孫漢侶,陶 林

(1.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院,南京 211100;2.南京醫(yī)科大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,南京 211166)

引 言

河長(zhǎng)制始于2007年江蘇無(wú)錫太湖水污染事件。2008年在江蘇推廣，2016年開(kāi)始在全國(guó)范圍推廣。當(dāng)下，隨著政府部門(mén)越來(lái)越重視生態(tài)文明建設(shè)，我國(guó)環(huán)境治理已由政府主導(dǎo)監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣仓蔚男码A段[1]?！?黨的十九大報(bào)告提出，要“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。作為一種重要的制度創(chuàng)新，河長(zhǎng)制目前已經(jīng)在全國(guó)實(shí)施，其本質(zhì)上屬于一種責(zé)任發(fā)包制度，對(duì)于所在區(qū)域河流實(shí)施網(wǎng)格化的河長(zhǎng)制管理?！昂娱L(zhǎng)制就是指由各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)特定流域單元治理的一項(xiàng)制度[2]”。構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的河長(zhǎng)制治理格局，離不開(kāi)公眾有效參與。2018年生態(tài)環(huán)保部等部門(mén)聯(lián)合頒布《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范(試行)》，將公眾參與視為環(huán)境保護(hù)中不可或缺的力量，為公眾參與水生態(tài)環(huán)境治理提供了具體的制度支撐。盡管從目前看，一些地方有制度創(chuàng)新，但是總體而言，仍然存在各種問(wèn)題，河長(zhǎng)制實(shí)施需要整體性治理、協(xié)同治理。離不開(kāi)政府領(lǐng)導(dǎo)，黨委負(fù)責(zé)，也離不開(kāi)公眾參與。

同時(shí)應(yīng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題，提出相應(yīng)的對(duì)策。河長(zhǎng)制實(shí)施中較為“欠缺社會(huì)參與、民眾治水的理念和機(jī)制[3]”。河長(zhǎng)制的實(shí)施離不開(kāi)公眾參與，公眾應(yīng)該“與政府和企業(yè)一道,成為推動(dòng)環(huán)境治理的第三股力量[4]”。從河長(zhǎng)制公眾參與的研究現(xiàn)狀看，很多外國(guó)學(xué)者認(rèn)為，公眾參與有助于環(huán)境治理，公眾參與是環(huán)境治理的重要組成部分。公眾參與“為水污染治理做出了巨大貢獻(xiàn)[5]”。國(guó)內(nèi)對(duì)于河長(zhǎng)制的研究成果較多，對(duì)于河長(zhǎng)制實(shí)施中公眾參與研究成果較少，截止2021年8月11日，精確檢索知網(wǎng)篇名包含“河長(zhǎng)制、公眾參與”的論文只有23篇。目前學(xué)界主要從四方面開(kāi)展研究。一是關(guān)于河長(zhǎng)制公眾參與的實(shí)證研究，如對(duì)于廣東省河長(zhǎng)制中的公眾參與[6]和北京市河長(zhǎng)制中的公眾參與進(jìn)行研究[7]。二是政治參與的類(lèi)型研究，如以參與行動(dòng)內(nèi)容、形式將公眾參與行為劃分為私人環(huán)保行為和公共環(huán)保行為[8]。有學(xué)者以認(rèn)知差異與抗?fàn)幮袆?dòng)交叉分類(lèi)得到“無(wú)知者”“隱忍者”“從眾者”與“抗?fàn)幷摺彼念?lèi)行動(dòng)者[9]。三是河長(zhǎng)制公眾參與的法律制度研究[10]。四是關(guān)于河長(zhǎng)制實(shí)施中的公益性環(huán)保組織參與的研究。河長(zhǎng)制中社會(huì)公益性環(huán)保組織參與程度不高，參與效果不強(qiáng)[11]。

總體而言，河長(zhǎng)制中的公眾參與是一個(gè)前沿問(wèn)題，目前看研究還處于起步階段，需要深化研究。本文從宏觀政治學(xué)的視角分析其存在的問(wèn)題、原因和對(duì)策，以求拋磚引玉。

