任國友 田靜 黃慧冬 趙文慧 李璐男

（中國勞動關(guān)系學院 安全工程學院，北京 100048）

0 引言

當前，區(qū)域化已成為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的主流模式，在區(qū)域經(jīng)濟社會一體化的進程中，任何一個地區(qū)的公共危機發(fā)生都可能引發(fā)區(qū)域性公共危機［1］，強化區(qū)域化應(yīng)急管理的形勢嚴峻［2］。2017年4月1日，中共中央、國務(wù)院決定在河北省設(shè)立雄安新區(qū)，成為中國改革開放40年進程中的又一國家戰(zhàn)略；2017年11月8日，雄安新區(qū)與阿里巴巴簽署“數(shù)字雄安”戰(zhàn)略合作協(xié)議；2018年應(yīng)急管理部的成立，突破了2003年以來形成的“一案三制”應(yīng)急管理體系（Emergency Management System，簡稱EMS）的國家治理框架。如何構(gòu)建順應(yīng)時代要求的應(yīng)急管理體系問題引起了部分學者，如高小平［3］、姜蘭［4］、薛瀾［5］、郭永芳［6］、王景春等［7］、楊震等［8］、毛偉明［9］的關(guān)注，認為需要考慮法律法規(guī)、組織機構(gòu)、資源、文化、操作流程等要素在設(shè)計應(yīng)急管理體系時起到的作用。李銳等［10］設(shè)計了城市電網(wǎng)應(yīng)急管理體系架構(gòu)和具體建設(shè)方案；張之穎［11］構(gòu)建了煤礦企業(yè)應(yīng)急救援組織體系；承敏鋼等［12］提出了一種基于兵棋推演理論的城市應(yīng)急管理系統(tǒng)設(shè)計方案。但國家新區(qū)在應(yīng)急管理體系建設(shè)受到的關(guān)注程度還不高，僅有周睿等［13］研究雄安新區(qū)城市化進程中人口風險治理問題；李維明等［14］關(guān)注了雄安新區(qū)水安全治理對策。

總之，當前政府或企業(yè)在應(yīng)急管理體系建設(shè)方面存在著兩極化趨勢，要么過分強調(diào)重視線上網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，要么原地踏步停留在線下實體組織建設(shè)，而二者有機結(jié)合實際上是政府或企業(yè)的應(yīng)急管理的現(xiàn)實需求，但學術(shù)界和企業(yè)界尚且缺少線上線下一體化應(yīng)急管理機理探討。在日新月異的互聯(lián)網(wǎng)+的新時代，單純針對線下的實踐探索或線上智能平臺建設(shè)無疑具有一定的片面性和局限性。正是基于此，本研究從我國現(xiàn)行應(yīng)急管理體系的主要弊端與關(guān)鍵問題入手，依據(jù)應(yīng)急管理四階段理論，提出應(yīng)急管理體系線上線下一體化設(shè)計原理，以雄安新區(qū)為例，從線上線下2個維度出發(fā)，設(shè)計并構(gòu)建了雄安新區(qū)線上線下一體化應(yīng)急管理體系，探索性地提出線上線下一體化應(yīng)急管理體系建設(shè)框架。

1 EMS現(xiàn)狀與存在主要問題

1.1 國內(nèi)外EMS研究現(xiàn)狀

新中國成立初期，我國主要采用分散協(xié)調(diào)、臨時響應(yīng)的應(yīng)急管理模式［15］。自2003年“非典”疫情之后，中國初步建立了以“一案三制”為核心的具有中國特色的國家應(yīng)急管理體系，一案三制即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急體制、應(yīng)急機制和應(yīng)急法制［16］。2007年11月1日，《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》開始施行，逐步形成了制度化、程序化、規(guī)范化的單災(zāi)種的應(yīng)急管理體系［17］，隨著對應(yīng)急管理的不斷探索，應(yīng)急管理重心向基層下移，“大應(yīng)急”思想日益凸顯，初步建立起了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制［18］。2018年3月13日，通過多部門整合成立應(yīng)急管理部，截止目前，31個省級應(yīng)急管理廳已全面組建，標志著我國多部門應(yīng)急能力整合的新時代中國特色應(yīng)急管理體系初步建成［19］。

