馮 萌

(河海大學公共管理學院，南京 211100)

引 言

舉世矚目的長江在推動沿江省市經(jīng)濟發(fā)展的同時，自身的生態(tài)資源也遭到了破壞，由于不合理的生產(chǎn)生活方式和落后的治理手段，長江流域成為我國水環(huán)境問題最為突出的地區(qū)之一。長江經(jīng)濟帶面積雖只占全國的21%，但廢水排放總量占全國的40%以上，單位面積化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機物排放強度是全國平均水平1.5至2.0倍。長三角流域處于“長江大保護”的重要戰(zhàn)略區(qū)域，所轄的江浙滬皖三省一市生態(tài)環(huán)境發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)、休戚與共。首先，根據(jù)《2021年7月全國地表水水質(zhì)月報》顯示，長江流域整體水質(zhì)條件優(yōu)良，Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)共占比14.75%，但長三角流域Ⅳ類、Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)就占比9.46%。長三角在流域處于長江流域下游，由于河流的流動性，中上游環(huán)境問題在下游地區(qū)積壓顯現(xiàn)出來，長三角流域環(huán)境問題表現(xiàn)突出。其次，環(huán)境問題與經(jīng)濟發(fā)展極為密切。據(jù)《2020年國家統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，長三角地區(qū)以占全國4%的面積創(chuàng)造出全國生產(chǎn)總值的近1/4，共計23.72萬億元。屬于全國范圍化工企業(yè)聚集地，人口和產(chǎn)業(yè)密集，生產(chǎn)生活排污量大，流域環(huán)境治理動力和益處巨大。最后，2021年《中華人民共和國長江法》的頒布和2019年《長三角區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃》的出臺，代表著長三角地區(qū)生態(tài)環(huán)境治理被提升至戰(zhàn)略角度。在共促長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化治理的發(fā)展格局和“長江大保護”戰(zhàn)略的核心要求之下，長三角三省一市在流域綜合治理方面開展了一系列富有成效的協(xié)同工作，但是流域協(xié)同治理的廣度和深度還遠遠不夠，碎片化問題凸顯，長三角流域水環(huán)境的破壞已經(jīng)影響到了區(qū)域經(jīng)濟社會的進步。

1 長三角流域治理中整體性治理理論的適用性分析

1.1 整體性治理理論

整體性治理的概念由安德魯·鄧西爾提出后由佩里·?？怂惯M行更為系統(tǒng)的界定[1]。整體性治理倡導(dǎo)區(qū)域內(nèi)各治理利益主體聯(lián)合起來，以公眾需求為核心，充分利用整合資源優(yōu)勢，并通過高效的溝通和合作實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)、有力執(zhí)行的公共事務(wù)的治理。整體性治理強調(diào)以公眾的無縫隙需要為目的，通過建立治理長效機制，完善治理結(jié)構(gòu)，在充分利益信息技術(shù)的基礎(chǔ)之上高效率、高水準的提供公共物品。

1.2 整體性治理理論與長三角流域跨界合作治理的契合性

整體性治理理論強調(diào)的合作治理主體包括各級政府，治理關(guān)系涉及從中央到地方的橫向與縱向關(guān)系，其中最核心的就是利益關(guān)系。整體性治理理論和長三角流域跨界治理具有高度契合性。首先，契合了“十四五”規(guī)劃中對生態(tài)文明建設(shè)提出的經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標，生態(tài)文明建設(shè)的新進步也有利于助推2035遠景目標實現(xiàn)。其次，契合了以生態(tài)保護作為“長江大保護”戰(zhàn)略實施前提的重要論斷，符合“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的要求。最后，契合了區(qū)域治理現(xiàn)狀改變的現(xiàn)實要求。各級政府在流域治理時出于外部性考慮會盡力維護自身利益最大化，這就造成各地政府跨流域合作積極性降低，整體性治理問題面臨嚴重的現(xiàn)實困境(見圖1)。

圖1 整體性治理理論與長三角流域跨界治理契合性Fig.1 Compatibility between holistic governance theory and transboundary governance of Yangtze River Delta Basin

