黃玲蓉

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350315)

一、 引言

隨著我國(guó)人口老齡化加劇，養(yǎng)老消費(fèi)規(guī)模持續(xù)增大，迅速推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 據(jù)天眼查數(shù)據(jù)研究院所測(cè)算，我國(guó)2025 年銀發(fā)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)規(guī)模將達(dá)到2 萬(wàn)億元以上，2030 年則將達(dá)到3 萬(wàn)億元以上[1]。在這一背景下，我國(guó)對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策力度持續(xù)加大，相繼出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》等一系列指導(dǎo)性政策文件。 養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)是社會(huì)發(fā)展的必然，如何促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為重要的支柱產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)政策的研究具有重要的實(shí)踐意義。 當(dāng)前，中國(guó)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)還處于起步階段，系統(tǒng)而及時(shí)的政策分析和述評(píng)還很缺乏。 本文整理分析國(guó)家、北京和上海政策的關(guān)注點(diǎn)及對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和支持作用，希望對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策的設(shè)計(jì)和制定提供參考和借鑒，實(shí)現(xiàn)“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”成為現(xiàn)在乃至未來(lái)帶動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)。

二、 我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策概述

2013 年至今，國(guó)務(wù)院及其各部門(mén)共出臺(tái)了近70多條涉及養(yǎng)老的政策文件，政策利好頻出促養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 2013 年9 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》發(fā)布，標(biāo)志著將養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)納入國(guó)家戰(zhàn)略，也標(biāo)志著2013 年成為我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展元年。 同年，國(guó)務(wù)院頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》首次提出發(fā)展健康養(yǎng)老服務(wù)。 2014 年，發(fā)改委進(jìn)一步發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)健康與養(yǎng)老服務(wù)工程建設(shè)的通知》，強(qiáng)調(diào)新增健康與養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目?jī)?yōu)先考慮社會(huì)資本。 養(yǎng)老產(chǎn)品無(wú)疑具有極強(qiáng)的外部性和準(zhǔn)公共物品特征，2014 年商務(wù)部發(fā)布的《商務(wù)部關(guān)于推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提出的5 項(xiàng)工作任務(wù)、4 項(xiàng)工作重點(diǎn)正式將財(cái)政對(duì)養(yǎng)老市場(chǎng)失靈領(lǐng)域予以矯正的重要作用提到新高度。2015 年，《關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出將現(xiàn)代醫(yī)療技術(shù)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)進(jìn)行充分結(jié)合。 2016 年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》正式將一系列行之有效的全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)重要舉措上升到政策規(guī)范層面。 2017 年，《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》在簡(jiǎn)政放權(quán)、監(jiān)督管理、政府服務(wù)等3 個(gè)重要方面推出22 條具體措施，有效激活了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)主體活力。 同年，信息技術(shù)作為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和轉(zhuǎn)型升級(jí)的有效措施，工信部和民政部等部門(mén)聯(lián)合制定了《智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃(2017 ～2020 年)》，明確到2020年基本形成覆蓋全生命周期的智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系，為智慧化養(yǎng)老發(fā)展提供了堅(jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。2020 年，黨的十九屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等十四個(gè)五年規(guī)劃和二2三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，首次將積極應(yīng)對(duì)老齡化上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面，既是對(duì)“十四五”時(shí)期我國(guó)走向中度老齡化的主動(dòng)回應(yīng)，也是促進(jìn)銀發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性窗口期，該年還接續(xù)發(fā)布了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于推動(dòng)物業(yè)服務(wù)企業(yè)發(fā)展居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)養(yǎng)老托育服務(wù)健康發(fā)展的意見(jiàn)》等重要的政策文件。其余重要的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策見(jiàn)表1。

表1 近年來(lái)我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的重要政策

三、 北京和上海養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策歷程梳理和先進(jìn)做法借鑒

在積極應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題上，養(yǎng)老改革各個(gè)模塊均有上海和北京的腳印，研究京滬養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策及實(shí)踐發(fā)展對(duì)將其豐富經(jīng)驗(yàn)復(fù)制推廣到其他地區(qū)具有重要且深遠(yuǎn)意義。