相比國內(nèi)，國外的應(yīng)急管理體系則更加成熟和完善。美國界定了39個聯(lián)邦政府部門與機構(gòu)的災(zāi)害救助政策計劃、響應(yīng)重建和運行責任等內(nèi)容，并凝練出災(zāi)害應(yīng)對的15項應(yīng)急通用功能［20］；荷蘭的應(yīng)急管理體系主要分為四個層面［21］；而日本在原來的防災(zāi)管理體系上建立了綜合性應(yīng)急管理體系，形成了全政府模式的危機管理體制和廣域政府危機管理合作體系［22］；英國則建立了四層級的應(yīng)急管理體系［23］；加拿大在應(yīng)急管理中注重預(yù)防準備工作充分，應(yīng)急管理體制合理，應(yīng)急管理機制有效，應(yīng)急管理法制健全［24］。能否建立務(wù)實高效的國家應(yīng)急管理體系，考量著一個國家推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的能力。面對國外成熟的管理體系，應(yīng)當借鑒學習，不斷完善和發(fā)展我國應(yīng)急管理事業(yè)。

1.2 我國EMS存在的主要問題

當前，我國現(xiàn)行應(yīng)急管理體系仍然是以“一案三制”為核心的第二代應(yīng)急管理體系［25］，雖經(jīng)不斷地補充與完善，但面對日趨復(fù)雜的安全形勢和發(fā)展迅猛的科學技術(shù)，第二代應(yīng)急管理體系的弊端逐漸顯露。本文主要從“線上”“線下”“線上線下”3個維度闡釋目前第二代應(yīng)急管理體系存在的問題。

1.2.1 線上缺少大數(shù)據(jù)應(yīng)用不足

以大數(shù)據(jù)、人工智能等為代表的新一輪技術(shù)革命已經(jīng)在各領(lǐng)域資源信息整合方面凸顯出了極其重大的作用。但目前應(yīng)急決策過程仍然是重經(jīng)驗、輕數(shù)據(jù)，缺乏數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、數(shù)據(jù)預(yù)測等方面的應(yīng)用［26］。移動傳媒、社交媒體等線上設(shè)備已普遍應(yīng)用，正持續(xù)不斷地接收著海量數(shù)據(jù)，如何將接收的海量數(shù)據(jù)進行篩選、整合，轉(zhuǎn)化為有意義、有價值的信息有效運用到應(yīng)急管理中，應(yīng)急體系建設(shè)在這方面仍然存在很大問題［27］。

1.2.2 線下應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)僵硬

從應(yīng)急預(yù)案角度，目前我國存在預(yù)案模板化、結(jié)構(gòu)僵硬、預(yù)案內(nèi)容大同小異、對不同環(huán)境存在斷層現(xiàn)象。從體制角度，第二代應(yīng)急管理體制過多地依賴政府，導(dǎo)致中央政府權(quán)利過大，地方政府依賴性過高，社會組織參與度過小，群眾自治程度低［28］。從機制角度，第二代應(yīng)急管理機制間協(xié)調(diào)性差，預(yù)警能力低，危機預(yù)警機制欠缺，導(dǎo)致跨域合作應(yīng)對機制存在缺陷、追責與激勵機制的不完善等問題。從法制角度，雖已有法規(guī)體系，但法律普及度不高，公民關(guān)注度低［16］。

1.2.3 線上線下信息交流反饋差

我國目前線上應(yīng)急管理體系雖有發(fā)展但缺乏系統(tǒng)化管理，線下應(yīng)急管理體系雖較為完善但仍有缺陷，且在線上線下應(yīng)急資源及信息反饋互動方面缺乏相關(guān)規(guī)范要求。如何建立線上和線下應(yīng)急管理體系，如何實現(xiàn)線上線下的有效互動反饋成為實現(xiàn)應(yīng)急管理線上線下一體化的重中之重。

2 EMS線上線下一體化設(shè)計原理

2.1 EMS線上線下一體化設(shè)計原則

1）科學性原則。該原則是指評估指標總設(shè)計應(yīng)遵循應(yīng)急管理科學理論和方法，相關(guān)指標的建立應(yīng)有文獻依據(jù)或?qū)嵗炞C。

