郭云熙 劉智超 王芬 余志斌 王健儀

廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院 廣東 廣州 510060

引言

工程建設(shè)項目審批制度改革是黨中央、國務(wù)院在新形勢下作出的重大決策。近年來，從國家到省市，已將清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)工作納入議事日程。依據(jù)國家、廣州市先后發(fā)布的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》（國辦發(fā)〔2016〕31號）、《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣州市清理規(guī)范市政府部門行政審批中介服務(wù)工作方案的通知》（穗府辦〔2017〕3號）、《廣州市人民政府關(guān)于建設(shè)工程項目審批制度改革的實施意見》（穗府〔2017〕9號）、《廣州市人民政府關(guān)于印發(fā)廣州市工程建設(shè)項目審批制度改革試點實施方案的通知》（穗府〔2018〕12號）、《廣州市人民政府關(guān)于印發(fā)廣州市進一步深化工程建設(shè)項目審批制度改革實施方案的通知》（穗府函〔2019〕194號）、《國務(wù)院關(guān)于開展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點工作的意見》（國發(fā)〔2021〕24號）等文件，明確政府部門開展行政審批時，實施“放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”。

如何做到“放管結(jié)合，優(yōu)化服務(wù)”，國內(nèi)已有相關(guān)學(xué)者展開研究。如于國棟提出《“多規(guī)合一”背景下的工程建設(shè)項目動態(tài)管理研究》，探討了工程建設(shè)周期管理，優(yōu)化提升審批效率。黃嘉玲提出《優(yōu)化營商環(huán)境視角下規(guī)劃許可審批改革思考——以廣州市項目審批改革為例》，綜合提出廣州市新時期用地許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可在廣州市審批改革中的模式。在國土空間規(guī)劃體系建設(shè)方面，陳冬梅提出《國土空間規(guī)劃體系下南沙新區(qū)詳細規(guī)劃成果智能化審查研究》，系統(tǒng)闡述了控制性詳細規(guī)劃（簡稱：控規(guī)）第三方審查機制及內(nèi)容。另外，鐘偉軍、牛飛飛、吳盛光等也分別從不同角度對行政審批模式研究探討。

為提高審批效率和水平，廣州市規(guī)劃和自然資源局實行行政審批與技術(shù)審查相分離，誰審批誰負責(zé)，誰審查誰負責(zé)，委托廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院（簡稱“我院”）開展建設(shè)工程規(guī)劃報建技術(shù)審查、建設(shè)工程項目電子報批技術(shù)審查（全面政府采購）等業(yè)務(wù)。本研究從服務(wù)企事業(yè)單位、政府行政部門以及自身技術(shù)優(yōu)勢角度，對廣州市建設(shè)工程規(guī)劃許可進行要點梳理及模式優(yōu)化。

1 建設(shè)工程技術(shù)審查要點

根據(jù)行政審批要求及建設(shè)單位實際需求，利用多專業(yè)融合優(yōu)勢及貫徹全流程服務(wù)體系，建立完備的技術(shù)審查及服務(wù)體系。目前，廣州市建設(shè)工程技術(shù)審查依據(jù)主要包括《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃程序規(guī)定》《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》等國家、地方標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。技術(shù)審查包括以下內(nèi)容：設(shè)計方案審查、建設(shè)工程規(guī)劃許可審查、電子報批技術(shù)審查。

1.1 設(shè)計方案審查要點

總平面應(yīng)先對經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)進行審查，包括：可建設(shè)用地面積、總建筑面積、總計算容積率建筑面積、地上計算容積率建筑面積、地下計算容積率建筑面積、主要使用功能計算容積率建筑面積、容積率、建筑密度、綠地率、機動車泊車位、非機動車泊車位、出租車臨時上落客泊位、裝卸貨泊位、充電樁車位等。涉及歷史文化保護、安全管控等方面的建筑控高要求，包括但不限于位于歷史城區(qū)、歷史文化街區(qū)、歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史文化名鎮(zhèn)名村、傳統(tǒng)村落、不可移動文物、歷史建筑、傳統(tǒng)風(fēng)貌建筑、騎樓街的核心保護范圍、建設(shè)控制地帶和環(huán)境協(xié)調(diào)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、機場管理范圍內(nèi)、安全管控（國家安全、軍事、微波通道、?；罚┑确秶鷥?nèi)的建筑物高度計算應(yīng)符合相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和技術(shù)規(guī)范的規(guī)定以及相關(guān)部門的要求。