(一)北京和上海養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策歷程梳理

1. 北京養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策歷程梳理

1986 年起，北京市開(kāi)始實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，從此北京市政府便拉開(kāi)了老齡事業(yè)的序幕。2013 年10 月，北京市人民政府頒發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的意見(jiàn)》將過(guò)去單獨(dú)作為一項(xiàng)“事業(yè)”打造的養(yǎng)老行業(yè)，正式轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆聵I(yè)+產(chǎn)業(yè)”的發(fā)展模式。 為了促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的良性發(fā)展，北京民政局、發(fā)改委、老齡辦等多個(gè)部門(mén)均出臺(tái)了相關(guān)配套政策。 自1990 年北京進(jìn)入老齡化社會(huì)，至今已30 余年，北京養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的政策路程經(jīng)歷了三個(gè)階段。 ①第一階段:1990 ～2010 年。 雖然在 2009 年，《北京市市民居家養(yǎng)老(助殘)服務(wù)(“九養(yǎng)”)辦法》提出“建立居家養(yǎng)老(助殘)券服務(wù)制度”，為北京居家養(yǎng)老服務(wù)工作奠定了基石，但是政府出臺(tái)的一系列補(bǔ)貼資助政策主要圍繞的是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。 這一階段，從政府到社會(huì)，對(duì)老齡事業(yè)的市場(chǎng)化認(rèn)識(shí)還比較模糊。 ②第二階段:2011 ～ 2015 年。 “十二五”開(kāi)篇，《北京市“十二五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》不僅形成了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)化的概念，也開(kāi)始將以養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為重點(diǎn)轉(zhuǎn)變至其他養(yǎng)老服務(wù)模式。 2015 年，北京在全國(guó)范圍內(nèi)率先發(fā)布《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》，自此便一舉在立法上改變了政府、學(xué)術(shù)界等對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)知。 ③第三階段:2016 年至今。 這一階段北京全面放開(kāi)了養(yǎng)老市場(chǎng)，養(yǎng)老政策涉及內(nèi)容更豐富，總的來(lái)說(shuō)，政策朝著更全面、整合的方向發(fā)展。

2. 上海養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)政策歷程梳理

上海于1979 年成為我國(guó)第一個(gè)進(jìn)入老齡化的城市，上海在探索養(yǎng)老行業(yè)的道路上，與我國(guó)改革開(kāi)放可謂是同步并舉、同頻共振。 作為銀齡事業(yè)的開(kāi)路先鋒者，上海陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策法規(guī)。 根據(jù)上海養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的建設(shè)概況，大致可以分為三個(gè)階段:①第一階段:1979 ～2000 年。 這一階段政府主要是老齡工作研究、興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老齡事業(yè)的初步發(fā)展等。 ②第二階段:2001～2011 年。 2001 年，《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)本市社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》提出大力推進(jìn)上海的社會(huì)福利社會(huì)化進(jìn)程，此舉轉(zhuǎn)變了以往包攬建設(shè)的方式，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、補(bǔ)貼優(yōu)惠政策等鼓勵(lì)社會(huì)資本投入。 ③第三階段:2012 年至今。 2012年，《上海市老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確提出“引導(dǎo)社會(huì)力量有效參與，促進(jìn)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展”?！?073”模式是上海市2005 年首次提出的，為上海養(yǎng)老公共資源配置的供給主體和比重提供了依據(jù)。2014 年，《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》的頒布，標(biāo)志著上海的養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)從“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局向服務(wù)供給、服務(wù)保障、政策支撐、需求評(píng)估、行業(yè)監(jiān)管“五位一體”的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系轉(zhuǎn)變。

(二)北京和上海養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)先進(jìn)做法借鑒

“銀發(fā)經(jīng)濟(jì)”浪潮勢(shì)不可擋，北京和上海是國(guó)內(nèi)老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)改革的標(biāo)桿，發(fā)揮了模范作用，提供了大量先進(jìn)做法和典型經(jīng)驗(yàn)。