1 河長(zhǎng)制實(shí)施需要公眾參與

1.1 公眾參與河長(zhǎng)制實(shí)施,是保障公眾環(huán)境權(quán)的要求

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)環(huán)保的相關(guān)法律制度不斷完善。相關(guān)法律制度也逐步重視公眾參與。公眾參與也是公眾環(huán)境權(quán)的應(yīng)有之義。2015年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》首次將環(huán)保中公眾參與權(quán)具體化、程序化，賦予公眾更多保護(hù)的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容，使公眾參與環(huán)保領(lǐng)域更具操作性。此外，《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》中也提到強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督，將公眾定為防治水污染的四大主體之一。2018年頒布的《公民生態(tài)環(huán)境行為規(guī)范》進(jìn)一步明確了公眾環(huán)保參與的重要性，同時(shí)將公眾環(huán)保參與的范圍界定為“宣傳、監(jiān)督及決策”三個(gè)方面，為公眾參與提供了具體的制度支撐?？梢?jiàn)，實(shí)施河長(zhǎng)制，對(duì)于河流治理保護(hù)具有重要價(jià)值，公眾重視生態(tài)文明建設(shè)，公眾參與是應(yīng)有之義，包括河長(zhǎng)制實(shí)施中的公眾知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等主要方面。這是依法治國(guó)保障公眾基本環(huán)境權(quán)的要求，也是重視貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)制度建設(shè)的基本要求。

1.2 河流治理具有復(fù)雜性，需要公眾參與和監(jiān)督

“我國(guó)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性決定了公眾參與非常具有必要，應(yīng)當(dāng)優(yōu)化公眾參與的相關(guān)制度[12]”。河流治理比較復(fù)雜，從治理的利益相關(guān)者看，涉及地方政府、污染企業(yè)、公眾。從跨界河流治理看，涉及不同行政區(qū)域的不同行政部門(mén)的協(xié)同治理。從排放過(guò)程和治理周期看，涉及不同企業(yè)、公眾，地方政府部門(mén)之間的利益博弈。從治理技術(shù)看，涉及水域、水文、地理、生態(tài)、化學(xué)，涉及地下水、城市用水、污水、工業(yè)廢水等治理。對(duì)水污染的治理是環(huán)境治理的重點(diǎn)領(lǐng)域，也是社會(huì)公眾關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。如果涉及農(nóng)村河流治理，還可能涉及排污企業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖戶(hù)之間的矛盾。一旦出現(xiàn)魚(yú)苗等死亡、還涉及賠償?shù)确蓡?wèn)題。隨著人民生活水平的提高，公眾對(duì)于生態(tài)環(huán)境，包括河流的污染問(wèn)題越來(lái)越重視。正如十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，美好生活需要的向往是政府追求的執(zhí)政目標(biāo)和價(jià)值取向。河長(zhǎng)制實(shí)施中就涉及地方政府的利益博弈，即生態(tài)優(yōu)先還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先的博弈。對(duì)于公眾而言，由于涉及自身的健康問(wèn)題。公眾對(duì)于所在區(qū)域的河湖、飲用水安全都比較關(guān)注。2007年的無(wú)錫太湖水污染事件更是給公眾敲響了警鐘。由于涉及公眾的切身利益，公眾反映強(qiáng)烈。對(duì)于河流治理，公眾總體能夠積極參與?？傊己玫暮娱L(zhǎng)制的運(yùn)行離不開(kāi)公眾參與，公眾參與有利于解決“河長(zhǎng)制治理中的形式化、有效性不足和成本高[13]”等問(wèn)題。

1.3 公眾參與河長(zhǎng)制，對(duì)于消除政府腐敗，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督具有重要作用

