華林甫

行政區(qū)劃是大政國基，是國家實(shí)行空間治理和行政管理的基礎(chǔ)單元。2022年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出，要“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”。國家發(fā)改委印發(fā)的《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》要求慎重從嚴(yán)把握撤縣（市）改區(qū)，嚴(yán)控省會(huì)城市規(guī)模擴(kuò)張，確需調(diào)整的要嚴(yán)格程序、充分論證；穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”成為國家對(duì)縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整的最新重大決策?；仡櫸覈母镩_放后的縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整歷程，自市領(lǐng)導(dǎo)縣體制確立以來，撤縣建市設(shè)區(qū)均與各個(gè)時(shí)期國家的戰(zhàn)略導(dǎo)向與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要密切相關(guān)?？偟内厔?shì)而言，“縣”越來越少，縣級(jí)市與市轄區(qū)逐年增多，從縣域變成縣級(jí)市、再變成市轄區(qū)，成了不少縣域通常發(fā)展的歷程。事實(shí)上，2013年稍稍放開撤縣建市、撤縣（市）設(shè)區(qū)審批后，很多地級(jí)市就積極推動(dòng)所轄縣撤縣建市或撤縣（市）設(shè)區(qū)。2017-2021年的短短5年間，就有74地完成撤縣建市或改區(qū)?！俺房h建市設(shè)區(qū)”給城鎮(zhèn)發(fā)展帶來的影響巨大，直接關(guān)乎新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)質(zhì)量?？h級(jí)政區(qū)在我國政區(qū)層級(jí)結(jié)構(gòu)中承上啟下，在政區(qū)演替過程中承古接今，其合理設(shè)置與調(diào)整優(yōu)化關(guān)系到國家的長治久安和行政管理的成效，當(dāng)前提出的“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”，具有深刻的戰(zhàn)略考量背景與深遠(yuǎn)價(jià)值。

改革開放以來撤縣建市設(shè)區(qū)的歷程

撤縣建市設(shè)區(qū)，由撤縣建市、撤縣（市）設(shè)區(qū)兩部分組成。

撤縣建市的歷史演進(jìn)過程，可分為四個(gè)階段：初步探索階段（1978-1985年）：改革開放之初的1978年，全國已設(shè)立92個(gè)縣級(jí)市，當(dāng)時(shí)主要采取“切塊設(shè)市”的模式，1978-1982年設(shè)立的54個(gè)市中，“切塊設(shè)市”占74.1%，但因“切塊設(shè)市”存在諸多弊端，“整縣改市”逐漸成為主流的建市模式。1983年1月18日，國務(wù)院批準(zhǔn)撤銷常熟縣，設(shè)立縣級(jí)常熟市，常熟成為改革開放后全國首個(gè)獲批的縣級(jí)市，自此撤縣建市開始在全國大規(guī)模啟動(dòng)。1983-1985年設(shè)立的80個(gè)市中，有71個(gè)為撤縣建市。

高速發(fā)展階段（1986-1996年）：1986年國務(wù)院批準(zhǔn)試行了新的撤鎮(zhèn)設(shè)市、撤縣設(shè)市和切塊設(shè)市的市鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，極大推動(dòng)了我國撤縣建市的進(jìn)程。1986-1996的10年間，縣級(jí)市數(shù)量始終保持高速增長，1993年與1994年的縣級(jí)市數(shù)量增加值高達(dá)53個(gè)，到1996年末，全國縣級(jí)市數(shù)量已達(dá)到445個(gè)，縣級(jí)市的高速增長推動(dòng)了一大批中小城市的產(chǎn)生，對(duì)國家城鎮(zhèn)體系的發(fā)展形成了極大的豐富與補(bǔ)充。

凍結(jié)調(diào)整階段（1997-2016年）：在經(jīng)過十余年的撤建設(shè)市高峰期后，各地縣級(jí)市增設(shè)呈現(xiàn)出明顯的過熱傾向，許多尚不具備設(shè)市條件的縣也改了市，設(shè)市后卻并未促進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘谢教岣吲c經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，反而帶來“假性城市化”等問題，甚至出現(xiàn)“貧困市”現(xiàn)象。同時(shí)，各地耕地浪費(fèi)問題受到國家高度關(guān)注，1997年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，凍結(jié)了縣改市的審批。此后，國家批準(zhǔn)的撤縣建市十分有限，多為政策支持性質(zhì)，受撤縣（市）設(shè)區(qū)影響，全國縣級(jí)市數(shù)量在該階段總體表現(xiàn)為下降趨勢(shì)，全國縣級(jí)市由1997年的442個(gè)降低到2016年的360個(gè)。

