斯 陽 李露萍

高校機關作為高校踐行“兩個維護”的第一方陣，是高校貫徹落實黨中央和教育部決策部署的“最初一公里”。2020年10月，中央和國家機關工委印發(fā)《關于破解“兩張皮”推動中央和國家機關黨建和業(yè)務工作深度融合的意見》，直指機關黨建和業(yè)務工作在有效融合、深度融合、全面融合中存在的協(xié)同問題和成效問題。高校機關作為機關的一種類型代表，具有機關的一般屬性，也存在黨建和業(yè)務的“兩張皮”等問題。切實破除高校機關黨的建設和業(yè)務工作“兩張皮”，促進高校全面從嚴治黨落實落細，推動黨建與業(yè)務工作深度融合，不僅關系著大學內(nèi)涵式發(fā)展的建設效能，更與推進高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設、落實立德樹人根本任務密切相關，是高?！半p一流”建設的題中之義。

本研究以上海地區(qū)若干所“雙一流”高校機關為例，通過問卷調(diào)查結(jié)合訪談等方法，了解高校機關黨建和業(yè)務工作融合發(fā)展現(xiàn)狀，探索建立高校機關黨建和業(yè)務融合工作機制，以實現(xiàn)高校機關的卓越治理和高質(zhì)量發(fā)展。

一、協(xié)同治理概念內(nèi)涵

在本研究中，協(xié)同治理強調(diào)的是參與主體的多元性、相對平等性、互動性和行動的共同結(jié)果。實際上，在我們的調(diào)查中，確實發(fā)現(xiàn)包括“雙一流”建設高校在內(nèi)，多數(shù)高校機關都面臨著發(fā)展上的協(xié)同困境與治理難題。由于高校乃至教育系統(tǒng)整體設置規(guī)劃存在機關協(xié)同上的先天不足與機制上的欠缺，各自為政、“兩張皮”現(xiàn)象等的存在也說明高校機關單位存在治理的“碎片化”傾向，加之機關工作的行政化慣性與管理上的內(nèi)卷化傾向，高校機關也不斷遇到形式主義、官僚主義等問題。協(xié)同治理從根本上說，是指多元主體之間通過互相協(xié)調(diào)、建立合作、資源共享、共建發(fā)展等方式實現(xiàn)合作互助，對提升組織效能、實現(xiàn)協(xié)同善治提供了新的理論和實踐視角?；诖?，本研究從政治基礎、主體協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同、信息協(xié)同、領導協(xié)同、考核協(xié)同等7個維度入手，探索并構(gòu)建主體明晰、多元互動、有機協(xié)同、層層傳導、問責有力、正向激勵“七位一體”的高校機關黨建和事業(yè)發(fā)展深度融合、長效協(xié)同工作機制，切實發(fā)揮黨建引領作用，推進高校機關高質(zhì)量建設，更好地服務高校卓越學術(shù)、卓越育人的中心工作。

二、高校機關黨建和業(yè)務工作協(xié)同融合現(xiàn)狀與問題

課題組從高校機關的政治建設、作風建設、干部隊伍建設和協(xié)同治理水平等方面展開調(diào)查，面向上海地區(qū)若干所一流建設高校和一流學科建設高校機關，共發(fā)放問卷602份，回收有效問卷600份，有效問卷率為99.67%。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，上?！半p一流”建設高校機關黨建與業(yè)務融合發(fā)展取得一定成效，但鮮見相關的制度設計，在系統(tǒng)性推進深度融合方面還有努力空間。

（二）價值取向：加強高校機關黨建和業(yè)務工作協(xié)同融合共識較高。破解高校機關建設的“兩張皮”，全面提升機關黨建和業(yè)務工作協(xié)同融合水平，對于實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設具有重要意義。在對“要加強黨建和業(yè)務工作的深度融合”的認同度調(diào)查中，受訪者的平均認同度高達4.29。形式主義官僚主義等作風問題長期困擾著高校機關和事業(yè)單位發(fā)展，2019年以來，黨中央進一步強化整治四風問題，高校機關在整治形式主義和官僚主義上的作用顯現(xiàn)，有近半數(shù)的受訪者認為“很大程度消除了形式主義官僚主義”，僅有少部分認為“情況跟以前差不多”。

（三）機制協(xié)同：責任制協(xié)同落實欠缺機制保障。加強和改進機關黨的建設，必須牽住責任制這個“牛鼻子”。根據(jù)調(diào)查，在落實基層黨建責任制、黨風廉政建設責任制、意識形態(tài)工作責任制的過程中，高校機關雖然建立起了責任制，但并未建立起有效的協(xié)同落實機制，仍存在各部門“自掃門前雪”等情況，有些具體工作雖有協(xié)同，但并未建立機制保障。高校受訪者中，只有約3成認為“有相應機制、高效協(xié)同”。