2）實用性原則。該原則是指應(yīng)急管理線上線下一體化模型指標定義時是從功能和實用性角度進行定義的。

3）典型性原則。該原則即指標體系中的指標具有典型代表性，與應(yīng)急管理工作密切相關(guān)。

4）線上線下結(jié)合原則。該原則即指標體系涵蓋線上線下兩部分，兩者間能夠?qū)崿F(xiàn)資源信息交流、互相反饋，達到協(xié)同互動一體化發(fā)展。

2.2 EMS線上線下一體化設(shè)計原理

應(yīng)急管理體系設(shè)計是結(jié)合現(xiàn)有應(yīng)急管理體系研究情況和所針對的模擬或具體情境下進行的模型構(gòu)建的過程，以保證突發(fā)事件發(fā)生時，可以最大程度的減小損失，保障人員安全。一體化的應(yīng)急管理體系旨在建立線上和線下一體化運作、協(xié)調(diào)互動的應(yīng)急管理體系，其原理如圖1所示。這里的線上即網(wǎng)上，充分利用現(xiàn)有互聯(lián)網(wǎng)資源，建立網(wǎng)上應(yīng)急平臺；線下即網(wǎng)下，探索解決現(xiàn)有應(yīng)急管理問題的新思路，完善現(xiàn)有網(wǎng)下實體的應(yīng)急系統(tǒng)。線上線下通過不斷地反饋交流實現(xiàn)線上線下資源的充分利用，信息的高度互通，達到一體化管理的目的。

2.2.1 以門戶網(wǎng)站、手機APP和微信公眾號為載體的線上網(wǎng)絡(luò)平臺

線上應(yīng)急管理行為的實現(xiàn)依賴網(wǎng)絡(luò)平臺進行功能的實現(xiàn)，主要包括3種路徑：

1）門戶網(wǎng)站。通過建立線上應(yīng)急管理官方網(wǎng)站，統(tǒng)計整合資源信息，用戶可通過官網(wǎng)查詢，實現(xiàn)線上管理的功能。

2）手機APP。相關(guān)人員需下載手機應(yīng)用軟件，實現(xiàn)應(yīng)急物資信息實時監(jiān)控、信息實時上傳、應(yīng)急信息云端統(tǒng)計匯總、線上指揮等功能。

3）微信公眾號。發(fā)布統(tǒng)一微信公眾號，以便捷的方式進行應(yīng)急信息科普、簡單的應(yīng)急信息查詢、應(yīng)急信息上報、應(yīng)急課程簽到等功能。

2.2.2 以應(yīng)急志愿組織、應(yīng)急救援中心和應(yīng)急救援隊伍為載體的線下實體組織

線下應(yīng)急管理行為的實現(xiàn)則利用線下實體組織進行功能實現(xiàn)，主要包括3種路徑：

1）應(yīng)急志愿組織。由具有一定的應(yīng)急基礎(chǔ)知識及相應(yīng)的自救、救助技能，且不以獲取物質(zhì)報酬為目的，主動承擔社會責任、提供志愿服務(wù)的公民組成，面對突發(fā)事件能夠迅速動員，并協(xié)助政府部門的應(yīng)急救援工作，及時彌補政府應(yīng)急資源不足問題的民間力量。

2）應(yīng)急救援中心。由政府、軍隊、非營利組織等為救援主體，針對突發(fā)、具有破壞力的緊急事件，相互配合協(xié)調(diào)、共同實施救援行動，最大限度地拯救人員生命、減少財產(chǎn)損失，面向受災(zāi)地區(qū)和公民提供救援服務(wù)的經(jīng)濟實體。

3）應(yīng)急救援隊伍。經(jīng)過按所屬部門規(guī)劃進行針對性培訓(xùn)的專業(yè)救援人員和在應(yīng)急處置中起次要、補充作用的社會團體、企事業(yè)單位自建及志愿者共同組成的綜合、系統(tǒng)、由政府統(tǒng)一調(diào)控指揮的人員。

