高 磊, 唐潤梅

(1.重慶大學 法學院，重慶 400044；2.瀘州市生態(tài)環(huán)境局，四川 瀘州 646000)

1 問題的提出

2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議審議通過了《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)，并于2021年3月1日起施行?！堕L江保護法》是我國首部流域性立法，“是一部以解決‘長江病’為導向、整合多類法律資源、綜合多種法律機制的新型立法”[1]?！堕L江保護法》實施后，面臨著與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接，其中，《長江保護法》與《中華人民共和國水法》(以下簡稱《水法》)的銜接以及后者的聯(lián)動修改，成為極為緊迫的工作。在制定《長江保護法》之前，習近平總書記強調(diào)“要抓緊制定一部長江保護法，聯(lián)動修訂水法、航道法等，讓保護長江生態(tài)環(huán)境有法可依”[2]。雖然已有學者注意到《長江保護法》施行后《水法》需進行聯(lián)動修改，但其僅僅關(guān)注具體規(guī)則的沖突、修改與補充[3]，而忽視了二者從立法理念到制度機制再到具體規(guī)則整體上的差異。因此，急需對《長江保護法》施行后《水法》的聯(lián)動修改進行探討。

2 《長江保護法》與《水法》的關(guān)系展開

2.1 《長江保護法》與《水法》的共同之處

雖然《長江保護法》是為規(guī)制長江流域的多種資源開發(fā)、利用與保護而制訂的綜合性立法，但其與《水法》均涉及對水資源的開發(fā)、利用與保護的規(guī)制。如二者均設(shè)置了水資源規(guī)劃制度，以引領(lǐng)、指導和約束水資源的開發(fā)與利用；再如二者都規(guī)定了用水總量控制制度、規(guī)定了河流湖泊排污口如何設(shè)置等等。正是在一些涉及水資源的事項上二者均進行了規(guī)定，才會出現(xiàn)二者在具體規(guī)則、制度機制以及立法理念上的沖突與不同，才會有《水法》進行聯(lián)動修改以與《長江保護法》實現(xiàn)銜接與協(xié)調(diào)的必要。

2.2 《長江保護法》與《水法》的區(qū)別之處

2.2.1 適用范圍不同

《長江保護法》與《水法》適用范圍的不同，既有適用領(lǐng)域廣度上的不同，又有適用領(lǐng)域深度上的不同。第一，適用領(lǐng)域廣度的不同。依據(jù)《長江保護法》的規(guī)定，在長江流域進行的生態(tài)環(huán)境保護和修復工作、生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動，均適用其規(guī)定，因此，《長江保護法》的適用領(lǐng)域廣度及于全部長江流域。而依據(jù)《水法》的規(guī)定，在我國領(lǐng)域內(nèi)開發(fā)、利用、節(jié)約、保護、管理水資源，防治水害，均適用其規(guī)定，因此，《水法》的適用領(lǐng)域廣度及于我國全部涉水領(lǐng)域(包括地表水與地下水)。第二，適用領(lǐng)域深度的不同。依《長江保護法》之規(guī)定，其適用于長江流域的所有生態(tài)環(huán)境要素(包括土地、礦產(chǎn)、水流、森林、草原、濕地等整體自然資源體系，以及野生動物、水生生物的棲息地、生物多樣性等等)，而不僅僅是長江流域的水資源，并且“長江流域的內(nèi)涵是以流域自然資源為基礎(chǔ)，包括流域內(nèi)人口、環(huán)境、資源、經(jīng)濟、文化、政策等要素，……是自然單元、社會經(jīng)濟單元、管理單元的有機整合”[4]。而依據(jù)《水法》的規(guī)定，其僅僅適用于包括地表水和地下水在內(nèi)的水資源。

2.2.2 立法理念不同

根據(jù)《長江保護法》的規(guī)定，制定該法的目的在于“加強長江流域生態(tài)環(huán)境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展”，因之，《長江保護法》在價值選擇上將長江流域生態(tài)環(huán)境的保護置于優(yōu)先地位，其優(yōu)于對于長江流域生態(tài)環(huán)境資源的利用以及社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，《長江保護法》持一種生態(tài)中心主義的環(huán)境保護觀，亦可稱為“自然生態(tài)為中心之環(huán)境保護觀”，此種觀點認為，“環(huán)境保護作為具自身價值與目的，亦即環(huán)境保護本身即具有自身的目的，依此則產(chǎn)生或視為‘自然的權(quán)利’的見解，而人類的發(fā)展僅是環(huán)境保護其中一個目的而已[5]”。生態(tài)安全是《長江保護法》的首要價值目標，“將生態(tài)安全作為《長江保護法》的首要價值，既是對總體國家安全觀的貫徹，更是保護長江生態(tài)系統(tǒng)健康完整的迫切需要[1]”。