有序重啟階段（2017-2021年）：撤縣建市的凍結(jié)雖然有效遏制了“假性城市化”與土地資源粗放利用的趨勢(shì)，但也造成城鎮(zhèn)體系不合理、城市化發(fā)展質(zhì)量不高、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向大城市過度集中等問題，難以適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格審批程序，對(duì)具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”，標(biāo)志著撤縣建市工作開始解凍。2017年國務(wù)院《政府工作報(bào)告》提出，要推動(dòng)一批具備條件的縣和特大鎮(zhèn)有序設(shè)市。全國撤縣建市進(jìn)入實(shí)質(zhì)性實(shí)施階段，當(dāng)年有6份撤縣建市申請(qǐng)獲批。此后的2018-2021年，全國共有32個(gè)縣獲批撤縣建市，極大地釋放了此前凍結(jié)的20年來各地積壓的撤縣建市需求。

撤縣（市）設(shè)區(qū)的歷史演進(jìn)過程，也可分成四個(gè)階段：緩慢增長階段（1978-1996年）：改革開放以來，隨著我國工業(yè)化與城市化快速推進(jìn)，撤縣設(shè)區(qū)在全國城鎮(zhèn)型政區(qū)的優(yōu)化調(diào)整中起步。1978-1996年，全國城鎮(zhèn)型政區(qū)改革的主要方向是地市合并與撤縣設(shè)市，撤縣設(shè)區(qū)則是設(shè)立地級(jí)市這一區(qū)劃調(diào)整過程中的重要支撐。同時(shí)，撤縣設(shè)區(qū)主要服務(wù)于大城市擴(kuò)大城市規(guī)模?？傮w來看，該階段撤縣設(shè)區(qū)的數(shù)量增長較慢，到1996年底全國共設(shè)有市轄區(qū)717個(gè)。

快速增長階段（1997-2002年）：1997年國務(wù)院凍結(jié)撤縣建市的審批后，由于城市數(shù)量趨于穩(wěn)定，為了應(yīng)對(duì)城市用地供應(yīng)緊張的問題，地級(jí)市通過將下轄縣改設(shè)為市轄區(qū)的辦法來擴(kuò)大城市單體規(guī)模成為各地推動(dòng)城鎮(zhèn)化的主要途徑。因此，全國撤縣設(shè)區(qū)自1997年開始進(jìn)入快速增長階段，1997-2002年的6年間全國撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量達(dá)115個(gè)。

調(diào)控收緊階段（2003-2009年）：由于前一階段市轄區(qū)過度增長造成了城市外延式的擴(kuò)張以及大量土地資源的浪費(fèi)，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的態(tài)勢(shì)不斷增強(qiáng)，國家開始收緊對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的審批，加之地級(jí)市本身的數(shù)量趨于穩(wěn)定，全國撤縣設(shè)區(qū)的熱度迅速降溫，撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量顯著減少。

再次升溫階段（2010-2021年）：2010年后，各地撤縣設(shè)區(qū)又迎來了第二個(gè)高峰，全國市轄區(qū)數(shù)量再度快速增加。2009年財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》，要求于2012年底前在全國所有地區(qū)全面推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革（民族自治地區(qū)除外）。于是，地級(jí)市政府積極將周邊的縣或縣級(jí)市改設(shè)為市轄區(qū)，以提前規(guī)避“省直管縣”體制改革帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)為城市長遠(yuǎn)發(fā)展留住戰(zhàn)略空間。另一方面，由縣市升格而來的很多地級(jí)市都面臨單一市轄區(qū)的困境，發(fā)展空間不足，通過撤縣設(shè)區(qū)、撤市設(shè)區(qū)來增加市轄區(qū)數(shù)量，做大做強(qiáng)中心城區(qū)。

回顧改革開放以來撤縣建市設(shè)區(qū)的歷史過程，一波三折，總體上是為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)，積極作用是主要的，但也存在一些問題。

嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)的現(xiàn)實(shí)背景

縣級(jí)市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)限比縣要大，特別是在城市配套設(shè)施建設(shè)和城市用地規(guī)模等方面均有一定的政策傾斜優(yōu)勢(shì)，而撤縣（市）設(shè)區(qū)是拓展城市發(fā)展空間、增加土地財(cái)政收入的快速有效手段。因此，只要國家政策放開，許多縣對(duì)撤縣建市、縣級(jí)市對(duì)撤縣設(shè)區(qū)的熱度一直不減。改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展、城鄉(xiāng)面貌、產(chǎn)業(yè)布局、人口結(jié)構(gòu)等方面均發(fā)生了翻天覆地的變化。行政區(qū)劃作為大政國基，需要國家在各個(gè)發(fā)展節(jié)點(diǎn)上進(jìn)行宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮其資源效應(yīng)?？梢哉f，此次“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”的重大政策轉(zhuǎn)向十分必要，是對(duì)各地撤縣建市設(shè)區(qū)實(shí)施后形成的現(xiàn)實(shí)困境作出的響應(yīng)，筆者分析認(rèn)為有三點(diǎn)：

現(xiàn)實(shí)問題之一是當(dāng)前一些地區(qū)撤縣建市設(shè)區(qū)存在過熱過急的現(xiàn)象，一些地區(qū)一哄而上，撤縣建市設(shè)區(qū)的必要性、科學(xué)性與合理性的相關(guān)論證不夠充分。

2013年之后，全國市轄區(qū)數(shù)量開啟了第二波增長熱潮。2011年底我國有1456個(gè)縣、369個(gè)縣級(jí)市、857個(gè)市轄區(qū)；到2021年底，縣的數(shù)量降至1301個(gè)，縣級(jí)市數(shù)量增至394個(gè)，市轄區(qū)數(shù)量增至977個(gè)。這意味著10年間，全國共撤銷了155個(gè)縣，總量下降了10.6%，同期增加了25個(gè)縣級(jí)市和120個(gè)市轄區(qū)，數(shù)量分別增加了6.3%和12.3%。在本輪全國范圍內(nèi)的撤縣建市設(shè)區(qū)大潮中，北京、上海、天津等直轄市，廣州、南京、武漢等省會(huì)城市，廈門、佛山等中心城市都已經(jīng)通過撤縣（市）設(shè)區(qū)，管轄區(qū)域已經(jīng)無縣，甚至江蘇省長江以南地區(qū)都沒有“縣”了。不僅如此，撤縣建市設(shè)區(qū)已成為我國地級(jí)市擴(kuò)容的重要手段，各地普遍對(duì)此抱以極大熱情，在多地公布的“十四五”規(guī)劃中均有明確提出相應(yīng)的撤縣建市與撤縣設(shè)區(qū)的目標(biāo)。但對(duì)一些已經(jīng)實(shí)施與計(jì)劃將要實(shí)施的撤縣建市設(shè)區(qū)的縣而言，其撤縣建市或撤縣設(shè)區(qū)的條件尚不完全成熟，如擬設(shè)區(qū)的縣與中心城區(qū)距離較遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系較弱、中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射帶動(dòng)能力不強(qiáng)、擬設(shè)市轄區(qū)承接中心城區(qū)溢出效應(yīng)難度較大、部分?jǐn)M設(shè)市的縣城鎮(zhèn)化率仍然較低、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不強(qiáng)等，從而導(dǎo)致撤縣建市設(shè)區(qū)后并未取得預(yù)期的發(fā)展效果，“假性城市化”以及城鄉(xiāng)兩極分化進(jìn)一步加劇。