公眾參與河長(zhǎng)制實(shí)施，不僅有利于提高公眾對(duì)水環(huán)境的保護(hù)意識(shí)，而且可以彌補(bǔ)政府失靈，利用公眾本土知識(shí)優(yōu)勢(shì)，有效參與到水治理相關(guān)地方立法和監(jiān)督過(guò)程，達(dá)到減少治理成本的目的。公眾對(duì)河流污染行為進(jìn)行全方位監(jiān)督也可以減少水環(huán)境治理工程中的腐敗事件，是對(duì)于政府監(jiān)管的有效補(bǔ)充，“有利于打破地方政府與污染企業(yè)在信息不對(duì)稱(chēng)和監(jiān)管失靈背景下的環(huán)境內(nèi)外部均衡[14]”。這有利于從外部推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

2 河長(zhǎng)制實(shí)施中公眾參與存在的問(wèn)題

截至2018年6月底，全國(guó)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))已全面建立河長(zhǎng)制，共明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)30多萬(wàn)名，并設(shè)立村級(jí)河長(zhǎng)76萬(wàn)名，打通了河長(zhǎng)制“最后一公里”。河長(zhǎng)制實(shí)施取得顯著的成效。江蘇是河長(zhǎng)制的發(fā)源地，其實(shí)施和完善情況一定程度上代表我國(guó)河長(zhǎng)制實(shí)施的總體水平。江蘇強(qiáng)調(diào)了公眾參與對(duì)河長(zhǎng)制長(zhǎng)效運(yùn)行的重要性。根據(jù)江蘇省政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見(jiàn)》及《江蘇省生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃(2017-2020年)》要求，2020年河湖水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率80%以上。江蘇強(qiáng)調(diào)實(shí)行行政河長(zhǎng)和民間河長(zhǎng)的雙河長(zhǎng)制度。以筆者走訪(fǎng)的江蘇省的徐州、無(wú)錫，浙江省的紹興等地為調(diào)研案例，我們認(rèn)為目前河長(zhǎng)制實(shí)施中公眾參與盡管有一些模式，但總體水平參差不齊，存在如下問(wèn)題。

2.1 公眾參與方式比較單一

從理論上看，公眾應(yīng)該是河湖治理的主體，作為河湖的污染者、受害者、監(jiān)督者，公眾應(yīng)該積極參與河長(zhǎng)制的實(shí)施。實(shí)踐中很多地方關(guān)于河長(zhǎng)制相關(guān)文件中規(guī)定模糊，公眾參與局限為事后的參與。對(duì)于河長(zhǎng)制的政策制定和相關(guān)事務(wù)了解不夠，參與不足，存在公眾參與的形式主義現(xiàn)象。主要表現(xiàn)為：第一，公眾參與局限在社會(huì)監(jiān)督部分，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單?！俺霈F(xiàn)政府“在行動(dòng)”，群眾“做觀眾”現(xiàn)象[15]”。第二，公眾參與主要為被動(dòng)參與，不是公眾主動(dòng)積極參與。表面上公眾有了簡(jiǎn)單直接的監(jiān)督方式，但因?yàn)橄嚓P(guān)信息不透明，不能及時(shí)有效監(jiān)督舉報(bào)。公眾聽(tīng)從于政府統(tǒng)一的規(guī)劃和安排，僅僅在單純地執(zhí)行環(huán)境治理任務(wù)，而對(duì)治理的前因與后果、行動(dòng)與過(guò)程、依據(jù)與評(píng)價(jià)等并不知情，更不可能表達(dá)意見(jiàn)和參與決策?？傊?，現(xiàn)有河長(zhǎng)制中的公眾參與的方式單一。在政策制定、第三方評(píng)估、環(huán)保組織參與等方面存在不足。