而根據(jù)《水法》的規(guī)定，制定該法的目的在于“合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要”，由此可見，《水法》對于水資源之保護和水害之防治，目的在于更好地開發(fā)和利用水資源以適應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展。因此，《水法》持一種人類中心主義的環(huán)境保護觀，亦可稱為“人本主義之環(huán)境保護觀”，此種觀點主張，環(huán)境保護的目的在于“保障人權(quán)、維護公益與增進人民福利為主，其保護主體為‘人’”[5]?！端ā穼τ谒Y源的保護，最終的目的在于如何更好地利用水資源以適應(yīng)經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要。

2.2.3 制度機制的特性不同

基于“生態(tài)安全、綠色發(fā)展”的價值理念，《長江保護法》建構(gòu)了涵蓋“事前預防-事中管制-事后救濟”各個階段的細致完善的制度機制鏈條。而《水法》雖有事前預防階段的規(guī)劃制度和事后救濟階段的水事糾紛處理制度等，但其所設(shè)置的制度機制更傾向于“事中管制”階段。第一，事前預防機制差異。為更好地保護長江流域的生態(tài)環(huán)境，《長江保護法》設(shè)置了詳盡的事前預防制度機制，如涵蓋長江流域水資源規(guī)劃和生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的長江流域規(guī)劃制度，針對長江流域國土空間的用途管制制度、長江流域水資源的消耗強度控制管理制度、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案和生態(tài)環(huán)境準入清單制度、國家公園制度、河道采砂規(guī)劃和許可制度等等。而《水法》中涉及事前預防的制度機制，僅包含水資源規(guī)劃制度、河道采砂許可制度。第二，事后救濟機制差異。《長江保護法》設(shè)置了更為全面的生態(tài)環(huán)境損害救濟制度機制，如以專章形式規(guī)定了生態(tài)環(huán)境修復制度，設(shè)置了生態(tài)保護補償制度、生態(tài)環(huán)境保護責任制和考核評價制度、聯(lián)合執(zhí)法制度、環(huán)境行政約談與整改制度等。而《水法》僅有關(guān)于水事糾紛的處理制度。

3 《水法》與《長江保護法》的沖突與差異

3.1 同一事項上具體規(guī)則的沖突

3.1.1 關(guān)于水資源考察和調(diào)查評價主體的規(guī)定沖突。依《水法》之規(guī)定，縣級以上政府的水行政主管部門是水資源綜合科學考察和調(diào)查評價的合法主體，其會同同級有關(guān)部門組織開展相關(guān)工作。《長江保護法》則規(guī)定，國務(wù)院自然資源主管部門是自然資源(包括水資源)的狀況調(diào)查的合法主體，由其會同國務(wù)院有關(guān)部門組織進行相關(guān)工作。因此，關(guān)于水資源考察與調(diào)查評價，二者對于合法主體的規(guī)定，既存在行政級別上的沖突，又存在事權(quán)劃分上的沖突。

3.1.2 關(guān)于排污口設(shè)置監(jiān)管主體的規(guī)定沖突。依《水法》之規(guī)定，該事項的監(jiān)管主體是有管轄權(quán)的水行政主管部門或流域管理機構(gòu)?！堕L江保護法》則規(guī)定，該事項的法定監(jiān)管主體是有管轄權(quán)的生態(tài)環(huán)境主管部門或流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)。關(guān)于排污口的設(shè)置，二者規(guī)定了不同事權(quán)的行政部門作為相應(yīng)的監(jiān)管主體。

3.1.3 關(guān)于對水能資源開發(fā)、利用的規(guī)定沖突。依《水法》之規(guī)定，國家鼓勵開發(fā)和利用水能資源，只是在開發(fā)的過程中強調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護?！堕L江保護法》則規(guī)定，對于大中型水電工程，規(guī)定了嚴格的科學論證與審批制度；而對于不符合生態(tài)環(huán)境保護要求的小水電工程，則規(guī)定了整改和退出制度。在水能資源的開發(fā)利用上的沖突，可以看出如前文所述的二者在立法理念上的不同，一個是生態(tài)中心主義的環(huán)境保護觀，更為注重生態(tài)環(huán)境的保護；一個是人類中心主義的環(huán)境觀，更為注重水資源的開發(fā)利用。