現(xiàn)實(shí)問題之二是撤縣設(shè)區(qū)并不必然會(huì)促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)增長與資源優(yōu)化重組，化解行政區(qū)邊界效應(yīng)的作用未達(dá)預(yù)期。一般認(rèn)為，撤縣設(shè)區(qū)對(duì)于經(jīng)濟(jì)績效的促進(jìn)作用在于通過減少地級(jí)市內(nèi)部獨(dú)立的行政區(qū)數(shù)量，可以有助于整合“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”帶來的市場分割，從而建成地級(jí)市市域范圍內(nèi)的統(tǒng)一市場。但根據(jù)相關(guān)研究，一些城市的撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的影響只有短期促進(jìn)作用，這是由基礎(chǔ)設(shè)施的投資拉動(dòng)帶來的，而不具有長期效應(yīng)，因?yàn)樵诔房h設(shè)區(qū)后，縣一級(jí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源權(quán)限被集中到地級(jí)市層面，使原有的分權(quán)體制下縣級(jí)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的長期激勵(lì)消失了，因而撤縣設(shè)區(qū)并未真正促進(jìn)地級(jí)市與縣的經(jīng)濟(jì)增長。中部地區(qū)特大城市撤縣設(shè)區(qū)的實(shí)證研究也印證了這一理論解釋，武漢市蔡甸區(qū)撤縣設(shè)區(qū)后，其行政資源進(jìn)一步受限，造成治理成效不足、加劇了武漢市域發(fā)展的不均衡性。而對(duì)于一些在撤縣設(shè)區(qū)后仍賦予其原有縣級(jí)管理權(quán)限的市轄區(qū)而言，撤縣設(shè)區(qū)又表現(xiàn)為一種“不完全的再領(lǐng)域化”。以南京市江寧區(qū)為例，江寧撤縣設(shè)區(qū)后因保留了獨(dú)立的政治和經(jīng)濟(jì)地位而擁有較多可供調(diào)配的資源，成就了江寧經(jīng)濟(jì)和城市的大發(fā)展，但這種“不完全的再領(lǐng)域化”造成大都市區(qū)難以整合，管治能力有限。同時(shí)，一些地級(jí)市通過撤縣（市）設(shè)區(qū)也并不能解決“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的問題，如武進(jìn)撤市設(shè)區(qū)并入常州市后，其縣級(jí)市的各項(xiàng)職權(quán)卻得到保留，這實(shí)質(zhì)是將外部邊界內(nèi)部化了。由于武進(jìn)本身經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁而自成體系，撤市設(shè)區(qū)并沒有解決常州與武進(jìn)之間存在的管理、規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)同構(gòu)等問題。

現(xiàn)實(shí)問題之三是切塊設(shè)市造成的市縣同名以及市轄區(qū)名稱存在的問題。國務(wù)院1986年1月23日頒布的《地名管理?xiàng)l例》（今年4月21日發(fā)布了增訂版）要求，全國范圍內(nèi)的縣、市以上名稱不應(yīng)重名并避免同音。20世紀(jì)80年代初期大量的“切塊設(shè)市”，導(dǎo)致了市縣同名問題的產(chǎn)生。而后，撤縣設(shè)區(qū)成為解決“市縣同名”的主要途徑和辦法。目前，我國仍存有34個(gè)與地級(jí)行政區(qū)同名的縣（市），其中大部分縣市尚不具備撤縣（市）設(shè)區(qū)的條件。此外，幾十年間市轄區(qū)快速增設(shè)，卻忽略了地名命定與管理的科學(xué)性。筆者在2001年即指出我國市轄區(qū)名稱存在“市轄區(qū)只有通名而無專名”“市轄區(qū)地名特征不明顯”“市轄區(qū)重名問題突出”的問題，指出市轄區(qū)名稱無論通名還是專名均亟待規(guī)范。如今，上述問題仍然存在，尤其是隨著市轄區(qū)增多，重名問題突出。長期以來，地名行政主管部門認(rèn)為，既然市轄區(qū)名稱不單獨(dú)使用，可允許重名。這是一個(gè)誤區(qū)。事實(shí)上當(dāng)今市轄區(qū)重名已成亂象，今后應(yīng)采取措施予以避免。政區(qū)調(diào)整與地名規(guī)范不能割裂開來，不能再走撤縣建市設(shè)區(qū)導(dǎo)致地名不規(guī)范而后再修修補(bǔ)補(bǔ)的老路。

嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)的深層考量

理解國家“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”的重大政策轉(zhuǎn)向，需要將其置于當(dāng)前國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的框架中加以思考。