1. 以智慧化技術(shù)發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)新發(fā)展模式

《上海市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》積極推出一系列智慧養(yǎng)老新舉措、新范式，助推養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迭代升級(jí)。 一方面，打造智慧養(yǎng)老服務(wù)數(shù)字化場(chǎng)景(如智慧養(yǎng)老院、數(shù)字化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)所)，大力推進(jìn)“養(yǎng)老院+互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院”發(fā)展模式。 另一方面，形成養(yǎng)老政務(wù)服務(wù)“數(shù)治”新范式，升級(jí)和完善養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)信息查詢(xún)等服務(wù)功能，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)資源流動(dòng)暢通。 此外，為打破老年人“數(shù)字壁壘”，“十四五”時(shí)期，上海將開(kāi)展“長(zhǎng)者智能技術(shù)運(yùn)用能力提升行動(dòng)”和“養(yǎng)老服務(wù)適應(yīng)性改造行動(dòng)”。 上海浦東新區(qū)全新推出的“浦老惠”養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，整合大量為老服務(wù)資源、搭建供需雙方互惠橋梁，正好對(duì)接了打造老年人生活“數(shù)字無(wú)障礙”這一需求。 《北京市“十四五”時(shí)期老齡事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出，建立老齡健康信息協(xié)同與決策支持平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)老齡委成員單位間老齡數(shù)據(jù)的互通與共享；支持養(yǎng)老機(jī)構(gòu)智能升級(jí)改造，推動(dòng)“智慧養(yǎng)老院”和智能化養(yǎng)老社區(qū)建設(shè)；優(yōu)化適老化智能終端產(chǎn)品供給，大力發(fā)展“互聯(lián)網(wǎng)+社會(huì)服務(wù)”消費(fèi)模式。

2. 以財(cái)政政策工具促進(jìn)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展

財(cái)政金融政策在推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展中具有顯著制度優(yōu)勢(shì)。 在我國(guó)養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)失衡、第一支柱可持續(xù)性不足的背景下，上海、福建及蘇州工業(yè)園區(qū)于2018 年5 月率先開(kāi)展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)了發(fā)展第三支柱成為破解未來(lái)養(yǎng)老儲(chǔ)備不足的重要長(zhǎng)效機(jī)制。 北京市頒布《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》和《關(guān)于金融支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，提出“鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)投資實(shí)體養(yǎng)老助殘產(chǎn)業(yè)、試點(diǎn)探索老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制度、拓寬養(yǎng)老服務(wù)業(yè)貸款抵押擔(dān)保范圍、推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)上市融資、積極發(fā)展居民養(yǎng)老專(zhuān)業(yè)化金融產(chǎn)品”等重要舉措，為加快完善商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、創(chuàng)優(yōu)養(yǎng)老領(lǐng)域金融服務(wù)提供了堅(jiān)實(shí)的制度遵循。

3. 以養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)夯實(shí)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人力資源支撐

上海、北京充分將政策優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)養(yǎng)老護(hù)理人員缺口、促進(jìn)為老服務(wù)人力資源隊(duì)伍職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展。 《上海市養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展“十四五”規(guī)劃》推出完善養(yǎng)老護(hù)理員穩(wěn)崗、高質(zhì)量人才隊(duì)伍建設(shè)系列措施，如探索建立與中西部地區(qū)勞動(dòng)力市場(chǎng)對(duì)接機(jī)制，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員規(guī)模；建立全市統(tǒng)一的養(yǎng)老護(hù)理員信息管理系統(tǒng)，促進(jìn)養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍管理；基于老年人照護(hù)實(shí)際需求，建立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)醫(yī)護(hù)人員的針對(duì)性培養(yǎng)機(jī)制；建立養(yǎng)老護(hù)理員薪酬等級(jí)體系，合理提高護(hù)理人員工資水平。 “十四五”時(shí)期，北京將完善養(yǎng)老護(hù)理崗位獎(jiǎng)勵(lì)津貼制度，吸引養(yǎng)老護(hù)理人才；構(gòu)建多元化服務(wù)評(píng)價(jià)體系，實(shí)施養(yǎng)老護(hù)理員技能提升專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)；通過(guò)定點(diǎn)招聘、共建培訓(xùn)基地等方式，到對(duì)口幫扶地區(qū)開(kāi)展招聘活動(dòng)。