2.2 參與動(dòng)力不足

從政策制定視角看，政府出發(fā)點(diǎn)是好的，鼓勵(lì)支持公眾參與河長(zhǎng)制實(shí)施。但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角看，公眾有時(shí)候也是經(jīng)濟(jì)人，也會(huì)追求自身利益的最大化。運(yùn)用成本收益的方法分析，河長(zhǎng)制實(shí)施中公眾參與存在動(dòng)力不足現(xiàn)象。公眾參與河長(zhǎng)制除了參與意識(shí)，也需要參與成本，包括時(shí)間成本、經(jīng)濟(jì)成本、交通成本等等。公眾耗費(fèi)時(shí)間參與監(jiān)督河長(zhǎng)制。那么收益如何？由于河流是公共產(chǎn)品，河流實(shí)施治理中的效果是為廣大公眾所共享，因此可能沒(méi)有人記得自己的功勞和辛苦付出。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些公眾盡管知道河長(zhǎng)制的相關(guān)制度和內(nèi)容，但是參與動(dòng)力和意愿不足。根據(jù)姚文捷在杭州嘉興湖州地區(qū)1000份問(wèn)卷調(diào)查顯示，“29.28%(291 位)參與過(guò)巡河[16]”?？傊?，在實(shí)踐中公眾參與存在搭便車(chē)的行為，即希望其他人監(jiān)督參與，自己享受最終成果。公眾參與意愿不足，動(dòng)力機(jī)制不健全。一些公眾存在集體行動(dòng)的邏輯困境，指望別人出來(lái)維權(quán)，出現(xiàn)公地悲劇。

2.3 缺少政府有效回應(yīng)。

公眾參與河長(zhǎng)制需要政府及時(shí)有效回應(yīng)公眾的咨詢(xún)和疑問(wèn)，實(shí)際上“政府和公眾之間的有效互動(dòng)和回應(yīng)總體比較有限[17]”。例如盡管一些地方河長(zhǎng)制規(guī)定比如“定期向社會(huì)公布考核結(jié)果”“考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)”,但是究竟如何公布，公布形式、內(nèi)容多少，時(shí)間地點(diǎn)等，公眾參與的監(jiān)督規(guī)定不明確。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一些地方河長(zhǎng)制的牌子上的電話(huà)號(hào)碼甚至無(wú)人接聽(tīng)，有的河長(zhǎng)任期到了，調(diào)任新河長(zhǎng)的信息也沒(méi)有及時(shí)更新。

3 原因分析

3.1 地方政府理念滯后

河長(zhǎng)制屬于一種科層制基礎(chǔ)上的責(zé)任發(fā)包制度創(chuàng)新，由當(dāng)?shù)卣块T(mén)一把手兼任當(dāng)?shù)睾娱L(zhǎng)，層層分級(jí)，目前分為五級(jí)河長(zhǎng)。河長(zhǎng)制實(shí)施中的公眾參與存在問(wèn)題的一個(gè)重要原因在于一些地方政府部門(mén)存在思想認(rèn)知不到位。當(dāng)?shù)攸h政負(fù)責(zé)人擔(dān)任河長(zhǎng),實(shí)行問(wèn)責(zé)制，河流治理效果的好壞和一把手的職權(quán)密切聯(lián)系,他們對(duì)于河長(zhǎng)制的理解還是側(cè)重于管不是治，忽視了公眾參與和社會(huì)協(xié)同。例如在問(wèn)責(zé)制上局限于上下級(jí)河長(zhǎng)之間的單一問(wèn)責(zé),忽略社會(huì)公眾在問(wèn)責(zé)機(jī)制中的角色設(shè)定。再如在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和河流治理問(wèn)題上面臨利益博弈，環(huán)保的收益和地方排污企業(yè)創(chuàng)收GDP以及地方吸納就業(yè)之間的博弈。在面對(duì)中央政策時(shí)候，一些地方政府出于自身利益考慮存在選擇性執(zhí)行的問(wèn)題，存在上有政策下有對(duì)策，使得河長(zhǎng)制執(zhí)行偏差變形。公眾參與被有意無(wú)意的排斥在河長(zhǎng)制實(shí)施之外。