首先是突如其來的新冠肺炎疫情加快了我國城市化戰(zhàn)略完善優(yōu)化的步伐。一方面，當(dāng)前，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。超大、特大城市人口密度總體偏高，北京、上海主城區(qū)密度都在每平方公里2萬人以上，這雖然更有利于發(fā)揮集聚經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，但也因高密度的特性而在疫情防控中面臨巨大的治理壓力。習(xí)近平總書記在《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》中指出：“要把人民生命安全和身體健康作為城市發(fā)展的基礎(chǔ)目標(biāo)。”同時(shí)強(qiáng)調(diào)，“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但城市單體規(guī)模不能無限擴(kuò)張”，“東部等人口密集地區(qū)，要優(yōu)化城市群內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，合理控制大城市規(guī)模，不能盲目‘?dāng)偞箫灐薄；谶@一戰(zhàn)略考量，需要對(duì)原有加快大城市發(fā)展的城市化道路加以調(diào)整，撤縣（市）設(shè)區(qū)作為支撐中心城市擴(kuò)容的主要手段也相應(yīng)收緊。另一方面，區(qū)別于此前新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中要求把有條件的縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展成為中小城市，繼續(xù)開展撤縣設(shè)市、撤地設(shè)市的城鎮(zhèn)化方針，2022年5月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》中更加強(qiáng)調(diào)了縣城對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系的重要意義。這表明縣域?qū)⒂稍械摹翱h級(jí)市—縣”的二元分類發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮榫珳?zhǔn)的多元分類發(fā)展，從而全面發(fā)揮各類縣城在推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展上的關(guān)鍵支撐作用。因此，一些區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)良好、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口經(jīng)濟(jì)條件較好的縣城可通過多元分類發(fā)展的“同級(jí)升格”手段來提升其發(fā)展的優(yōu)先級(jí)，而無需再通過撤縣建市設(shè)區(qū)的越級(jí)升格手段，這樣不僅可以降低撤縣建市所需的行政成本，也有助于推動(dòng)縣級(jí)政區(qū)功能定位的科學(xué)化、合理化。

其次是“兩個(gè)大局”的加速演進(jìn)對(duì)我國鄉(xiāng)村振興與糧食安全提出了新的重大要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“從中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局看，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興?！奔词刮磥砦覈擎?zhèn)化達(dá)到很高水平，也會(huì)有若干億人在農(nóng)村就業(yè)生活。我們?nèi)娼ㄔO(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，既要建設(shè)繁華的城市，也要建設(shè)繁榮的農(nóng)村，推動(dòng)形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。我國進(jìn)入“十四五”時(shí)期后，縣域作為我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，縣是鄉(xiāng)村振興的一線指揮部與主要陣地，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》更是明確指出“縣委書記應(yīng)當(dāng)把主要精力放在農(nóng)村工作上”。因此，撤縣建市設(shè)區(qū)固然是順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵之舉，但不能一味追求縣改市、縣改區(qū)、縣級(jí)市改區(qū)的單向轉(zhuǎn)變，維持縣的行政建制對(duì)于實(shí)施推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同樣意義重大。糧食安全是“國之大者”，在新冠肺炎疫情的沖擊與國際形勢(shì)日趨復(fù)雜嚴(yán)峻的背景下，習(xí)近平總書記高度重視糧食安全問題。2022年3月6日，習(xí)近平總書記在參加全國政協(xié)十三屆五次會(huì)議農(nóng)業(yè)界、社會(huì)福利和社會(huì)保障界委員聯(lián)組會(huì)時(shí)指出：“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。農(nóng)田就是農(nóng)田，只能用來發(fā)展種植業(yè)特別是糧食生產(chǎn)，要落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度?！蓖瑫r(shí)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)決遏制耕地‘非農(nóng)化’、基本農(nóng)田‘非糧化’”，“確保18億畝耕地實(shí)至名歸”。而撤縣建市設(shè)區(qū)后城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，會(huì)導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的變化，耕地非農(nóng)化是其必然趨勢(shì)，各地紛紛爭取撤縣建市設(shè)區(qū)將對(duì)國家耕地保護(hù)與糧食安全帶來巨大壓力。尤其是受新冠肺炎疫情沖擊和國際經(jīng)濟(jì)下行影響，全國一度有近3000萬農(nóng)民工留鄉(xiāng)返鄉(xiāng)，正是縣域的農(nóng)村作為中國現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池，讓農(nóng)民在城鄉(xiāng)間可進(jìn)可退，從而為國家應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期和各種危急狀況提供了回旋余地，這是西方發(fā)達(dá)國家以及印度、巴西、伊朗等發(fā)展中國家所不具備的特殊優(yōu)勢(shì)。