四、 現(xiàn)階段養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的現(xiàn)狀和挑戰(zhàn)

近年來(lái)，上海、北京及其他一些地區(qū)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)確實(shí)獲得了一定的發(fā)展，通過(guò)分析其可復(fù)制推廣經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)實(shí)際發(fā)展情況，可發(fā)現(xiàn)存在一些困難與問(wèn)題，主要表現(xiàn)在:

1. 政府縱向一致和橫向協(xié)同嚴(yán)重缺失

近些年養(yǎng)老政策發(fā)文數(shù)量持續(xù)增加，所涉及部門(mén)也越來(lái)越廣，相比2013 年的10 條政策文件，2019年的政策數(shù)量達(dá)到71 條。 盡管?chē)?guó)家頒布了一系列政策法規(guī)，但在下發(fā)到地方時(shí)，出現(xiàn)了違背屬地原則的情況，不能根據(jù)地方具體情況因地制宜，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的法律法規(guī)。 另外，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所涉及部門(mén)、領(lǐng)域的范圍過(guò)廣，除了需要民政局的參與，還會(huì)牽涉到土地資源規(guī)劃、財(cái)務(wù)政策等方面，沒(méi)有一個(gè)明確的部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督和管理，在一項(xiàng)政策落地時(shí)，各個(gè)部門(mén)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合，具體到職能部門(mén)，如規(guī)劃部門(mén)、計(jì)委、土地局等，審批手續(xù)繁雜，特別當(dāng)涉及土地資源配置等方面，更是困難重重，有的甚至出現(xiàn)互相推諉的情況。

2. 老年人與智慧技術(shù)之間存在“數(shù)字鴻溝”

隨著互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的到來(lái)，科學(xué)技術(shù)不斷進(jìn)步，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)不斷注入互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)的力量，如醫(yī)療康復(fù)、功能性設(shè)施、平臺(tái)建構(gòu)等方面，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。 2019 年上海市人民政府印發(fā)《上海市深化養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施方案(2019 ～2022 年)》和上海市民政局印發(fā)的《上海市社區(qū)嵌入式養(yǎng)老服務(wù)工作指引》皆提出，鼓勵(lì)通過(guò)智慧技術(shù)手段豐富和創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)形式，持續(xù)推進(jìn)智慧健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 但是，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)的科學(xué)技術(shù)與老人的適配性仍然不足，出現(xiàn)無(wú)健康碼不出行、醫(yī)院無(wú)預(yù)約掛不上號(hào)、微信支付寶支付成問(wèn)題等負(fù)面現(xiàn)象。 如何解決老年人搭乘互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的快車(chē)，共享信息化發(fā)展成果，成功構(gòu)建智慧養(yǎng)老模式，跨越“數(shù)字鴻溝”等問(wèn)題具有深遠(yuǎn)影響。

3. 財(cái)政政策支持和引導(dǎo)力度不足

由于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)普遍存在回報(bào)率偏低、社會(huì)資本不愿意進(jìn)入的問(wèn)題[2]，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)、創(chuàng)新金融服務(wù)養(yǎng)老事業(yè)、資金傾斜養(yǎng)老領(lǐng)域、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)貸款等財(cái)政政策支持是解決這一問(wèn)題的有效舉措。 當(dāng)前，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》《關(guān)于確定第五批中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)地區(qū)的通知》等一定程度上發(fā)揮了政策組合拳效能對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的助推作用，但是仍舊存在財(cái)政政策保障不健全、政策覆蓋面較窄、多方利益攸關(guān)者的缺位[3]，且與《上海市浦東新區(qū)“十四五”養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展財(cái)政扶持意見(jiàn)》等同類(lèi)型的財(cái)政幫扶養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃較少。 此外，由于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、制度、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)資本等驅(qū)動(dòng)因素的不同，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平存在顯著空間差異，上海、北京等發(fā)達(dá)城市養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)西藏、新疆等欠發(fā)達(dá)地區(qū)較豐厚。