圖1 設(shè)計方案技術(shù)審查要點

1.2 單體報建技術(shù)審查事項及流程

針對規(guī)劃報建技術(shù)審查事項、審查流程，實現(xiàn)廣州市建筑工程規(guī)劃管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，提供科學(xué)、合理、有效的指導(dǎo)。單體技術(shù)審查包括：基本情況核查、建筑單體審查、規(guī)劃指標(biāo)核查、建筑布局及其他專項規(guī)劃內(nèi)容。

圖2 建設(shè)工程規(guī)劃許可技術(shù)審查要點

1.3 規(guī)劃報建電子報批面積計算及注意事項

規(guī)劃面積計算目前涉及的規(guī)范有《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》GB／T 50353-2005，《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》GB／T 50353-2013，《廣州市規(guī)劃管理建筑面積計算辦法》（2011年印發(fā)），《廣州市規(guī)劃管理容積率指標(biāo)計算辦法》（2018年印發(fā)），廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定（2012年公布，2015年，2018年，2019年修訂）。

圖3 廣州容積率指標(biāo)計算規(guī)則

圖4 公共開放空間計容規(guī)則

規(guī)劃管理實行“舊案舊辦法、新案新辦法”，建筑工程項目的面積計算規(guī)則根據(jù)規(guī)劃條件出具的時間確定。2018年12月1日起施行《廣州市規(guī)劃管理容積率指標(biāo)計算辦法》，在該日期后出具的規(guī)劃條件，適用于該辦法及《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》GB／T 50353-2013；在該日期前出具的規(guī)劃條件，適用于《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》GB／T 50353-2005和《廣州市規(guī)劃管理建筑面積計算辦法》（2011年印發(fā)），《廣州市城鄉(xiāng)規(guī)劃技術(shù)規(guī)定》2015年修訂時增加了部分關(guān)于計容建筑面積的約定。另外，廣州市曾印發(fā)《廣州城市規(guī)劃局建筑工程電子報批技術(shù)指引》，其中部分條款在日常面積計算中也可參照使用[1-4]。

1.4 規(guī)劃報建和房產(chǎn)預(yù)測差異性處理意見指導(dǎo)

根據(jù)《房屋面積測算規(guī)范》7.1.1 基本條件用于房屋權(quán)屬登記的，房屋建筑面積預(yù)測算中的共有建筑面積測算以《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》附圖等報建審批資料為依據(jù)；房屋竣工實測中的共有建筑面積測算以《建設(shè)工程規(guī)劃驗收合格證》附圖等規(guī)劃驗收審批資料為依據(jù)。報建或驗收審批的有關(guān)資料，未注明使用功能名稱的不作為共有建筑面積分攤，按獨立單元計算建筑面積。委托測算的單位應(yīng)提供經(jīng)建筑設(shè)計部門確認的房屋共有部位使用情況說明，并負相應(yīng)的法律責(zé)任。

由于《建筑工程建筑面積計算規(guī)范》及《房屋面積測算規(guī)范》相關(guān)面積計算規(guī)則不同，房屋可售面積對應(yīng)于房屋測繪中的主要功能面積，一般對應(yīng)為主要功能對應(yīng)的面積。計算了容積率面積，房產(chǎn)銷售中未能納入可售面積，或規(guī)劃管理中計算全面積，房產(chǎn)銷售中計算半面積導(dǎo)致房產(chǎn)與規(guī)劃面積存在差異。

圖5 規(guī)劃報建和房產(chǎn)預(yù)測差異情況

因房產(chǎn)測繪階段，共用部分不能跨樓棟分攤，建議在項目強排測算階段即需要總體統(tǒng)籌考慮項目轉(zhuǎn)化率、品質(zhì)化、實用率、工期成本之間的關(guān)系，在單體方案深化階段細化控制。總平面階段考慮樓棟設(shè)置，是否設(shè)置超高層，樓棟高度布局24m/27m/50m/54m/100m/100m以上等，需對公服布局、電房設(shè)置、工期考慮、成本控制，其他各專業(yè)關(guān)鍵節(jié)點特殊情況梳理。房產(chǎn)測繪以幢為分攤的范圍，跨幢不分攤，在總平面設(shè)計方案及單體設(shè)計環(huán)節(jié)，需要結(jié)合項目情況綜合考慮。