理解國家“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”的重大政策轉(zhuǎn)向，也需要將其置于中國縣制的兩千多年歷史發(fā)展維度中，深刻領(lǐng)悟“縣”在國家治理體系中的重要價(jià)值。

縣，作為中國最穩(wěn)定的基層政區(qū)與地方治理的核心單元，從春秋時(shí)期產(chǎn)生至今已延續(xù)兩千余年。在中國歷代縣級(jí)政區(qū)中，不管歷代縣級(jí)政區(qū)名目如何繁多，“縣”在縣級(jí)政區(qū)中的比例長期超過80%，居于絕對(duì)主體地位。近代市制確立后，“市”迅速充實(shí)了中國的政區(qū)體系，“縣”正逐年減少。截至2021年底，全國縣級(jí)政區(qū)有2843個(gè)，包括“縣”1418個(gè)（含縣1301個(gè)、自治縣117個(gè)）、縣級(jí)市394個(gè)、市轄區(qū)977個(gè)、旗49個(gè)、自治旗3個(gè)、特區(qū)1個(gè)、林區(qū)1個(gè)，城市型政區(qū)（縣級(jí)市、市轄區(qū)）已接近縣級(jí)政區(qū)總數(shù)的半壁江山（約占48.22%），而“縣”在縣級(jí)政區(qū)中的比例只有約49.88%，達(dá)到秦漢以來最低值，占比已跌破50%，并且還有繼續(xù)減少的趨勢(shì)。這意味著，已存在兩千多年的“縣”前景堪憂?？h級(jí)市、市轄區(qū)等城市型政區(qū)與縣這一地域型政區(qū)的并存將是永久現(xiàn)象，盲目地撤縣建市設(shè)區(qū)，以縣級(jí)市、市轄區(qū)來取代普通縣并不可取。事實(shí)上，作為政區(qū)通名的“縣”也是地名文化遺產(chǎn)，需要加以保護(hù)。

“縣”可謂又古又新，被稱為中國基層政權(quán)建設(shè)最成功的制度設(shè)計(jì)，既承載著中華文明的歷史文化遺產(chǎn)，又須適應(yīng)空間治理和區(qū)域發(fā)展的新需求。當(dāng)前，很多人并不擔(dān)憂“縣”的消失，由于管理模式的不同，甚至有一些聲音認(rèn)為“縣”就代表農(nóng)村，似乎完全把縣和城鎮(zhèn)化對(duì)立起來，實(shí)則不然。今后的政區(qū)改革要遵循因地制宜的管理理念，基于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，撤縣建市設(shè)區(qū)之外，更應(yīng)適當(dāng)?shù)亟o縣域的組織機(jī)構(gòu)、縣城規(guī)劃、土地管理、財(cái)稅金融等方面賦予更大的自主空間，在公共服務(wù)資源上著力縮小市、縣差距。短期內(nèi)，歷史悠久的縣不會(huì)消失；長遠(yuǎn)來看，因地制宜、因時(shí)制宜的縣也不應(yīng)該消失。

嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)的深遠(yuǎn)價(jià)值

撤縣建市設(shè)區(qū)的實(shí)踐，總體上為我國快速實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及現(xiàn)代化立下了汗馬功勞，有效促進(jìn)了我國工業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)水平。但撤縣建市設(shè)區(qū)也衍生出假性城市化、城鄉(xiāng)差距拉大等突出問題。撤縣建市設(shè)區(qū)熱度之下，全國還有10余例的撤區(qū)設(shè)縣、撤市設(shè)縣的逆向調(diào)整。例如湖北江陵縣，1994年撤縣設(shè)區(qū)為江陵區(qū)（荊州市的市轄區(qū)），1998年又恢復(fù)江陵縣建制，江陵縣政府由荊州市區(qū)遷移到30公里外的郝穴鎮(zhèn)；2017年底，江陵縣再次啟動(dòng)撤縣設(shè)區(qū)申報(bào)工作，不得不說是對(duì)行政資源的浪費(fèi)。新時(shí)代背景下，國家審時(shí)度勢(shì)地提出“提升新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”，將為審慎推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、探索縣級(jí)政區(qū)改革的新路徑奠定基石，其意義在于：