2 長三角流域河流合作治理的困境與成因

2.1 長三角河流整體性污染治理存在的困境

據(jù)《2021年7月全國地表水水質(zhì)月報》最新數(shù)據(jù)顯示，長三角流域主要江河水質(zhì)總體為優(yōu)。在長三角流域監(jiān)測的265個斷面中，Ⅰ類水質(zhì)斷面占比3.46%，Ⅱ類水質(zhì)斷面占比51.78%，Ⅲ類占比30.01%，Ⅳ類占比11.14%，Ⅴ類占比2.63%，劣Ⅴ類占比0.98%。而據(jù)中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部數(shù)據(jù)，長三角三省一市省界斷面水質(zhì)監(jiān)測截止2021年8月27日數(shù)據(jù)顯示，長三角流域三省一市交界處斷面水質(zhì)較差。省界斷面水質(zhì)中，Ⅳ類、Ⅴ類以及劣Ⅴ類水質(zhì)多，占流域Ⅳ類、Ⅴ類以及劣Ⅴ類水質(zhì)超80%，長三角三省一市省(市)界斷面水質(zhì)統(tǒng)計情況見下表，省界水質(zhì)差于流域整體水質(zhì)，跨界合作治理存在問題。

表 長三角三省一市省(市)界斷面水質(zhì)統(tǒng)計Tab. Water quality statistics of provincial (city) boundary sections in three provinces and one city of Yangtze River Delta

2.1.1 治理主體單一

傳統(tǒng)治理理念下，河流治理的主體為政府，政府行政手段的過度干預(yù)也造成了流域污染治理的低效率與低質(zhì)量，市場和民眾等多方力量被排除在治理主體之外?！吨腥A人民共和國長江保護法》的頒布多次肯定了除政府部門以外的單位和個人在生態(tài)環(huán)境治理中的作用。三省一市在此基礎(chǔ)上積極倡導(dǎo)多元力量參與到流域治理，但政府大多只注意到了社會公眾這一主體，而且對于公眾的積極性調(diào)動不足，對于市場力量還不夠重視，而且大都只局限于書面上的倡導(dǎo)，倡議得不到落實[2]。

2.1.2 孤島效應(yīng)凸顯

“孤島效應(yīng)”一詞源于物理學，指電力方面存在電路暢通但是沒有電流流過的現(xiàn)象。在公共治理領(lǐng)域“孤島效應(yīng)”被引申為政府以及其他主體間由于缺乏及時而順暢的交流造成的在治理信息、治理政策等方面的二元結(jié)構(gòu)。長三角流域的整體性治理應(yīng)是建立在三省一市密切高效的信息和技術(shù)交流之上的，確保三省一市對自身、對方以及整體治理效果的準確把握，促進三省一市河流整體性污染治理的有效協(xié)調(diào)[3]?，F(xiàn)階段長三角流域治理中，三省一市政府建立聯(lián)席會議溝通河流污染治理情況，但會議模式較為固定，聯(lián)席會議是區(qū)域溝通的僅有有效路徑，這就造成溝通渠道單一，信息溝通及時性受阻，信息共享路徑狹窄、建言獻策渠道缺乏等問題，信息孤島問題突出。

2.1.3 地區(qū)治理標準不統(tǒng)一

2015年4月，《水污染防治行動計劃》(簡稱“水十條”)的頒布，為水環(huán)境保護的總體要求和目標以及主要指標做出了重要安排。在“水十條”指導(dǎo)下，三省一市制定了各自的排污標準，其中上海市執(zhí)行自定的較嚴格的上海市標準(DB31/199-2018)，而江浙皖三省執(zhí)行的是較為寬松的國家標準(GB89781996)。標準的不統(tǒng)一表明三省一市水污染治理仍處于自我管理、自我防治、自我監(jiān)管的分散化治理階段。三省一市治理標準的不統(tǒng)一將嚴重阻礙流域內(nèi)整體性治理，造成流域內(nèi)水污染防治嚴重分割，難以對流域綜合治理進行統(tǒng)一化監(jiān)管，這就直接導(dǎo)致了長三角流域治理的碎片化問題。

2.1.4 四地治理動力存在差異

長三角地區(qū)是我國經(jīng)濟主要發(fā)展區(qū)域，化工企業(yè)眾多，企業(yè)排污是流域污染治理的一大難題。在污染治理中政府和排污企業(yè)處于博弈關(guān)系，政府對于偷排違排企業(yè)的處罰力度與治理動力呈相關(guān)，而企業(yè)偷排違排的力度則與政府處罰呈負相關(guān)。而依據(jù)三省一市防治條例的具體規(guī)定可知，三省一市在針對違規(guī)污染河湖的懲處力度不一。針對未取得排污許可證卻偷排的企業(yè)，安徽省的罰金較浙江省高出40倍，較江蘇省和上海市兩地也高出3至4倍，可見三省一市在跨界河流污染治理進程中存在治理動力差異，安徽省的治理動力要比江浙滬三地強。