3.1.4 基本生態(tài)用水的優(yōu)先性問題。依《水法》之規(guī)定，在開發(fā)利用水資源時，生態(tài)環(huán)境用水與農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水、航運等需要具有同等地位，并不具有優(yōu)先性?！堕L江保護法》則規(guī)定，在水資源的保護與利用中，基本生態(tài)用水的保障則先于農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水、航運等需要而受到保障。因此，在基本生態(tài)用水是否優(yōu)先于農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水、航運等需要的問題上，二者存在沖突。

3.1.5 一省域內(nèi)水量分配方案制訂主體的規(guī)定沖突。依《水法》之規(guī)定，在一省行政區(qū)劃內(nèi)進行跨行政區(qū)域的水量分配時，由共同上級政府水行政主管部門商同有關(guān)地方政府制訂?！堕L江保護法》則規(guī)定，由省級政府水行政主管部門統(tǒng)一制訂本省行政區(qū)域內(nèi)的水量分配方案?？梢?，后者將一省內(nèi)水量分配方案的制定權(quán)統(tǒng)一收歸于省級政府水行政主管部門，可在一定程度上避免因水量分配而引起的糾紛。

3.1.6 跨流域調(diào)水的規(guī)定不同。依《水法》之規(guī)定，在進行跨流域調(diào)水時，應(yīng)當統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流域的用水需要?！堕L江保護法》則規(guī)定，實施跨流域調(diào)水時，應(yīng)優(yōu)先保障調(diào)出區(qū)域及其下游區(qū)域的用水安全和生態(tài)安全，統(tǒng)籌調(diào)出區(qū)域和調(diào)入?yún)^(qū)域用水需求。在跨流域調(diào)水規(guī)定上的沖突，可看出如前所述二者在立法理念上的不同，因為《長江保護法》強調(diào)生態(tài)安全的優(yōu)先性；亦可看出《長江保護法》水資源保護利用制度的系統(tǒng)性，因為其除考慮調(diào)出、調(diào)入?yún)^(qū)域用水需要之外，更優(yōu)先考慮下游區(qū)域的用水及生態(tài)安全問題(見下表)。

表 《水法》與《長江保護法》具體規(guī)則的沖突Tab. The specific rules conflicts between Water Law and Yangtze River Protection Law

續(xù)表1

3.2 從立法理念到制度機制：《水法》的滯后之處

如前文所述，《長江保護法》持一種生態(tài)中心主義的環(huán)境保護觀，它“首先是一部生態(tài)環(huán)境的保護法，實施中要始終把保護和修復生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置[6]”，因此，《長江保護法》中關(guān)于水資源的規(guī)定，是將水資源的保護放在首要位置。但保護優(yōu)先并不意味著不對水資源進行開發(fā)利用，習近平法治思想的生態(tài)文明法治理論指出，“貧窮不是生態(tài)，發(fā)展不能破壞。我們既要‘綠水青山’，也要‘金山銀山’[7]”。因此，《長江保護法》所持的生態(tài)中心主義環(huán)境保護觀將水資源的保護與開發(fā)利用更好地協(xié)調(diào)了起來。

而《水法》所持的人類中心主義環(huán)境保護觀，雖然也強調(diào)對于水資源的保護，但水資源的開發(fā)利用仍被置于重要的優(yōu)先地位?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，堅定走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路，建設(shè)美麗中國[8]”?？梢?，《水法》的立法理念并非符合我國當前的國家環(huán)境政策。

立法理念的滯后，還直接體現(xiàn)為制度機制上的落后。如《長江保護法》中設(shè)置的有利于水資源保護、開發(fā)利用的新型制度，在《水法》中則暫付闕如。首先，管理體制創(chuàng)新方面，《長江保護法》設(shè)置了河湖長制，以推進長江保護工作的進行；設(shè)置了聯(lián)合執(zhí)法制度，以應(yīng)對長江流域跨行政區(qū)域、生態(tài)敏感區(qū)域和生態(tài)環(huán)境違法案件高發(fā)區(qū)域以及重大違法案件；設(shè)置了約談?wù)闹贫?，以督促地方政府及相關(guān)負責人盡職地保護生態(tài)環(huán)境。其次，水資源管理制度方面，《長江保護法》設(shè)置了取用水總量控制和消耗強度控制管理制度的“水資源雙控”制度，較之《水法》的用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度，更利于水資源的保護；規(guī)定了飲用水水源地名錄的制定、飲用水水源取水口的合理布局以及飲用水安全突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)制度，體現(xiàn)了對于飲用水安全保障上的重視。最后，生態(tài)保護制度方面，《長江保護法》規(guī)定了生態(tài)用水保障一定程度上的優(yōu)先性、規(guī)定了重點湖泊的生態(tài)修復以及設(shè)置了生態(tài)保護補償制度。