第一，以嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)引導(dǎo)城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得了巨大成就，但城鎮(zhèn)化的發(fā)展以要素驅(qū)動(dòng)為主，以做大規(guī)?？偭繛閷?dǎo)向，建設(shè)方式表現(xiàn)為“大量建設(shè)、大量消耗、大量排放”，眾多城市通過撤縣設(shè)區(qū)來破解建設(shè)用地約束的問題，客觀上造成了“攤大餅”式的城市擴(kuò)張以及資源短缺、環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”。當(dāng)前，我國已進(jìn)入生態(tài)文明新發(fā)展時(shí)期，原有追求高速增長的發(fā)展模式亟待向內(nèi)涵式、集約型、綠色化的高質(zhì)量發(fā)展新路轉(zhuǎn)型，城市發(fā)展要由以擴(kuò)張為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升為主。通過嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)的行政手段，可以有效遏制城市的無序擴(kuò)張，引導(dǎo)城市內(nèi)涵式發(fā)展，避免城市再走“攤大餅”式無序蔓延的老路，提升城市品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境友好的綠色發(fā)展愿景。

第二，以嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)探索區(qū)域一體化的新機(jī)制。撤縣設(shè)區(qū)被認(rèn)為是打破行政邊界，推動(dòng)區(qū)域一體化合作行之有效、且最直接的手段，但地級(jí)市之間、省際的行政邊界卻難以打破，因而區(qū)域一體化并不能簡單地通過行政兼并來實(shí)現(xiàn)。在區(qū)域競爭與合作日益加劇的當(dāng)下，區(qū)域合作亟待探索新的跨行政區(qū)域合作的體制機(jī)制，因而嚴(yán)控撤縣設(shè)區(qū)為這一探索提供了可行的前提。例如長三角一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略后，江浙滬通過共建長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)，努力探索在不調(diào)整行政區(qū)劃前提下如何推進(jìn)一體化發(fā)展制度創(chuàng)新，已經(jīng)取得了一系列的成功經(jīng)驗(yàn)。

第三，以嚴(yán)控撤縣建市保障縣的分等制度實(shí)施，推動(dòng)縣城分類發(fā)展。中國歷史上縣級(jí)政區(qū)是分等的，稱為“等第”，等第制度實(shí)行了兩千多年，十分完善，最多時(shí)分十等，最少時(shí)也分兩等?？h的分等是我國歷代縣制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)。劃分等第的益處在于，縣無論怎么變化都只限于縣的層級(jí)內(nèi)部進(jìn)行，屬于同級(jí)升格，而不能超出該層級(jí)范圍，否則就是越級(jí)升格。雖然縣、縣級(jí)市同屬一個(gè)行政級(jí)別，但縣級(jí)市經(jīng)濟(jì)實(shí)力更強(qiáng)大，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)管轄權(quán)限比縣大，因而當(dāng)今撤縣建市邏輯也在于提高縣的等第。當(dāng)今撤縣設(shè)市的做法屬于越級(jí)升格（因?yàn)橐罁?jù)《中華人民共和國憲法》，“市”是管轄縣的政區(qū)類型），造成這種情況的根本原因是縣的分等制度缺位，導(dǎo)致同級(jí)升格之路被堵。當(dāng)前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》提出了立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。這一做法有利于今后縣疏通同級(jí)升格之路，發(fā)展水平較高的縣未必一定要走越級(jí)升格之路，而可以通過科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)差異化的發(fā)展與治理。當(dāng)前，有必要淡化縣與縣級(jí)市的行政等級(jí)對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支配作用，嚴(yán)控撤縣建市可以為此提供保障。未來，隨著縣等制度的建立和完善，縣級(jí)政區(qū)治理將進(jìn)一步邁向規(guī)范化和科學(xué)化。

第四，以嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)深化完善行政區(qū)劃調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)體系和動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制。2013年以后，雖已有大量縣實(shí)現(xiàn)撤縣建市設(shè)區(qū)，但發(fā)揮指導(dǎo)作用的城鎮(zhèn)型政區(qū)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，在國家層面缺乏對(duì)縣級(jí)市和市轄區(qū)設(shè)置的科學(xué)性、權(quán)威性標(biāo)準(zhǔn)。這就造成以往對(duì)各地撤縣建市設(shè)區(qū)的審批過程中規(guī)范性指導(dǎo)的缺位，在一定程度上未能有效應(yīng)對(duì)各地踴躍申報(bào)撤縣建市設(shè)區(qū)中產(chǎn)生的失序。同時(shí)，當(dāng)前我國行政區(qū)劃調(diào)整缺乏整體性的有效評(píng)估機(jī)制，行政區(qū)劃調(diào)整過程中和調(diào)整完成后的效果評(píng)估機(jī)制尚未建立，不能確定是否達(dá)到預(yù)期效果，很難為之后的行政區(qū)劃管理積累經(jīng)驗(yàn)。新時(shí)代下嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)，可以更好地為完善現(xiàn)行縣級(jí)市與市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化行政區(qū)劃設(shè)置的科學(xué)性與有效性，健全撤縣建市設(shè)區(qū)的評(píng)估機(jī)制，完善行政區(qū)劃工作的規(guī)范化水平積累經(jīng)驗(yàn)。