2.2 整體性治理視角下長三角跨界河流污染治理困境的成因

2.2.1 碎片化治理下忽視市場和社會的力量

整體性治理指出良性的治理應(yīng)是各主體貫穿于治理的整體過程，實現(xiàn)主體間和全體過程的完美融合[4]。在傳統(tǒng)的碎片化治理中，政府掌握了治理的絕對權(quán)力和社會資源，始終處于公共事務(wù)治理的絕對權(quán)力中心地位之中，市場和公眾等其他多元主體很少參與到治理中。但是隨著社會矛盾的轉(zhuǎn)變，民眾思想的解放，公民的維權(quán)意識和主體意識越來越強烈，民眾也不再僅僅滿足于基礎(chǔ)的物質(zhì)生活的豐富，而是對政府的治理提出了更全面的要求，這些都迫使政府轉(zhuǎn)變治理理念和治理方式，追求流域治理事務(wù)的主體多元化。

2.2.2 信息技術(shù)缺失致使三地政府間缺乏溝通

整體性治理理論重視治理過程中信息技術(shù)的應(yīng)用，追求治理決策以及運行的數(shù)字化。當前三省一市的治理尚未順應(yīng)時代潮流，構(gòu)建治理技術(shù)溝通平臺，尚未實現(xiàn)溝通方式的多樣化、溝通平臺的便捷化以及溝通方式的智能化，尚未實現(xiàn)長三角流域治理的整體化治理[5]；尚未借助新技術(shù)發(fā)展帶來的數(shù)據(jù)分析及運算能力對三省一市整體性治理的治理決策做出技術(shù)輔助手段和經(jīng)驗難以得到及時的推廣。信息技術(shù)的缺失致使各地先進的治理經(jīng)驗和手段難以得到推廣，導(dǎo)致了長三角流域整體性治理過程中“信息孤島”問題顯現(xiàn)。

2.2.3 法律規(guī)章不統(tǒng)一導(dǎo)致難以實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管

目前長三角三省一市在進行流域治理時缺乏統(tǒng)一的專門的法律約束，各地在制定治理辦法時極易從理性經(jīng)濟人角度出發(fā)，制定利于自身管理范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等的條例辦法，這就使得三省一市在流域治理方面的條例辦法缺乏統(tǒng)一性，治理標準難以規(guī)范化，造成了長三角流域治理的碎片化問題日益凸顯。并且在“法無禁止皆可為”的不當理念下，將進一步加深長三角地區(qū)流域整體性治理的困境。整體性治理理論要求區(qū)域內(nèi)治理標準和法律依據(jù)的統(tǒng)一化和對標化，而三省一市政府的經(jīng)濟理性行為將導(dǎo)致整體性治理的困難加深。

2.2.4 協(xié)調(diào)機制缺失導(dǎo)致治理主體的動機存在差異

2018年《長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作實施方案(2018-2020年)》的順利通過，為長三角流域快速應(yīng)對跨界水污染事件、加強三省一市突發(fā)事件應(yīng)急處理能力提供了組織與機制保障。同時，《方案》的提出也對于構(gòu)建區(qū)域常態(tài)化治理下的溝通協(xié)調(diào)機制的建議做出了重要論斷和政策保障[6]。但是目前長三角流域三省一市尚未完全探索出合適的溝通協(xié)調(diào)機制，還處于探索和試點階段，這就導(dǎo)致了三省一市在流域污染治理方面存在著治理進度不一、互通互聯(lián)欠缺的現(xiàn)象，造成個別地區(qū)治理動力不足，難以達成整體性治理目標。

3 整體性治理視域下長三角流域跨界河流治理合作模式構(gòu)建

3.1 整合長三角跨界河流污染治理的組織結(jié)構(gòu)