4 《水法》聯(lián)動修改的進路探索

4.1 《水法》修改的方式選擇：修訂與修正

法律需通過不斷修改和完善以適應(yīng)社會的發(fā)展變化。通過法律的修改，使法律適應(yīng)新的社會需要，使立法不斷趨于合理、科學，以及使法律體系保持內(nèi)在的協(xié)調(diào)一致。法律的修改包括法律的修訂和法律的修正，前者僅針對法律中的部分條款進行修改，是局部或個別的修改；而后者則涉及對整部法律進行修改，是全面、整體的修改。通過前文分析，《水法》從立法理念到制度機制再到具體規(guī)則均應(yīng)當進行修改，因此《水法》的聯(lián)動修改應(yīng)以修訂之方式進行。

4.2 《水法》的聯(lián)動修訂

4.2.1 具體規(guī)則的修改

依前文所述，《水法》與《長江保護法》在六個事項上存在具體規(guī)定的沖突，而該六項沖突又存在三種類型。一是沖突源于《水法》修改的滯后性。2018年3月17日，十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，根據(jù)方案的規(guī)定，組建自然資源部，并且原由水利部行使的水資源調(diào)查職責改由自然資源部負責；組建生態(tài)環(huán)境部，并且原由水利部行使的排污口設(shè)置管理職責改由生態(tài)環(huán)境部行使。因此，《水法》與《長江保護法》在水資源考察和調(diào)查評價主體和排污口設(shè)置監(jiān)管主體上的沖突，直接根據(jù)《長江保護法》的最新規(guī)定進行修改即可。二是沖突源于行政權(quán)力的上收?！堕L江保護法》將一省內(nèi)水量分配方案制訂權(quán)統(tǒng)一收歸于省級人民政府的水行政主管部門行使，此規(guī)定可以避免地市級政府或縣級政府間在水資源分配長的矛盾與沖突，因此，《水法》可直接借鑒《長江保護法》的規(guī)定，將水量分配方案制訂主體由“共同上級人民政府”修改為“省級人民政府的水行政主管部門”。三是沖突源于立法理念的不同。《水法》與《長江保護法》在水能資源開發(fā)利用的管控、基本生態(tài)用水的優(yōu)先性以及跨流域調(diào)水上的沖突，均體現(xiàn)了二者在立法理念上的沖突。因為《長江保護法》持一種生態(tài)中心主義的環(huán)境保護觀，所以在水資源的開發(fā)、利用中，首先強調(diào)生態(tài)環(huán)境的保護，如對于水能資源更為強調(diào)保護下的開發(fā)，對于水資源的開發(fā)利用首先強調(diào)基本生態(tài)用水的優(yōu)先性，以及跨流域調(diào)水時強調(diào)調(diào)出區(qū)域及其下游區(qū)域的用水安全和生態(tài)安全的優(yōu)先保障。因此，若要消解二者在此種規(guī)則上的沖突，僅僅通過修改相應(yīng)規(guī)則是無法實現(xiàn)的，還需對《水法》的立法理念進行一定程度上的修改，亦即《水法》一定程度的生態(tài)化。

4.2.2 《水法》的生態(tài)化與制度機制更新

如前文所述，《水法》與《長江保護法》在具體規(guī)則上的沖突以及制度機制上的差異的根源在于二者在立法理念上的差異，前者偏向于人類中心主義的環(huán)境保護觀，而后者著重于生態(tài)中心主義的環(huán)境保護觀，此種價值選擇“不是把人類的利益作為最高利益，而是認為人類是自然界的一部分，人的生活被包括在生態(tài)系統(tǒng)中，所以，應(yīng)將其他生命物種種群同人類一樣作為價值主體予以承認，并尊重和承認它們的權(quán)利，從而主張‘生態(tài)利益’至上[9]”。因此，《水法》與《長江保護法》的協(xié)調(diào)與銜接，除對二者間存在沖突的具體規(guī)則的進行修改之外，還應(yīng)當對前者進行一定的生態(tài)化。

