池永兵

北京市特種設(shè)備檢測中心 北京 100029

0 引言

長期以來，我國對于標準的管理實際上處于多部門和多領(lǐng)域分塊管理、交叉管理的格局。國家標準由國家標準化委員會頒布，分為強制性國家標準和推薦性國家標準，主要為以保障安全、滿足經(jīng)濟社會管理基本需要的技術(shù)要求。行業(yè)標準為在全國行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的標準，由國務(wù)院有關(guān)行政主管部門制定。國家標準和行業(yè)標準制修訂周期較長，經(jīng)常無法滿足各地特種設(shè)備快速增長的實際需求。隨著改革開放向深層次高速發(fā)展，社會文明日益進步、科技水平的不斷提高，特種設(shè)備標準的發(fā)展也進入快車道，尤其以《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的正式頒布實施為標志，從特種設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝、改造、維修、使用、檢驗檢測和監(jiān)督管理全方位邁上了全面依法監(jiān)督管理的軌道。

各省、自治區(qū)、直轄市等為了適應(yīng)區(qū)域的特種設(shè)備安全管理，對特種設(shè)備提出地方性的要求，制定地方性法規(guī)，編制地方標準，例如：《浙江省特種設(shè)備安全管理條例》、《江蘇省特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》、《南京市電梯安全條例》、《深圳經(jīng)濟特區(qū)特種設(shè)備安全條例》等地方性規(guī)章制度，DB11/T 418—2019北京市《電梯日常維護保養(yǎng)規(guī)則》，DB11/ 611—2008《施工現(xiàn)場塔式起重機檢驗規(guī)則》，DB44/T 752—2010廣東省《曳引式家用電梯安裝驗收規(guī)范》），DB41/T 1293—2016《橋式起重機檢驗安全規(guī)范》等許多地方標準。地方法規(guī)和標準的制定可以一定程度上反映出本地特種設(shè)備的技術(shù)發(fā)展、市場應(yīng)用以及監(jiān)督管理的狀況。并且可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，有針對性管理特種設(shè)備，一定程度上彌補了國家標準和行業(yè)標準的不足。但從特種設(shè)備的立項、制定、修訂及科學管理方面存在體系不全面、管理不嚴謹?shù)葐栴}。

1 特種設(shè)備地方標準發(fā)展現(xiàn)狀分析

隨著社會的發(fā)展，技術(shù)的進步，特種設(shè)備的研發(fā)和使用越來越快，由于我國地域廣闊，各地區(qū)市場、行業(yè)發(fā)展不一，如果要等國家統(tǒng)一出臺標準，僅靠單一標準要想覆蓋所有地區(qū)，可能會使某一地區(qū)的特種設(shè)備行業(yè)的發(fā)展受到限制[1]。國家標準與法規(guī)覆蓋面不全、標準體系不完善等問題逐漸顯現(xiàn)，給特種設(shè)備的設(shè)計、制造、使用、安裝、改造、維護等方面帶來很大的影響。另外，在標準體系中產(chǎn)品標準占比過多，影響特種設(shè)備標準化、模塊化和通用化的發(fā)展，過分關(guān)注功能而弱化安全需求，影響技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新。對于在《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》附則中例外的問題，特種設(shè)備的管理實際上處于多部門和多領(lǐng)域分塊管理、交叉管理的格局，給用戶使用上造成困難。地方標準發(fā)布的不同年代，不同地區(qū)以及針對地方特色的管理要求都會制約或影響地方標準的制定。

1.1 地方標準的發(fā)布情況分析

從時間的維度上可以看出，地方標準發(fā)布越來越頻繁和多樣化。如圖1所示，以電梯和起重機械為例，2009年開始我國的地方標準逐漸頒布，2009年～2013年逐漸完善，2014年至今各地對地方標準的制定開始重視，尤其近3年來各地區(qū)市場監(jiān)管部門主動作為，適時發(fā)布并更新了地方標準，2018年至今共發(fā)布的標準數(shù)量占到了絕大多數(shù)，逐漸形成地方標準體系。從發(fā)布年代分析，地方標準的建設(shè)依賴當?shù)厣鐣?jīng)濟的高速發(fā)展，經(jīng)濟高速發(fā)展不斷刺激出臺地方標準以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模。