河流的流動性和跨域性使其治理成為超脫單個地方政府治理能力和治理意愿的治理難題和生態(tài)困境，整合長三角跨界河流污染治理的組織結(jié)構(gòu)，是長三角流域整體性治理的題中之義[7]。首先，長三角流域污染治理需要設(shè)置決策層、協(xié)調(diào)層和執(zhí)行層進行層級治理。其次，設(shè)立長三角協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，負責決策事務(wù)。直接受國家發(fā)改委管理，負責提出長三角協(xié)同發(fā)展生態(tài)目標和治理方向。其管理人員由三省一市管理負責人員組成。此外，在長三角協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)長三角環(huán)境治理專項小組，直接受長三角協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)，負責解讀上級方針政策并提出具體執(zhí)行策略。三省一市在此基礎(chǔ)上各自設(shè)立污染治理專題組與長三角環(huán)境治理專項小組直接對接并負責執(zhí)行具體治理事務(wù)。三省一市各級環(huán)保局和水環(huán)境保護專題小組各抽調(diào)相同數(shù)量人員組成長三角環(huán)境治理專項小組領(lǐng)導(dǎo)班子成員，在公平公正的基礎(chǔ)之上實現(xiàn)了整體性治理中各方利益的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。治理專項小組定期召開長三角流域整體性治理聯(lián)席會議。最后，在長三角環(huán)境治理專項小組下設(shè)三省一市污染治理專題組，對上受專項小組領(lǐng)導(dǎo)，對下執(zhí)行政策，結(jié)合本地情況推進治理。整合后的長三角跨界河流污染治理組織結(jié)構(gòu)見圖2。

圖2 長三角跨界河流治理組織架構(gòu)Fig.2 Organization structure of transboundary river governance in Yangtze River Delta

3.2 完善長三角跨界河流污染治理的法律框架

目前長三角流域整體性治理過程中，還存在著法律法規(guī)依據(jù)不完善和治理標準不統(tǒng)一的問題，完善長三角跨界河流污染治理的法律框架，從建立健全長三角三省一市統(tǒng)一的法律制度入手，為長三角流域跨界污染治理提供堅實的法律保障[8]。首先，完善區(qū)域性整體法律，使其具有上位法的法律效力，在此基礎(chǔ)上規(guī)范三省一市條例制定與修改。上位法首先要對社會各界實行集體意見征集，再由長三角環(huán)境治理專項小組會同四地各自的環(huán)保部門形成草稿，并再次由社會公眾進行廣泛的討論，最終確定法律。其次，三省一市各環(huán)保及相關(guān)管理部門再根據(jù)上位法的精神和要求各自進行本地的河湖治理條例，在上位法的指導(dǎo)下建立統(tǒng)一思想指導(dǎo)下的治理條例。最后，根據(jù)上位法建立長三角跨界聯(lián)合執(zhí)法和聯(lián)合檢查制度。各省市根據(jù)各自具體的執(zhí)法進度和治理進度進行聯(lián)合治理和重點檢查，確保長三角三省一市在跨界河流整體性治理中得到統(tǒng)一性落實。

3.3 加強長三角流域河流整體性污染治理信息平臺建設(shè)

目前長三角流域的整體性治理中存在治理手段落后，治理途徑還不夠現(xiàn)代化，整體性治理強調(diào)的是數(shù)字化治理和現(xiàn)代化信息技術(shù)的充分應(yīng)用。要想實現(xiàn)長三角流域的整體性治理，就要加速建設(shè)長三角流域整體性治理信息技術(shù)互聯(lián)互通平臺。首先，構(gòu)建長三角流域治理信息共享平臺。將長三角三省一市流域治理信息進行實時互聯(lián)互通。其次，搭建基于大數(shù)據(jù)治理的整體性治理數(shù)字化平臺。應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)進行流域數(shù)據(jù)的整合和分析，進而對流域治理方案的效果進行精確化預(yù)測，最終選出流域治理的最佳方案，進一步提高流域整體性治理過程中的決策科學性、準確性。最后，構(gòu)建長三角流域治理的政府間溝通的電子平臺。電子溝通平臺具有高效率、高水平、簡程序交流的優(yōu)點，基于電子溝通平臺的建立可于平臺公示治理進度以及各政府部門有效的治理手段，同時還可對治理資金的運用進行公示，還可通過電子溝通平臺號召社會公眾積極參與到流域的整體性治理中，還可通過電子溝通平臺對流域整體性治理的部分項目進行社會公開招標，從而吸引市場資本和力量參與到流域整體性治理中來。