所謂法律的生態(tài)化，是指“將生態(tài)的理念、生態(tài)法則、生態(tài)原理、生態(tài)規(guī)律注入或者融入到法律機制之中，保持生態(tài)系統(tǒng)、社會系統(tǒng)的和諧穩(wěn)定，達到人與自然的真正和諧[9]”?！端ā返纳鷳B(tài)化，應(yīng)當是從立法理念到制度機制的全面的生態(tài)化。首先，立法理念的生態(tài)化。2014年，《環(huán)境保護法》實施后，學者對于《環(huán)境保護法》的實施情況進行了評估研究，認為“環(huán)境的‘保護優(yōu)先’與經(jīng)濟上保增長的矛盾與沖突必是一個長期的、痛苦的過程[10]”。環(huán)境保護(或水資源的保護)與經(jīng)濟增長(或水資源的開發(fā)利用)似乎長期處于一種沖突矛盾之中，實則不然，通過對《長江保護法》生態(tài)中心主義環(huán)境保護觀指導下的制度機制設(shè)置的考察，可以發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護與自然資源的利用處于一種和諧關(guān)系之中。《水法》的生態(tài)化并非指因水資源的保護而停止對于水資源的開發(fā)利用，而是指在水資源的開發(fā)利用過程中，強調(diào)水資源和生態(tài)環(huán)境的保護，“就環(huán)境保護目的而言，其基本立場在于以人為保護主體的環(huán)境保護，……以人之基本價值與基本尊嚴為最高保護價值體系的原則。再輔以環(huán)境作為自我保護價值，或稱之為自然的權(quán)利，此乃以環(huán)境為中心的環(huán)境保護理念。如此才能真正說明環(huán)境保護之任務(wù)所在及環(huán)境政策所應(yīng)遵循之目標[5]”，此方為生態(tài)中心主義環(huán)境保護觀之真義。其次，制度機制的生態(tài)化?！端ā返牧⒎ɡ砟钜唤?jīng)轉(zhuǎn)變后，制度機制亦應(yīng)及時進行更新與補充?？山梃b《長江保護法》中注重保護生態(tài)環(huán)境的制度機制，在事前預防階段，可探索完善飲用水水源相關(guān)制度、設(shè)置水資源的取用水總量控制和消耗強度控制管理的“雙控制度”。在事中管制階段，可探索設(shè)置跨行政區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法制度、環(huán)境行政約談與整改制度。在事后救濟階段，可探索設(shè)立生態(tài)環(huán)保護補償制度、涉及水資源的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度[11]等等。

5 結(jié) 語

《長江保護法》實施后，面臨與如《水法》《水污染防治法》《漁業(yè)法》《河道法》《防洪法》《水文條例》等等相關(guān)法律法規(guī)的協(xié)調(diào)與銜接，這些法律法規(guī)“涉及多層級、多機關(guān)、多法律關(guān)系，各種規(guī)范的出臺背景、價值取向、核心內(nèi)容制度體系缺乏協(xié)同，各種權(quán)利間的關(guān)系在缺乏必要統(tǒng)籌的情況下不可能有清晰界定，必然導致實踐層面的諸多法律沖突[12]”。因此，《水法》與《長江保護法》的協(xié)調(diào)銜接以及前者的聯(lián)動修訂即為極為緊迫重要工作之一。而《水法》與《長江保護法》與立法理念、制度機制設(shè)置上存在諸多差異，二者在一些同一事項上規(guī)定上存在著直接的沖突；《長江保護法》中新設(shè)立的具事前預防性、事后救濟性的生態(tài)環(huán)境保護制度，在《水法》中則暫付闕如。通過修改存在沖突的具體規(guī)則、《水法》的生態(tài)化以及在《水法》中設(shè)立新型的生態(tài)環(huán)境保護制度機制，以實現(xiàn)《水法》與《長江保護法》在保護水資源上的協(xié)調(diào)與銜接。另外，因為《水法》的適用范圍遠遠廣于《長江保護法》，其需考慮全國不同地區(qū)在水資源狀況上的差異性。因此，《水法》不宜規(guī)定的太過嚴密，而致使一刀切的現(xiàn)象發(fā)生。在全國水資源的保護、開發(fā)與利用上，《水法》應(yīng)當具有原則性、指導性、指令性等特征。