4. 養(yǎng)老護(hù)理人員數(shù)量短缺和專(zhuān)業(yè)性不足

據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施34 萬(wàn)個(gè)，床位800 多萬(wàn)張，按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老護(hù)理員跟老人的比例1∶4 算，至少需要200 萬(wàn)名護(hù)理員，還不包括從事居家養(yǎng)老服務(wù)的人員，養(yǎng)老護(hù)理員存在很大缺口[4]。 另外，盡管近年來(lái)《北京市關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見(jiàn)》《北京市養(yǎng)老服務(wù)人才培養(yǎng)培訓(xùn)實(shí)施辦法》等養(yǎng)老政策內(nèi)容一直強(qiáng)調(diào)人才培養(yǎng)的重要地位，但是護(hù)理隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)性尚未與養(yǎng)老需求有效匹配，主要表現(xiàn)在:首先，缺乏明確的行業(yè)規(guī)范和制度來(lái)設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入門(mén)檻。 目前，市場(chǎng)上護(hù)理人員多以下崗職員和當(dāng)?shù)卮迕駷橹?，一方面，這些群體的受教育程度不高，不具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)，無(wú)法提供高質(zhì)量的服務(wù)；另一方面，養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)薪資不高，無(wú)法吸引高端人才。 其次，居家養(yǎng)老是大多數(shù)老人的首選，這些老年人需要家庭成員如親戚、子女等進(jìn)行照顧，而這些人專(zhuān)業(yè)性不足，沒(méi)有經(jīng)過(guò)系統(tǒng)性的培訓(xùn)。

五、 推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

不斷滿(mǎn)足人民群眾對(duì)美好生活的愿望是黨的十八大以來(lái)的奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)老年人的美好生活需要不斷提高其物質(zhì)和精神水平。 本文結(jié)合北京市和上海市積極創(chuàng)新和探索可持續(xù)發(fā)展養(yǎng)老模式的實(shí)踐情況及我國(guó)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的問(wèn)題，提出以下建議和舉措。

(一)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)配套政策和法律法規(guī)

法制規(guī)范是老齡產(chǎn)業(yè)賴(lài)以健康發(fā)展的客觀依據(jù)和基礎(chǔ)，必須秉持著“立法先行”的原則，先有法才會(huì)有養(yǎng)老項(xiàng)目的具體實(shí)踐。 第一，保障社會(huì)保障體系的“兜底作用”。 社會(huì)保障主要滿(mǎn)足人們的基本需求，其中老年人保障屬于社會(huì)保障中不可缺少的部分，主要以維持基層低收入、貧困老人最低生活需要為標(biāo)準(zhǔn)，只有充分發(fā)揮社會(huì)保障的“兜底作用”，緩解一部分后顧之憂(yōu)，才能更好地推動(dòng)老齡產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。 第二，由養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)所延伸出的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，如相關(guān)產(chǎn)品制造、金融服務(wù)、養(yǎng)老地產(chǎn)等，也需要具有明確的規(guī)章制度，另外，需要一套明確的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則對(duì)從事養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)的工作人員進(jìn)行管制和確定其準(zhǔn)入門(mén)檻。 第三，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展關(guān)鍵在于如何將各項(xiàng)政策打通，這必須立足于需求評(píng)估和以老人為本，實(shí)現(xiàn)部門(mén)之間的資源融合、協(xié)同合作。