2022年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”這一重大決策的背后，具有深刻的戰(zhàn)略考量背景，也將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。需要指出的是，盡管“嚴(yán)控”標(biāo)志著我國撤縣建市設(shè)區(qū)將進(jìn)入一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的時(shí)期，是對(duì)此前一個(gè)階段全國撤縣建市設(shè)區(qū)大熱的“降溫”，但“嚴(yán)控”不等于“禁止”“堵塞”，而是要真正成熟一個(gè)、批準(zhǔn)一個(gè)，這宣告了我國撤縣建市設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整將進(jìn)入一個(gè)嶄新的發(fā)展階段。2022年6月22日，中央全面深化改革委員會(huì)第二十六次會(huì)議審議通過了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)行政區(qū)劃工作的意見》，為這一階段行政區(qū)劃管理指明了方向，奠定了基調(diào)，文件強(qiáng)調(diào)：“要堅(jiān)持行政區(qū)劃保持總體穩(wěn)定，做到非必要的不調(diào)、拿不準(zhǔn)的不動(dòng)、時(shí)機(jī)條件不成熟的不改?！痹谠撘庖姷闹笇?dǎo)下，撤縣建市設(shè)區(qū)的行政區(qū)劃調(diào)整將進(jìn)一步規(guī)范化、科學(xué)化，其嚴(yán)肅性、戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性與前瞻性將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。歷史經(jīng)驗(yàn)啟示我們，行政區(qū)劃調(diào)整需要因地制宜、因時(shí)制宜并循序漸進(jìn)，要因勢(shì)利導(dǎo)，不要、也不必人為地設(shè)置時(shí)間表。以“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”為契機(jī)，我國將在審慎推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、探索縣級(jí)政區(qū)改革的新路徑上更進(jìn)一步。

【注釋】

①?張可云、李晨：《新中國70年行政區(qū)劃調(diào)整的歷程、特征與展望》，《社會(huì)科學(xué)輯刊》，2021年第1期。

②張?jiān)粕?、張喜紅：《撤縣設(shè)市政策變遷的歷史邏輯與現(xiàn)實(shí)啟示——基于歷史制度主義的分析》，《地方治理研究》，2022年第1期。

③李郇、徐現(xiàn)祥：《中國撤縣（市）設(shè)區(qū)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長的影響分析》，《地理學(xué)報(bào)》，2015年第8期。

④李志剛、閆登輝、欒曉帆：《中部地區(qū)特大城市撤縣（市）設(shè)區(qū)的治理效應(yīng)研究——以武漢市蔡甸區(qū)為例》，《中國名城》，2021年第8期。

⑤羅小龍、殷潔、田冬：《不完全的再領(lǐng)域化與大都市區(qū)行政區(qū)劃重組——以南京市江寧撤縣設(shè)區(qū)為例》，《地理研究》，2010年第10期。

⑥匡貞勝、虞陽：《中國行政區(qū)劃改革的內(nèi)卷化風(fēng)險(xiǎn)及其生成機(jī)制》，《人文地理》，2020年第2期。

⑦華林甫：《市轄區(qū)名稱存在的問題》，《上海地名》，2001年第2期。⑧華林甫、胡存璐：《中國歷代政區(qū)分等及其現(xiàn)實(shí)意義》，《中國行政管管理》，2022年第3期。

⑨賀雪峰：《從新冠肺炎疫情防控認(rèn)識(shí)中國國情》，《社會(huì)發(fā)展研究》，2020年第2期。

⑩華林甫：《以古察今：中國“縣級(jí)市”通名改革研究》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2022年第4期。