3.2 政府信息公開(kāi)機(jī)制不健全

公眾參與河長(zhǎng)制動(dòng)力不足的一個(gè)重要原因在于相關(guān)信息不健全不透明。參與的前提在于保障公眾具有知情權(quán)，對(duì)于相關(guān)信息應(yīng)該了解。公眾由于存在和政府以及污染企業(yè)的河流治理相關(guān)信息不對(duì)稱(chēng)，因此存在參與水平低的問(wèn)題。河長(zhǎng)制仍然是以科層建制與屬地原則相結(jié)合的承包制。目前公布的信息大多為河長(zhǎng)負(fù)責(zé)人、職責(zé)、相關(guān)通知、領(lǐng)導(dǎo)人所做的工作、取得的成效等內(nèi)容，對(duì)于河流生態(tài)治理情況，相關(guān)企業(yè)排污情況，治理違法行為處罰等信息不多，有的則進(jìn)行選擇性的回避。

3.3 公眾環(huán)保理念有待提升

中國(guó)有近14億人口，城鄉(xiāng)差距，地區(qū)發(fā)展差距仍然存在?？陀^上說(shuō)，和改革開(kāi)放之初比較，公眾的環(huán)保理念有了很大提高，政治參與意識(shí)，維權(quán)意識(shí)有了提升。但是總體看，公眾環(huán)保理念水平參差不齊，仍然受到傳統(tǒng)臣民文化的影響，有調(diào)查顯示，城市公眾的環(huán)保理念要高于農(nóng)村。從不同年齡結(jié)構(gòu)和不同地區(qū)看，學(xué)歷層次高、年長(zhǎng)的、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東南沿海省份的公眾環(huán)保理念要高于其他地區(qū)。

3.4 公眾參與激勵(lì)不足

公眾參與也需要相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，包括物質(zhì)和精神的方面。目前看，一些地方有民間河長(zhǎng)制，企業(yè)河長(zhǎng)制，一些社會(huì)組織也參與，但是基本都是義務(wù)的、沒(méi)有酬勞、沒(méi)有表彰等物質(zhì)和精神激勵(lì)。如果沒(méi)有一定的物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)，短期可以，長(zhǎng)期肯定欠妥。公眾缺乏激勵(lì)機(jī)制，也會(huì)影響到其參與河長(zhǎng)制的積極性和持久性。

3.5 河長(zhǎng)制考核機(jī)制和相關(guān)法律制度不健全

河長(zhǎng)制考核機(jī)制和相關(guān)法律制度不健全也是影響公眾參與的重要成因。第一，目前河長(zhǎng)制的考核機(jī)制存在不足，“沒(méi)有考慮公眾參與，缺乏群眾滿(mǎn)意度等指標(biāo)[18]”。由于政府政績(jī)考核時(shí)候需要參照相應(yīng)的指標(biāo)體系，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律制度和考核機(jī)制對(duì)于公眾參與河長(zhǎng)制的具體情況進(jìn)行考核，因此一些地方政府存在忽視公眾參與的現(xiàn)象。第二，我國(guó)《水污染防治法》第十一條：“任何單位和個(gè)人都有義務(wù)保護(hù)水環(huán)境，并有權(quán)對(duì)污染損害水環(huán)境的行為進(jìn)行檢舉?！背酥?，其他的法律都沒(méi)有具體的規(guī)定公眾參與的權(quán)力和保障機(jī)制。河長(zhǎng)制中公眾參與和監(jiān)督的權(quán)利沒(méi)有明確規(guī)定，存在模糊內(nèi)容的現(xiàn)象。一些法律只是簡(jiǎn)單原則性規(guī)定，沒(méi)有具體操作性的制度。

4 改進(jìn)對(duì)策

4.1 地方政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變理念，樹(shù)立貫徹落實(shí)“兩山論”

推進(jìn)公眾參與河長(zhǎng)制實(shí)施，政府理念轉(zhuǎn)變是先導(dǎo)。地方政府需要樹(shù)立服務(wù)型政府的理念，從管理到治理，從被動(dòng)到主動(dòng)鼓勵(lì)公眾參與，樹(shù)立貫徹習(xí)近平的“兩山論”，重視地方生態(tài)文明建設(shè)。從實(shí)際看，綠水青山也是金山銀山。河流治理好，生態(tài)環(huán)境好，才能更好拓展地方的旅游業(yè)和發(fā)展招商引資。在這一方面浙江的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。湖州、嘉興、紹興、無(wú)錫等地區(qū)實(shí)施河長(zhǎng)制，重視公眾參與，取得好的效果，經(jīng)濟(jì)和生態(tài)呈現(xiàn)良性發(fā)展。