圖1 地方標準發(fā)布年限分布圖（不完全統(tǒng)計）

從地方標準的分布情況看，各?。ㄖ陛犑校┙Y(jié)合區(qū)域特點和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定出符合本地市場發(fā)展和監(jiān)管要求的地方標準。截至2020年，據(jù)不完全統(tǒng)計各?。ㄖ陛犑校┲贫ǖ钠鹬貦C械地方標準數(shù)量有60余個，電梯（含扶梯）地方標準共180余個，具體分布如圖2所示。

圖2 地方標準發(fā)布省份分布圖（不完全統(tǒng)計）

對比各省市制定的地方標準可以看出，地區(qū)間標準差異較大。地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況、政府部門對特種設(shè)備安全監(jiān)管的重視和要求程度不同、研發(fā)能力的不同等都會影響制定的標準。北京作為首都和國際化城市，電梯保有量大，因此，制定發(fā)布的電梯標準數(shù)量相對較多，且關(guān)于電梯物聯(lián)網(wǎng)方面制定的標準比較完善，取得了很好的效果。河南是全國制定起重機械地方標準最多的省份，數(shù)量多達25個，內(nèi)容涵蓋了生產(chǎn)制造、維護保養(yǎng)、檢驗檢測、安全評估、操作考試等。其他的例如廣東、湖北、安徽等省市都紛紛加快制定地方標準。江蘇省針對起重機械制造單位、安裝單位以及操作人員的管理提出了具體要求。福建、廣東等沿海省份則根據(jù)碼頭港口的應(yīng)用特點，制定了港口起重機、門座式起重機的技術(shù)性能評估規(guī)范。四川、安徽等地發(fā)布了起重機械的安全性能評估相關(guān)規(guī)范，對國標中關(guān)于起重機的報廢和壽命試驗進行了完善補充，為長期在用的老舊起重機械的安全使用提供了判定依據(jù)。

由此可知，地方標準制定的數(shù)量基本可以反映出本地特種設(shè)備的技術(shù)發(fā)展、市場應(yīng)用以及監(jiān)督管理的狀況，城市的經(jīng)濟發(fā)達程度直接促進了地方標準的研究制定，加強了當?shù)靥胤N設(shè)備的安全運行和科學監(jiān)管。引起這種差異，主要還是由于地區(qū)間發(fā)展差異。建議在發(fā)達省市制定的地方標準可逐漸推廣到其他地區(qū)，逐漸統(tǒng)一為國家或行業(yè)標準，不斷推進國家標準的補充和完善。

1.2 地方標準制定方向的分析

通過查閱相關(guān)國家標準、行業(yè)標準、地方標準了解到，專業(yè)的約束性相差很大，國家標準和行業(yè)標準注重設(shè)備生產(chǎn)，安全部件檢測等重要技術(shù)領(lǐng)域，但是制修訂周期較長，過分關(guān)注功能而弱化了安全需求，標準使用范圍狹窄，影響技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新[2]。各行業(yè)在本行業(yè)范圍內(nèi)規(guī)定了相關(guān)專業(yè)的技術(shù)要求，制定了本行業(yè)范圍內(nèi)相應(yīng)的標準，一定程度上彌補國家標準的不足。但由于行政機構(gòu)改革逐步深化的原因，各行業(yè)的經(jīng)營范圍發(fā)生較大變化，導致標準的執(zhí)行和應(yīng)用存在許多跨區(qū)域、跨行業(yè)行為。行業(yè)標準之間難以保持協(xié)調(diào)統(tǒng)一，部分內(nèi)容重復拖沓，給市場應(yīng)用、部門監(jiān)管帶來不便。