(二)靈活運(yùn)用智慧技術(shù)，建立可持續(xù)發(fā)展的“智慧養(yǎng)老”模式

與傳統(tǒng)養(yǎng)老模式相比，“智慧養(yǎng)老”依托先進(jìn)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，可以提供高效快捷、智能的養(yǎng)老服務(wù)，以滿(mǎn)足老年人多樣化的服務(wù)需求。 一方面，不能摒棄傳統(tǒng)養(yǎng)老服務(wù)方式，采取線上線下相結(jié)合的方式，可以設(shè)立服務(wù)驛站、老年人窗口，不要讓老年人因?yàn)椴粫?huì)使用智能產(chǎn)品而放棄使用，保障其應(yīng)有的權(quán)益。日前，針對(duì)日益凸顯的“數(shù)字鴻溝”，國(guó)務(wù)院辦公廳日前印發(fā)的《關(guān)于切實(shí)解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的實(shí)施方案》，就老年人在運(yùn)用智能技術(shù)中碰到的困難，提出了具體的解決措施。 另一方面，可以以社區(qū)為單位，定期對(duì)老年人進(jìn)行關(guān)于信息化、智能化工具的教育培訓(xùn)。

(三)加大財(cái)政政策支持供給，為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展提供動(dòng)力源泉

“養(yǎng)老產(chǎn)品”具有極強(qiáng)的外部性和準(zhǔn)公共物品特征，財(cái)政可對(duì)此造成的市場(chǎng)失靈予以矯正，進(jìn)一步增強(qiáng)整體社會(huì)福利。 第一，應(yīng)當(dāng)采取政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)制度、貸款紓困穩(wěn)市場(chǎng)措施等政策激勵(lì)和法律約束相結(jié)合的耦合機(jī)制，在養(yǎng)老財(cái)政金融政策利好持續(xù)釋放背景下，加強(qiáng)對(duì)擾亂市場(chǎng)秩序、非法集資、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)欺老虐老、詐騙老年人財(cái)物等不法行為的嚴(yán)格管控。 第二，欠發(fā)達(dá)地區(qū)往往存在老年人邊緣化、養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低等顯著問(wèn)題，應(yīng)根據(jù)區(qū)域?qū)嶋H情況，采取資金投入、專(zhuān)項(xiàng)幫扶、機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼等政策傾斜措施。 第三，政府、養(yǎng)老市場(chǎng)受眾群體、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等多方利益攸關(guān)者的參與是降低政策失效可能性、緊密貼合養(yǎng)老需求和修改化訴求的有效中心機(jī)制，可以采取開(kāi)通以互聯(lián)網(wǎng)為載體的需求反饋平臺(tái)，定期對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年人活動(dòng)中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心等實(shí)地調(diào)研等方式，滿(mǎn)足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)需求。

(四)強(qiáng)化養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)和隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)人員隊(duì)伍力量

養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量和護(hù)理員等養(yǎng)老服務(wù)人員的能力和素質(zhì)息息相關(guān)，政府應(yīng)該加大資金傾斜，鼓勵(lì)高校和職業(yè)學(xué)校設(shè)置養(yǎng)老領(lǐng)域相關(guān)專(zhuān)業(yè)，考慮合理承擔(dān)養(yǎng)老護(hù)理人員培訓(xùn)費(fèi)用。 除了一線養(yǎng)老服務(wù)人員，更為重要的是盡快培養(yǎng)一批與養(yǎng)老服務(wù)密切相關(guān)的專(zhuān)業(yè)人員，例如受過(guò)系統(tǒng)的老年病和老年醫(yī)學(xué)訓(xùn)練的初級(jí)保健醫(yī)師、藥師、康復(fù)師、營(yíng)養(yǎng)師、護(hù)士、社會(huì)工作師以及專(zhuān)業(yè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理者等，培育一批多學(xué)科的專(zhuān)業(yè)人員。 此外，可以通過(guò)完善養(yǎng)老護(hù)理人員穩(wěn)崗措施、拓寬晉升渠道等方式吸引未就業(yè)、難就業(yè)的年輕人進(jìn)入養(yǎng)老行業(yè)，開(kāi)展養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)技能大賽以及各類(lèi)人才資助、宣傳等活動(dòng)，對(duì)優(yōu)秀護(hù)理員從待遇改善、予以表彰等方面給予激勵(lì)，提高養(yǎng)老護(hù)理員職業(yè)榮譽(yù)感和社會(huì)認(rèn)同度，進(jìn)而擴(kuò)大護(hù)理員供給，彌補(bǔ)養(yǎng)老護(hù)理人員缺口。