4.2 及時(shí)公開(kāi)河長(zhǎng)制相關(guān)信息

應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全河長(zhǎng)制的信息披露機(jī)制，完善河長(zhǎng)制信息公開(kāi)機(jī)制。第一，作為地方政府應(yīng)該積極主動(dòng)制定全面的環(huán)境排污的標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)指標(biāo)和評(píng)價(jià)相關(guān)數(shù)據(jù)，及時(shí)發(fā)布年度河流治理和地方環(huán)境指數(shù)報(bào)告，使得公眾可以及時(shí)全面的了解相關(guān)信息。地方政府需要完善相關(guān)河長(zhǎng)制信息公開(kāi)的渠道和平臺(tái)，方便公眾登錄查詢(xún)、咨詢(xún)。第二，政府也有責(zé)任要求相關(guān)排污企業(yè)及時(shí)向社會(huì)或者有關(guān)部門(mén)公開(kāi)披露相關(guān)環(huán)境治理的信息，包括企業(yè)生產(chǎn)中的廢水廢氣排放情況，治理情況。尤其是被列入環(huán)境污染重點(diǎn)監(jiān)控的企業(yè)，更應(yīng)該是關(guān)注的重點(diǎn)，對(duì)其污染排放物的標(biāo)準(zhǔn)量和超標(biāo)量、污染排放量的總額和限額及時(shí)公開(kāi)，方便公眾隨時(shí)監(jiān)督。

4.3 培育公眾環(huán)保和參與意識(shí)

根據(jù)調(diào)查“在社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)民生問(wèn)題中，環(huán)境污染排在第2名，這說(shuō)明了我國(guó)公眾已經(jīng)逐漸認(rèn)識(shí)到環(huán)境治理的重要性。環(huán)境關(guān)注的比例達(dá)到了 45.1%[19]”。這表明公眾關(guān)注環(huán)境問(wèn)題的比重在提升，公眾的環(huán)保理念也有改善。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，政府需要進(jìn)一步培育公眾環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)，加強(qiáng)宣傳教育。單單依靠行政手段的“河長(zhǎng)制”還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要社會(huì)公眾的積極參與。公眾參與的能力和水平包括參與程度離不開(kāi)公眾的環(huán)保理念和參與意識(shí)?！罢畱?yīng)當(dāng)加大對(duì)環(huán)境問(wèn)題的社會(huì)宣傳力度，逐步提升公眾環(huán)保意識(shí)[20]”?？梢酝ㄟ^(guò)公益廣告、報(bào)紙、電影電視、微視頻、公眾號(hào)加強(qiáng)宣傳，河長(zhǎng)制需要公眾參與，離不開(kāi)公眾監(jiān)督。在宣傳環(huán)節(jié)上，包括大中小一體化的思政課教學(xué)，貫徹生態(tài)文明的理念。重視社區(qū)日常宣傳教育，發(fā)放宣傳手冊(cè)，加強(qiáng)社會(huì)宣傳的力度，營(yíng)造公眾參與環(huán)保和參與河長(zhǎng)制的良好氛圍。在區(qū)域范圍上，既要重視城市公眾的宣傳，更要重視農(nóng)村農(nóng)民的宣傳教育，目前一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是一些污染較大的企業(yè)開(kāi)始從城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。因此對(duì)于可能引發(fā)的農(nóng)村生態(tài)污染和河流治理應(yīng)該加以防范，更加關(guān)注農(nóng)村河長(zhǎng)制的實(shí)施。加強(qiáng)農(nóng)民日常生活的教育和宣傳，養(yǎng)成良好的環(huán)保理念和生活習(xí)慣，重視河流治理。