地方標準主要是對設(shè)備的維護保養(yǎng)及使用環(huán)節(jié)進行制定。從電梯地方標準的內(nèi)容上看，可以分為：電梯維護保養(yǎng)，電梯物聯(lián)網(wǎng)、電梯使用管理、電梯主要零部件、電梯檢驗試驗方法、電梯節(jié)能等方面。由于地區(qū)差別，內(nèi)容既有不同又有重復的地方，且重疊的內(nèi)容較多，如在電梯的養(yǎng)護方面，北京DB11/T 418—2019《電梯日常維護保養(yǎng)規(guī)則》、廣西DB45/ 681—2010《電梯日常維護保養(yǎng)規(guī)范》、江蘇DB32/T 2635—2014《電梯維護保養(yǎng)規(guī)范》、山東DB37/T 2619—2014《電梯維護保養(yǎng)服務(wù)規(guī)范》，上海DB31/T 966—2016《電梯維護保養(yǎng)規(guī)范》等許多地區(qū)都有重復規(guī)定，但是國家標準和行業(yè)標準卻沒有相應(yīng)的規(guī)定。因此，在制定國家標準及行業(yè)標準時能與地方標準協(xié)調(diào)統(tǒng)一、融匯結(jié)合，就可以減少在制定地方標準上的精力，另一方面也更利于全國標準的統(tǒng)一執(zhí)行，減少了企業(yè)統(tǒng)一執(zhí)行標準的成本。

1.3 職能管理部門的分工協(xié)作

《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第1條規(guī)定，國家對特種設(shè)備實行目錄管理。特種設(shè)備目錄由國務(wù)院負責特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門制定[4]。隨著放管服改革措施的不斷深入，很多以前目錄里的設(shè)備不再納入特種設(shè)備管理，設(shè)備處在管理的灰色地帶，各地方非常有必要針對這些出臺制造、管理、檢驗等標準。

《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》第100條規(guī)定，鐵路機車、海上設(shè)施和船舶、礦山井下使用的特種設(shè)備以及民用機場專用設(shè)備安全的監(jiān)督管理，房屋建筑工地、市政工程工地用起重機械和場（廠）內(nèi)專用機動車輛的安裝、使用的監(jiān)督管理，由有關(guān)部門依照本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定實施。對于一些界定模糊的工地現(xiàn)場容易出現(xiàn)厘定不清的情況，需要部門之間積極溝通，分工協(xié)作，做到標準統(tǒng)一、執(zhí)行統(tǒng)一，有利于安全生產(chǎn)。

2 特種設(shè)備地方標準體系構(gòu)建

經(jīng)過以上對電梯和起重機械的分析可以看出，中國目前對于特種設(shè)備的行業(yè)標準及國家標準還是需要更加完善詳細。地方標準應(yīng)從時間上、空間上盡可能做到對國家標準及行業(yè)標準的相關(guān)補充?；谔胤N設(shè)備使用與維護標準研制，強化標準實施，避免標準之間的重復和矛盾，建立指導特種設(shè)備地方標準立項、制定、修訂及科學管理，促進地方標準體系的改革與發(fā)展，構(gòu)建成為科學合理、協(xié)調(diào)有效、能最大效能地發(fā)揮特種設(shè)備標準的體系，使一定專業(yè)范圍內(nèi)的標準按主從關(guān)系形成一個科學的、開放的有機整體，提高地區(qū)特種設(shè)備行業(yè)的標準管理水平。

不管是電梯還是起重機械，特種設(shè)備構(gòu)建地方標準體系都應(yīng)遵循以下原則：

1）法律法規(guī)為依據(jù) 以《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》的正式頒布實施為標志，特種設(shè)備的管理邁上了全面依法監(jiān)督管理的軌道，在體制上建立了遍布全國所有行政區(qū)的安全監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，從特種設(shè)備的設(shè)計、制造、安裝、改造、維修、使用、檢驗檢測和監(jiān)督管理幾個重要環(huán)節(jié)上進行有效監(jiān)管。編制標準、構(gòu)建體系要符合國家和地方法律法規(guī)，并能適應(yīng)市場經(jīng)濟體制深化改革需要，有利于推進地方檢驗標準化管理體制、運行機制的改革，有利于地方標準化的科學管理。

2）科技創(chuàng)新為動力 創(chuàng)新促進技術(shù)進步，促進成熟可靠的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料的推廣和采用，提高行業(yè)整體水平。有利貫徹國家節(jié)能減排的方針政策，助力實現(xiàn)“碳達峰”和“碳中和”。

3）本質(zhì)安全為目的 防止和減少人身傷害，加強對人民生命和財產(chǎn)提供符合安全的保護措施。為所有相關(guān)人員和其他與設(shè)備的使用有關(guān)或負有責任的人員提供應(yīng)用指導；指導政府和其他管理機構(gòu)提出、頒布和實施合適的安全指導。

