(nèi)的教師資源統(tǒng)一集中調(diào)配，各學(xué)校立足于自身發(fā)展的實(shí)際從全縣所有教師中聘請(qǐng)，防止私下惡性競(jìng)爭(zhēng)，最大限度實(shí)現(xiàn)教師隊(duì)伍優(yōu)化整合，均衡配置教育資源，重點(diǎn)解決城鄉(xiāng)教師資源分配不均、“城優(yōu)鄉(xiāng)劣”等疑難雜癥。尤其是要重視農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師隊(duì)伍的建設(shè)，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)教育一體化的短板，共享教育發(fā)展成果。第四，建立師資互動(dòng)交流機(jī)制，充分發(fā)揮優(yōu)秀教師和特級(jí)教師的先鋒模范作用，引領(lǐng)城鄉(xiāng)教師隊(duì)伍建設(shè)，提升鄉(xiāng)村教師的教學(xué)質(zhì)量和水平，通過名師交流座談會(huì)、教改成果共享等方式加強(qiáng)城鄉(xiāng)教師相互交流與學(xué)習(xí)，促進(jìn)城鄉(xiāng)師資力量融會(huì)貫通、協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育資源的共享。

（二）平衡教育生源，推動(dòng)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展

一是要打破城鄉(xiāng)教育分割的二元固化格局，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)教育資源配置的均衡化。加大農(nóng)村基礎(chǔ)教育財(cái)政投入，縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差異，從而使農(nóng)村學(xué)生享受優(yōu)質(zhì)的教育教學(xué)資源，用良好的軟硬件保證城鄉(xiāng)教育生源的平衡。二是要改革招生入學(xué)制度，優(yōu)化學(xué)校生源體系。重點(diǎn)解決好內(nèi)部招生、生源競(jìng)爭(zhēng)和特殊群體入學(xué)難等民生痛點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育階段學(xué)生免試就近入學(xué)全覆蓋，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)公民辦教育招生工作，合理配置招生名額，將公辦示范性普通高中不低于50%的招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中學(xué)校，并適當(dāng)向農(nóng)村中學(xué)傾斜。三是要注重教育生源的合理分配，制定合理的生源調(diào)配機(jī)制，防止農(nóng)村義務(wù)教育階段生源的流失。四是要完善農(nóng)村學(xué)生資助政策，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難家庭和留守兒童給予關(guān)愛，并對(duì)就近上學(xué)的學(xué)生增加補(bǔ)貼，深入實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃，增強(qiáng)農(nóng)村學(xué)生體質(zhì)。通過實(shí)施就近入學(xué)、建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)寄宿制學(xué)校、增設(shè)公共交通線路、提供校車服務(wù)等方式，確保農(nóng)村適齡兒童能順利入學(xué)和享受較好的教育。五是改革義務(wù)教育班級(jí)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，降低班級(jí)名額的標(biāo)準(zhǔn)上限，實(shí)行精細(xì)化管理教育，通過新建、改擴(kuò)建等多種路徑解決鄉(xiāng)村學(xué)校招生規(guī)模較小、生源承載力不足、辦學(xué)條件差、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題。同時(shí)，要因地制宜，立足于各地實(shí)際情況，推動(dòng)義務(wù)教育學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)實(shí)現(xiàn)高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求、深層次，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建責(zé)任監(jiān)督機(jī)制，鞏固完善改革成果。

（三）合理配置城鄉(xiāng)教育資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育設(shè)施一體化

教育資源是教育事業(yè)發(fā)展壯大的根基，教育資源的合理配置是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的先決條件，但這并不意味著優(yōu)質(zhì)教育的實(shí)現(xiàn)。目前，我國各地都注重于外在物質(zhì)性教育資源的合理配置，卻忽略了義務(wù)教育的精神內(nèi)涵，不注重義務(wù)教育內(nèi)外并重的教育質(zhì)量提升和均衡配置。因此，不僅要注重培養(yǎng)教師隊(duì)伍，使義務(wù)教育生源實(shí)現(xiàn)均衡配置，將農(nóng)村義務(wù)教育的種子播種下去；更重要的是要認(rèn)清農(nóng)村的發(fā)展事實(shí)，擺正位置，緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程、城鄉(xiāng)融合發(fā)展、戶籍制度改革、人口政策實(shí)施和城鄉(xiāng)學(xué)齡人口流動(dòng)變化等因素，從硬件和軟件兩方面全方位統(tǒng)籌整合優(yōu)化義務(wù)教育資源布局，使之走向良性循環(huán)。一是要針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、功能缺失、設(shè)施老舊等問題，加快推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校布局建設(shè)，著力改善鄉(xiāng)村相對(duì)貧困地區(qū)的基本教學(xué)條件，全面落實(shí)義務(wù)教育學(xué)校管理標(biāo)準(zhǔn)，提高辦學(xué)質(zhì)量。二是加強(qiáng)鄉(xiāng)村義務(wù)教育學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)提升鄉(xiāng)村學(xué)校的數(shù)字化水平，不斷加大網(wǎng)絡(luò)化、多媒體教學(xué)設(shè)備投入力度，縮小數(shù)字鴻溝。三是要積極探索各種聯(lián)盟化辦學(xué)模式，完善優(yōu)質(zhì)學(xué)校與薄弱學(xué)校對(duì)口支援和結(jié)對(duì)幫扶制度，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教育資源在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)，共建共享優(yōu)質(zhì)教育資源，發(fā)揮優(yōu)質(zhì)品牌學(xué)校示范輻射作用，助力農(nóng)村薄弱學(xué)校更新理念、加強(qiáng)管理、改進(jìn)教學(xué)，從而帶動(dòng)薄弱學(xué)校發(fā)展。