4.4 健全公眾激勵(lì)和監(jiān)督機(jī)制

公眾參與河長(zhǎng)制在實(shí)際生活中按照參與能力和意愿博弈，有四種情況，一是沒(méi)有參與能力和意愿的，政府可以通過(guò)一些宣傳和強(qiáng)制措施鼓勵(lì)其參與，培育其習(xí)慣。二是沒(méi)有能力但是又積極參與意愿的，政府可以進(jìn)行積極引導(dǎo)，培訓(xùn)。三是有能力知識(shí)，但是不愿意參與的，政府可以提供相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。例如，“給予一定的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)、名譽(yù)激勵(lì)[21]”。政府部門(mén)可以采用表?yè)P(yáng)信、評(píng)選優(yōu)秀、評(píng)選先進(jìn)等精神激勵(lì)方式。四是有能力又有意愿的，政府應(yīng)該充分授權(quán)，拓展相關(guān)信息渠道和參與平臺(tái)，及時(shí)鼓勵(lì)，鼓勵(lì)其積極長(zhǎng)期的參與。在當(dāng)前我國(guó)公眾參與環(huán)境治理的人員構(gòu)成中，退休人員和在校大學(xué)生成為主要力量，各級(jí)政府與社區(qū)組織通過(guò)海報(bào)、媒體、宣傳欄、宣講會(huì)等方式對(duì)于民間河長(zhǎng)的個(gè)人或者社會(huì)組織進(jìn)行表?yè)P(yáng)和激勵(lì)。對(duì)于公眾舉報(bào)、監(jiān)督污染環(huán)境的行為，要積極鼓勵(lì)、適當(dāng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。根據(jù)筆者調(diào)研，浙江德清的生態(tài)綠幣就是一種比較好的獎(jiǎng)勵(lì)方式，值得推廣和借鑒?！吧鷳B(tài)綠幣”，是浙江省湖州市德清縣首創(chuàng)的一項(xiàng)治水激勵(lì)舉措，只要市民參與治水，就可獲得相應(yīng)數(shù)量的綠幣。“其主要做法是規(guī)則為人民幣1元=10枚生態(tài)綠幣，生態(tài)綠幣可用于購(gòu)買(mǎi)兌換農(nóng)產(chǎn)品或兌換綠色植物；也可以給予兌換人一定的綠幣貸款條件，最高額度為50萬(wàn)元[22]?！?這種方式激勵(lì)公眾參與河長(zhǎng)制治理，也切實(shí)可行，也有利于培育公眾環(huán)保理念和參與意識(shí)。

另外，河長(zhǎng)制中的公眾參與也需要建立公眾和政府的回應(yīng)機(jī)制。政府的及時(shí)有效的回應(yīng)也會(huì)影響到公眾參與的熱情和意愿。公眾參與河長(zhǎng)制治理也可以用成本收益的分析框架，即公眾也是理性的經(jīng)濟(jì)人，追求自身利益的最大化。如果地方政府對(duì)于公眾參與和監(jiān)督河長(zhǎng)制及時(shí)回應(yīng)，就會(huì)對(duì)公眾參與產(chǎn)生一種心理效應(yīng)，有利于“提升其政治參與的效能感[23]”，可以激勵(lì)其參與河長(zhǎng)制實(shí)施中“環(huán)境治理中的利益博弈[24]”。反之，如果公眾參與得不到政府有效的回應(yīng)，他們的參與積極性和熱情就會(huì)受到打擊，他們往往會(huì)以參與冷漠方式進(jìn)行逃避。