3.4 建立長三角流域整體性治理長效機制

要打贏流域治理這場持久戰(zhàn)的關(guān)鍵在于建立流域整體性治理長效機制，通過長效機制來保證長久治理的持續(xù)性效果。首先，保障流域整體性治理的資金充足[9]。整體性治理勢必要放棄某些經(jīng)濟發(fā)展的機會，由于受經(jīng)濟利益的影響，初期政府可能會出現(xiàn)治理意愿降低的情況。對此要將整體性治理的結(jié)果納入地方政府政績考核指標體系中，促使地方政府增強流域整體性治理的關(guān)注度，對河流的綜合治理投以物質(zhì)保障。其次，完善流域生態(tài)補償機制[10]。實現(xiàn)三省一市技術(shù)和人才的流動，鼓勵江浙滬高新生態(tài)治理企業(yè)向安徽轉(zhuǎn)移擴散，帶動技術(shù)和人才的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)變“輸血型”生態(tài)補償機制為“造血型”生態(tài)補償機制，在促進安徽生態(tài)技術(shù)發(fā)展和人才培育的基礎(chǔ)上實現(xiàn)長三角科技和人才發(fā)展同步邁進。此外，針對長三角流域整體性治理的外部性問題，其一要對水資源的產(chǎn)權(quán)進行界定。產(chǎn)權(quán)的明確可以避免“公地悲劇”，明確產(chǎn)權(quán)后各區(qū)域政府對自身轄區(qū)內(nèi)流域進行管理，最大程度上避免產(chǎn)權(quán)不清晰情形下的“搭便車”的集體行動的困境。應(yīng)在法律層面界定三省一市水資源產(chǎn)權(quán)，并且通過法律保障權(quán)利的穩(wěn)定性，從根本上避免公權(quán)對水權(quán)的過分干涉。其二要加大政府財政補貼的力度。流域的整體性治理需要大量的資金和優(yōu)惠政策的調(diào)控。三省一市要對流域的整體性治理設(shè)立專項資金撥款，為流域治理提出更多優(yōu)惠政策，例如對流域內(nèi)謹遵排污規(guī)定或者減排的企業(yè)進行稅收減免政策等。其三是建立污染排放交易市場，在此基礎(chǔ)上利用價格調(diào)控方式對流域企業(yè)排污份額進行調(diào)配，結(jié)合水權(quán)交易市場充分利用市場機制，實現(xiàn)水量與污染排放份額的自動調(diào)控。最后，完善流域生態(tài)治理的監(jiān)督問責機制[11]。構(gòu)建合理有效的社會參與監(jiān)督機制，保障公眾在流域治理中的知情權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，暢通公眾舉報和投訴渠道，使流域治理切實做到集民智、辦民事、解民困。

4 結(jié) 論

長三角流域治理的碎片化困境不僅降低了民眾的生活質(zhì)量，更影響了經(jīng)濟一體化的進程，流域治理的碎片化最終將導(dǎo)致發(fā)展的割裂化，長三角流域整體性治理顯得刻不容緩。本文基于整體性治理視角，從國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃、“長江大保護”戰(zhàn)略以及現(xiàn)實治理困境三方面發(fā)現(xiàn)了長三角流域碎片化困境治理和整體性理論的高度契合性。文章將視角聚焦于數(shù)據(jù)論證，通過將長三角三省一市省(市)界斷面水質(zhì)數(shù)據(jù)與流域整體水質(zhì)數(shù)據(jù)對比，總結(jié)問題及其原因并且進一步剖析出制約流域整體性合作治理的關(guān)鍵性障礙因素。因此，在進一步厘清流域治理現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出長三角流域合作治理的創(chuàng)新模式。一方面需要明確行動主體各自角色和責任，建章立制確保治理依據(jù)明確，完善組織結(jié)構(gòu)服務(wù)整體治理，建立整體性治理長效機制。另一方面依托大數(shù)據(jù)時代特有優(yōu)勢，暢通信息交流，為決策、溝通、平臺建設(shè)、監(jiān)督等提速增效。長三角流域在合作治理中，要牢固樹立“協(xié)同、整體、共治、共享”理念，利用國家“十四五”發(fā)展規(guī)劃和“長江大保護”戰(zhàn)略發(fā)展契機，探索流域整體性治理的可行性，總結(jié)經(jīng)驗推廣全國。