（四）繼續(xù)加大財(cái)政投入，強(qiáng)化農(nóng)村地區(qū)學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障

義務(wù)教育是典型的公共產(chǎn)品，必須由國家財(cái)政來支撐保障，而強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)支持則是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要保障。多年來，雖然公共財(cái)政對(duì)義務(wù)教育的投入力度持續(xù)加大，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)水平穩(wěn)步提升，但在“以縣為主”的投入體制下，省域內(nèi)城鄉(xiāng)間教育經(jīng)費(fèi)不均衡的現(xiàn)象非常突出。故嚴(yán)格執(zhí)行《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》等相關(guān)文件精神，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育高標(biāo)準(zhǔn)、高層次、高質(zhì)量的均衡發(fā)展，促進(jìn)教育公平、提升教學(xué)質(zhì)量勢(shì)在必行。首先，要建立權(quán)責(zé)清晰的中央與地方義務(wù)教育財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分模式。應(yīng)根植于中央，加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，強(qiáng)化省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌能力，建立新的保障機(jī)制。其次，要突出重點(diǎn)，持續(xù)加大資金投入。優(yōu)化整合教育投入資金，做到按需配置、合理投入，盤活存量、用好增量，著重向農(nóng)村義務(wù)教育投入資金，加大政策傾斜力度，補(bǔ)齊城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在的短板缺陷，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。再次，完善規(guī)范透明、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的上下級(jí)政府間教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。特別是應(yīng)該調(diào)整中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式，利用數(shù)字支付技術(shù)，直接把轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)打到鄉(xiāng)村學(xué)?；蚪處煹馁~號(hào)上，避免轉(zhuǎn)移支付在層層撥付中被擠占、挪用到其他地方，影響轉(zhuǎn)移支付效率。

（五）落實(shí)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)義務(wù)教育共同發(fā)展

教育質(zhì)量的提升是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要保證，而教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)則是全面提高城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的基礎(chǔ)性工程，是評(píng)估城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的標(biāo)靶。因此，要建立健全國家法律法規(guī)，依照義務(wù)教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估制度納入全面提高城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量的保障體系之中。首先，要構(gòu)筑城鄉(xiāng)義務(wù)教育監(jiān)測(cè)體系?；I建城鄉(xiāng)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)庫，利用數(shù)字技術(shù)進(jìn)行數(shù)據(jù)評(píng)估、分析和監(jiān)測(cè)，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育行政部門的決策制定提供參考依據(jù)，通過數(shù)據(jù)化分析監(jiān)測(cè)，全面精準(zhǔn)把握我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的質(zhì)量狀況，精準(zhǔn)有效地歸因出我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量存在的問題，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育決策提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。其次，要建立健全城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估制度。研究制定城鄉(xiāng)義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案，推動(dòng)落實(shí)學(xué)校全面實(shí)施素質(zhì)教育，以提升教學(xué)質(zhì)量、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展。再次，構(gòu)筑新型城鄉(xiāng)義務(wù)教育監(jiān)測(cè)評(píng)估模式，轉(zhuǎn)變?cè)械脑u(píng)估思路，協(xié)力推進(jìn)管辦評(píng)分離，積極引入第三方質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，客觀評(píng)估發(fā)展?fàn)顩r，避免主觀臆斷，從而提升教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。最后，定期公布城鄉(xiāng)義務(wù)教育監(jiān)測(cè)結(jié)果，接受公眾監(jiān)督。相關(guān)部門要定期對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)化分析，在政府官網(wǎng)、微信公眾號(hào)、微博等媒體平臺(tái)發(fā)布監(jiān)測(cè)結(jié)果，并虛心接受社會(huì)監(jiān)督，針對(duì)廣大人民群眾指出的問題和偏差要及時(shí)有效地糾正，確保整體實(shí)施效果達(dá)到預(yù)期目的。