4.5 改革考核制度和健全河長(zhǎng)制法律制度

從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，河長(zhǎng)制實(shí)施應(yīng)該法治化，用法治規(guī)范公眾參與，保障其各項(xiàng)權(quán)利。目前看雖然沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)的河長(zhǎng)制的法律制度。但是一些地方實(shí)踐中已經(jīng)探索出地方河長(zhǎng)制的行政文件。例如昆明市人大出臺(tái)的《昆明市河道管理?xiàng)l例》，做法使其“河長(zhǎng)制”文件有了地方法依據(jù)。根據(jù)公眾參與河長(zhǎng)制的實(shí)踐，建議在整合現(xiàn)有法律制度基礎(chǔ)上，頒布統(tǒng)一的公眾參與河長(zhǎng)制的法律制度。對(duì)公眾參與的主體、參與權(quán)利和義務(wù)、參與途徑、激勵(lì)措施及權(quán)利救濟(jì)保障等方面的內(nèi)容進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，依法保障公眾參與的權(quán)利。完整的公眾參與是指公眾參與應(yīng)發(fā)生在行政管理的全過(guò)程，根據(jù)我國(guó)《環(huán)境保護(hù)公眾參與暫行辦法》規(guī)定，“河長(zhǎng)制”中的政策制定、決策出臺(tái)、行政執(zhí)法、考核問(wèn)責(zé)等過(guò)程中都應(yīng)有公眾參與。應(yīng)該改變目前的事后參與為全過(guò)程的參與，提升公眾參與水平。再比如應(yīng)該立法對(duì)公民有權(quán)自愿成立環(huán)保團(tuán)體和相關(guān)組織，依法享有組織、參與、管理、監(jiān)督和仲裁環(huán)境事務(wù)的相關(guān)權(quán)力，在處理河流環(huán)境的事務(wù)時(shí)，有權(quán)依法提起關(guān)于環(huán)境問(wèn)題的行政復(fù)議和行政訴訟，有權(quán)申請(qǐng)參與聽(tīng)證會(huì)等。從實(shí)踐看，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的民間河長(zhǎng)，社會(huì)環(huán)保組織積極參與河長(zhǎng)制實(shí)施治理，也取得較好的效果。應(yīng)該通過(guò)立法的方式保障其地位和權(quán)利，必要時(shí)候給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，扶持其健康發(fā)展。公眾有權(quán)監(jiān)督河長(zhǎng)制的環(huán)境評(píng)價(jià)、執(zhí)法和賠償?shù)仁乱?。再如建立完整的公眾參與河長(zhǎng)制的制度機(jī)制，在環(huán)境污染、舉報(bào)監(jiān)督方面，政府應(yīng)該提供微信公眾號(hào)等平臺(tái)及時(shí)和公眾互動(dòng)，及時(shí)處理環(huán)境違法行為。建議改革河長(zhǎng)制的考核制度，加強(qiáng)公眾參與河長(zhǎng)制的考核權(quán)重，包括公眾對(duì)于河長(zhǎng)制的實(shí)施效果的評(píng)價(jià)應(yīng)該納入考核指標(biāo)，通過(guò)考核指標(biāo)使地方政府重視河長(zhǎng)制中的公眾參與。

總之，河長(zhǎng)制實(shí)施離不開(kāi)公眾有效參與，鑒于中國(guó)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、河流情況的差異，政府應(yīng)該及時(shí)轉(zhuǎn)變理念，樹(shù)立協(xié)同治理的理念，拓展公眾參與渠道，公開(kāi)相關(guān)河長(zhǎng)制的信息，培育公眾參與意識(shí)，健全相關(guān)河長(zhǎng)制考核制度和公眾參與的法律制度，只有這樣才能更好的推進(jìn)河流治理現(xiàn)代化！從未來(lái)趨勢(shì)看，隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的興起，公眾參與意識(shí)增強(qiáng)，公眾對(duì)于河流生態(tài)質(zhì)量的訴求提升。政府應(yīng)該高度重視河長(zhǎng)制實(shí)施中的公眾參與問(wèn)題，借助于大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)，普遍推廣行政河長(zhǎng)和民間河長(zhǎng)的雙河長(zhǎng)制度，不斷創(chuàng)新公眾參與形式，加強(qiáng)公眾監(jiān)督，提高河長(zhǎng)制的實(shí)施成效。