2 規(guī)劃報建全流程體系構(gòu)建

基于相關(guān)建設(shè)工程審批流程總體為“串聯(lián)式”，對于工程建設(shè)項目需整體式考慮，在前期策劃階段，結(jié)合項目落地實施要求充分考慮，從項目開發(fā)周期、總平面方案設(shè)計、單體方案設(shè)計、施工圖設(shè)計、房屋預(yù)售、房屋竣工驗收及確權(quán)聯(lián)動考慮，兼顧上下游項目辦理流程，融入“并聯(lián)式”模式，在技術(shù)審查服務(wù)中注重技術(shù)管理整體統(tǒng)籌，避免前后受制。構(gòu)建以控規(guī)技術(shù)審查、建設(shè)項目用地預(yù)審和選址意見書階段（含規(guī)劃條件環(huán)節(jié)）審批技術(shù)審查、總平面及單體建設(shè)工程規(guī)劃許可技術(shù)審查、建設(shè)工程項目電子報批技術(shù)審查、規(guī)劃條件核實技術(shù)審查為核心的全面成熟的審查體系，銜接上游城市設(shè)計規(guī)劃編制工作，確保全面規(guī)劃科學(xué)落地、有效實施。以技術(shù)審查為紐帶，全流程、全方位跟蹤服務(wù)，全面介入建設(shè)項目的空間規(guī)劃管理、用地許可、規(guī)劃報建、竣工驗收和不動產(chǎn)登記全鏈條業(yè)務(wù)，以統(tǒng)一化標(biāo)準(zhǔn)、測繪新技術(shù)、信息化管理為依托，在開展測圖、放線、驗收、房產(chǎn)測量的同時，同步開展建設(shè)用地報批、規(guī)劃設(shè)計方案、建設(shè)工程規(guī)劃條件的技術(shù)審查以及聯(lián)合測繪，構(gòu)建并聯(lián)互通的全流程測繪服務(wù)體系，避免行政審批反復(fù)，壓縮工期，提供全流程“并聯(lián)式”品質(zhì)化提升服務(wù)[5-8]。

圖6 技術(shù)審查服務(wù)流程

結(jié)合建設(shè)單位實際需求及政府行政審批監(jiān)管要求，兼顧全過程各類技術(shù)問題，全面制定解決措施，整合資源為企業(yè)節(jié)約全流程國土空間規(guī)劃報建時限，同步審查總平面設(shè)計方案及單體方案，提前預(yù)判下游流程會出現(xiàn)的技術(shù)問題及做好解決措施，結(jié)合建設(shè)單位報建及確權(quán)需求，提供定制化規(guī)劃報建策略，并制定規(guī)劃報建和房產(chǎn)預(yù)測差異性處理意見指導(dǎo)書，全面解決審批過程中關(guān)于技術(shù)審查的有關(guān)問題。極大提升建設(shè)單位報建及行政審批效率，把建設(shè)工程項目審批管理立足點放到為企業(yè)和群眾做好服務(wù)上，在服務(wù)中實施管理，在管理中實現(xiàn)服務(wù)，提高工程建設(shè)項目審批效率和質(zhì)量，為行政審批提供技術(shù)支撐服務(wù)[9-12]。

圖7 全流程 “并聯(lián)式”品質(zhì)提升服務(wù)

3 結(jié)束語

結(jié)合政府行政審批監(jiān)管要求、建設(shè)單位建設(shè)開發(fā)需求，提出的規(guī)劃報建全流程體系，兼建設(shè)工程規(guī)劃各類技術(shù)要點、難點、痛點，制定解決措施，整合資源為企業(yè)節(jié)約全流程國土空間規(guī)劃報建時限，極大提升建設(shè)單位報建及行政審批效率。提前介入上層次規(guī)劃及方案咨詢，規(guī)避無法落地、無法實施條款，針對項目開發(fā)疑點、難點，提出解決優(yōu)化建議，明確規(guī)劃報建硬性指標(biāo)要求，定制化服務(wù)，優(yōu)化建設(shè)工程方案設(shè)計，提高項目效能，可為企事業(yè)單位建設(shè)工程實施提供有效參考，同時為優(yōu)化營商服務(wù)提供支撐。