2.2.3 線上線下耦合度取決于應(yīng)急組織對應(yīng)急功能的實現(xiàn)程度

線上線下一體化應(yīng)急管理模型如圖2所示。根據(jù)應(yīng)急管理預(yù)防、準備、響應(yīng)和恢復(fù)的“四階段”理論，提出線上線下一體化應(yīng)急管理“4+1”模型。這里的“4”是指“應(yīng)急文化、應(yīng)急資源、應(yīng)急運作、應(yīng)急恢復(fù)”4項功能，“1”是應(yīng)急組織，“4+1”模型表征了線上線下一體化應(yīng)急功能實現(xiàn)的5個要素。其中應(yīng)急文化、應(yīng)急資源、應(yīng)急運作、應(yīng)急恢復(fù)4個應(yīng)急功能的實現(xiàn)分別對應(yīng)預(yù)防、準備、響應(yīng)、恢復(fù)四階段的工作，從而實現(xiàn)了事前預(yù)防、準備，事中響應(yīng)，事后恢復(fù)的應(yīng)急管理效果；應(yīng)急組織則作為完成各項應(yīng)急工作的核心，在整體上具有統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)每個應(yīng)急管理階段的能力，而在完成某個特定的階段或者工作上，又能具有針對性。因此，在“4+1”應(yīng)急管理模式下，能使應(yīng)急管理工作的開展既具有整體性，又能體現(xiàn)針對性。

3 雄安新區(qū)EMS實例驗證

3.1 雄安新區(qū)EMS體系構(gòu)建

雄安新區(qū)作為一座未來的“創(chuàng)新之城”，在應(yīng)急管理體系建設(shè)上，應(yīng)該在以“一案三制”為核心的基礎(chǔ)上，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實現(xiàn)應(yīng)急工作常態(tài)化、社會化，并建立起線上、線下一體化應(yīng)急平臺［29］，從而使雄安新區(qū)成為一座“智能應(yīng)急之城”。因此，雄安新區(qū)在應(yīng)急管理體系建設(shè)上，不僅要避免“染”上京津冀地區(qū)存在的問題［30］，更要建立起具有協(xié)調(diào)京津冀地區(qū)應(yīng)急管理工作的“輻射性”應(yīng)急管理體系。依據(jù)上文的基本假設(shè)和設(shè)計原理，雄安新區(qū)EMS體系構(gòu)建如圖3所示，其線上線下一體化功能如表1所示。

3.2 實例分析與效果驗證

當前，我國疫情防控趨勢向好，進入疫情防控常態(tài)化階段［31］，線上線下一體化疫情應(yīng)急防控機制發(fā)揮了重要作用。以雄安新區(qū)為例進行具體論述。

3.2.1 線上機制

1）線上應(yīng)急文化。因疫情發(fā)生突然，相關(guān)的防疫技術(shù)和知識從官方微博、社交圈、微信等即時化信息平臺傳播，通過電子書、音像制品、網(wǎng)絡(luò)培訓(xùn)課程等數(shù)字化方式，傳播更加快捷方便，同時將患者病歷中的共性提取出來，采取專家講解或根據(jù)臨床醫(yī)生的經(jīng)驗及權(quán)威安全平臺提供的防疫措施，整合分類進行宣傳，使得民眾對于疫情的認識程度加深，可反復(fù)學習防疫知識。

表1 應(yīng)急組織線上線下一體化功能結(jié)構(gòu)樣例

2）線上應(yīng)急資源。對于防疫物資的缺乏的情況，在雄安新區(qū)政府網(wǎng)絡(luò)信息平臺發(fā)布，并對社會捐贈情況留存憑據(jù)以便查詢，且進行統(tǒng)一管理和調(diào)配，相關(guān)器械需要按規(guī)定消毒，備案記錄，實時發(fā)布災(zāi)情信息；在醫(yī)院、賓館等隔離場所緊缺的情況下，在網(wǎng)上對于臨時隔離場所的選取可以被快速選擇和協(xié)調(diào)。

3）線上應(yīng)急組織。雄安新區(qū)疫情防控小組將區(qū)域內(nèi)的專家信息錄入系統(tǒng)管理，同時在人口流動性不同的情況下，患者人數(shù)不同，且隨著對患者的治療深入，患病程度也有所不同，對醫(yī)護人員進行網(wǎng)格化管理，針對不同的地點及疫情嚴重程度及時調(diào)配人員，發(fā)揮“指揮大腦”的核心作用。

4）線上應(yīng)急運作。在線上信息發(fā)布的同時，線下同步宣傳到街道社區(qū)。全區(qū)防疫醫(yī)院信息及聯(lián)系方式在網(wǎng)絡(luò)平臺公布，并根據(jù)疫情防控等級變化，實時記錄人流出入情況，并記錄人員體溫，線上調(diào)度防疫物資，保障重點線下防疫物資充足，實現(xiàn)線上線下協(xié)同應(yīng)對運作。