4）行業(yè)交叉相融合 各行業(yè)通用標準均存在相互交叉融合的情況，尤其在建筑、消防、市政、環(huán)境、防爆等行業(yè)中。但在制定涉及跨行業(yè)內(nèi)容時，基本是在符合其他行業(yè)標準的前提下，提出適用于本行業(yè)的補充性規(guī)定，或在其他行業(yè)標準的基礎(chǔ)上提出更高的要求。力求做到結(jié)構(gòu)優(yōu)化、數(shù)量合理、層次清楚、分類明確、協(xié)調(diào)配套，減少重復和矛盾。

3 特種設(shè)備地方標準發(fā)展趨勢

3.1 城市特色定位

加快制訂符合地方特色和實際需求的地方標準。如北京、上海等重大活動保障多，應(yīng)加強對電梯的重大活動保障導則的制修訂，制定重型自動扶梯和重型自動人行道維保要求以保證公共交通安全；對于老舊城市應(yīng)重點關(guān)注既有住宅加裝電梯技術(shù)規(guī)范與設(shè)計導則等；針對目前電梯安裝急劇增加的數(shù)量，加快制定電梯安裝修理保養(yǎng)能力等級劃分與評定、電梯維保單位星級評定規(guī)范等標準，提高維護保養(yǎng)單位整體水平，為相關(guān)工作提供技術(shù)依據(jù)，對電梯標準體系進行細化和補充。

3.2 低碳環(huán)保前景

電梯作為現(xiàn)代高層建筑必備的垂直交通工具之一，雖然其能耗一般只占建筑總能耗的約3%～8%，但電梯能耗具有高度的節(jié)能潛力與改善空間。隨著我國城市規(guī)模越來越大，對環(huán)境問題的重視程度逐漸增加，我國的節(jié)能減排力度勢必越來越大。研究制定特大型城市相應(yīng)的電梯能效評估標準和規(guī)范，指導城市建設(shè)相關(guān)方合理有效地節(jié)約和評估電梯能效的標準，進而向全國范圍推廣應(yīng)用。

3.3 優(yōu)化完善體系建設(shè)

為適應(yīng)市場經(jīng)濟體制深化改革需要，從特種設(shè)備整體角度考慮，建立完善地方標準體系，構(gòu)建國家標準-行業(yè)標準-地方標準的多層次管理體系，推動特種設(shè)備技術(shù)不斷發(fā)展進步，推廣和采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料等先進手段，提高整體技術(shù)水平，有利于推進地區(qū)特種設(shè)備標準化管理體制、運行機制的改革，有利于地區(qū)特種設(shè)備標準化的科學管理。力求做到結(jié)構(gòu)優(yōu)化、數(shù)量合理、層次清楚、分類明確、協(xié)調(diào)配套，減少重復和矛盾。

4 結(jié)論

各地方根據(jù)自己區(qū)域內(nèi)的實際情況制定特種設(shè)備有關(guān)的地方標準，是對我國現(xiàn)行特種設(shè)備標準體系的有效增補。特種設(shè)備地方標準的制定出現(xiàn)越來越快、越來越多的狀態(tài)，加快制訂符合地方特色和實際需求的地方標準成為許多城市特種設(shè)備管理的近遠期目標。但在標準制定過程也存在著目標定位模糊、適用性不強、沒有前瞻性的考慮，沒有構(gòu)建體系的整體思路的問題。因此，在特種設(shè)備地方標準制定過程中要以《中華人民共和國特種設(shè)備安全法》等法律法規(guī)為核心，結(jié)合地方法律法規(guī)和當?shù)貙嶋H，以科技創(chuàng)新為動力，積極推廣和采用新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料，以保障廣大人民人身財產(chǎn)安全為目的，多行業(yè)交叉相融合，分別從特種設(shè)備的生產(chǎn)和經(jīng)營、使用管理、維護保養(yǎng)和檢驗檢測、監(jiān)督管理、法律責任等方面，制定技術(shù)明確、嚴謹、量化、可操作性強的地方標準，符合城市特色定位，促進低碳環(huán)保目標，優(yōu)化完善體系建設(shè)，不斷提高地區(qū)特種設(shè)備安全管理水平。