5）線上應(yīng)急恢復(fù)。針對雄安新區(qū)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學，線上及時發(fā)布黨中央、國務(wù)院和地方政策，對復(fù)工人員、復(fù)產(chǎn)企業(yè)進行線上審核，及時發(fā)布健康碼信息，科學把控復(fù)工、復(fù)產(chǎn)、開學的時間進程，積極恢復(fù)雄安地區(qū)的社會生活秩序。

3.2.2 線下機制

1）線下應(yīng)急文化。在疫情防控的線下宣傳上，由各街道辦事處和志愿服務(wù)組織在小區(qū)內(nèi)以廣播、條幅、倡議書等形式，向民眾普及防控知識，引導(dǎo)居民自覺正確佩戴口罩和居家隔離，廣泛的社區(qū)動員宣傳為社區(qū)疫情防控奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2）線下應(yīng)急資源。在防疫資源方面，主要由雄安新區(qū)政府線下進行統(tǒng)一調(diào)配，將呼吸機等重要資源集中配送給防疫醫(yī)院，并且組織快遞公司等社會志愿者開展屬地配送。在防疫人員的調(diào)配上，區(qū)政府派出專家組指導(dǎo)防疫工作。

3）線下應(yīng)急組織。以區(qū)衛(wèi)生健康委員會為骨干成立雄安新區(qū)疫情防控領(lǐng)導(dǎo)小組，全面組織定點救治醫(yī)院、志愿者服務(wù)組織、街道社區(qū)疫情的預(yù)防、資源調(diào)配、應(yīng)急響應(yīng)和事后恢復(fù)工作。

4）線下應(yīng)急運作。當接到上級政府疫情防控通知后，雄安新區(qū)立即啟動應(yīng)急預(yù)案，并形成疫情防控指揮部啟動響應(yīng)程序，先后組織停產(chǎn)停學，設(shè)立定點治療醫(yī)院、“封區(qū)”隔離等應(yīng)急舉措，并及時監(jiān)督檢查街道辦事處封區(qū)隔離監(jiān)控情況。

5）線下應(yīng)急恢復(fù)。當前，疫情防控進入常態(tài)化階段，雄安新區(qū)政府積極落實社區(qū)生活秩序恢復(fù)，疫情防控重心放在海外歸來人員的檢查上。在善后處理上，做到了在保證不傳播疫情的情況下組織復(fù)工復(fù)產(chǎn)復(fù)學，快速恢復(fù)社會經(jīng)濟發(fā)展。

3.2.3 線上線下一體化疫情防控效果

面對突然爆發(fā)的新冠肺炎疫情，一方面充分運用門戶網(wǎng)站、微信公眾號、手機APP等線上手段實現(xiàn)了疫情相關(guān)信息的有效發(fā)布，應(yīng)急資源的統(tǒng)一調(diào)度，防控措施的準確傳達，一線信息的及時反饋，有效的緩解了線下人力物力壓力。另一方面，線下除了政府組織的專業(yè)醫(yī)療救援隊伍外，志愿服務(wù)隊伍有效地填補線下應(yīng)急人員的不足，實現(xiàn)了線上線下應(yīng)急協(xié)同運作，疫情防控取得決定性成效，驗證了線上線下一體化EMS的合理性。

4 結(jié)論

1）提出應(yīng)急管理體系線上線下一體化設(shè)計機理，構(gòu)建“應(yīng)急文化、應(yīng)急資源、應(yīng)急運作、應(yīng)急恢復(fù)和應(yīng)急組織”為核心的新時代應(yīng)急管理“4+1”模型。

2）設(shè)計了線上以門戶網(wǎng)站、手機APP和微信公眾號為載體的線上網(wǎng)絡(luò)平臺和線下以應(yīng)急志愿組織、應(yīng)急救援中心和應(yīng)急救援隊伍為載體的線下實體組織一體化應(yīng)急管理機制，提出線上線下一體化應(yīng)急管理體系。研究結(jié)果可以進一步推廣到國家應(yīng)急管理體系現(xiàn)代化的改革實踐和社區(qū)應(yīng)急管理體系建設(shè)中。