對于落實“四責協(xié)同”機制的關鍵，高校的受訪者在認知上存有差異。具體來說，一流建設高校的受訪者較強調(diào)“黨委書記落實第一責任”，而其他高校受訪者更強調(diào)“各部門、各層級間的責任分配機制、問責機制的建立”。在落實“四責協(xié)同”機制中，抓的最好的是“黨委主體責任”的明確與落實，認同比例高達49.17%，而選擇“黨委書記第一責任”“紀委監(jiān)督責任”兩項的均低于10%，這在一定程度上反映出受訪者所在高校在落實黨委書記第一責任、紀委監(jiān)督責任上略顯不足。對于所在高校在落實“四責協(xié)同”機制中的難點，“班子成員履行‘一崗雙責’”是選擇最多的，高達35.00%。

（四）信息協(xié)同：高校機關部門間存在信息壁壘。網(wǎng)絡平臺是高校黨建和業(yè)務工作實現(xiàn)精準化與動態(tài)化管理的重要信息載體。在高校機關協(xié)同融合做得最不夠的方面，信息協(xié)同是選擇最高的，占比23.67%，其次兩項選擇較高的一個是行動執(zhí)行協(xié)同，達到20.67%；另一個是信息協(xié)同的缺乏，其具體表現(xiàn)為黨建歸黨建、業(yè)務歸業(yè)務，二者的管理存在清晰切塊、共享性與兼容性較差等問題。數(shù)據(jù)的分散與不兼容直接帶來高校機關管理上的效率低下、溝通成本提高以及協(xié)作發(fā)展難度加大等問題?？梢姡蛲C關內(nèi)部各單位、部門之間的信息壁壘，提升信息化協(xié)同建設、強化信息傳遞是提升高校機關工作效率和治理效能的關鍵。

（五）執(zhí)行協(xié)同：高校機關跨部門執(zhí)行協(xié)同存在“推諉現(xiàn)象”。對跨部門協(xié)同推進工作情況，認為很滿意的僅有24.3%。高達半數(shù)的受訪者認為機關最需要克服的問題是“推諉現(xiàn)象”，另有各2成左右的受訪者認為“執(zhí)行力不強”和“缺位、錯位現(xiàn)象”是最需要克服的問題。這說明，高校機關工作交叉的“結(jié)合部”推諉規(guī)避、甚至無人問津的情況確實存在?？梢?，機關內(nèi)部分工過細帶來一定的負面效應，機關部門間的協(xié)同機制缺失也是一個突出問題。

（六）監(jiān)督協(xié)同：高校機關存在監(jiān)督不平衡等問題。黨的十八大以來，黨內(nèi)監(jiān)督工作持續(xù)深化，不斷開拓新局面、取得新進展。但高校嚴的氛圍還沒有完全形成。高校機關治理中存在著紀委監(jiān)督、審計監(jiān)督、巡視巡察監(jiān)督、檢查考核等多種監(jiān)督形式。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，高校監(jiān)督工作存在統(tǒng)籌不夠和不平衡現(xiàn)象。在認可度調(diào)查中，有近半數(shù)受訪者對高校機關“日常監(jiān)督還不到位，管理監(jiān)督流于形式”“工作多條線落到支部、基層疲于應付”等表示認可?！氨苊庵貜捅O(jiān)督”“避免多項監(jiān)督在同一時段落到同一部門”“避免重形式輕整改”等3項是受訪者認為目前最需要解決的問題，分別占比20.67%、19.24%、15.89%。

（七）隊伍建設：高校機關人員培養(yǎng)與考核滿意度較低。高校機關干部隊伍建設是推進黨建和業(yè)務協(xié)同融合的基礎。隨著高等教育現(xiàn)代化進程的不斷推進，我國高校專業(yè)教師相關的聘任與評價制度在與世界一流大學對標的過程中不斷改進，為高校提高人力資源優(yōu)化配置、建設良性競爭激勵機制提供了基礎。但與之相對應，在高校“去行政化”的呼聲中，一些高校片面地將“去行政化”與“去行政專業(yè)化”混淆，早早停掉了高教管理職稱系列；簡單地將“人員編制精簡”與“精減管理隊伍”混淆，機關管理人員的選用機制、激勵機制和考評體系建設水平明顯滯后于高校學科學術(shù)治理水平。關于“如何評價所在高校當前機關干部培養(yǎng)工作”，認為做得特別好的有約18.50%，同時，約23.83%的受訪者認為“論資排輩、不太好，看個人關系或者發(fā)展受限、沒有方向”。高達93.17%的受訪者認為需要加強學校機關人員隊伍建設。受訪者對高校機關人員發(fā)展有關方面的滿意度比較低，不到3.6分，其他對部門領導班子、本部門工作氛圍、機關服務意識等方面滿意度均在4分以上。

三、建立高校機關黨建和業(yè)務工作協(xié)同融合的對策建議

高校機關處于承上啟下的中樞位置、貫徹落實的關鍵環(huán)節(jié)。高校機關政策水平的高低、執(zhí)行力的強弱，直接影響著高校立德樹人根本任務的落實、制度機制的有效運轉(zhuǎn)，是高校治理體系和治理能力的直觀體現(xiàn)。在協(xié)同治理理論視域下，基于調(diào)研，本文認為，應當通過構(gòu)建主體明晰、有機協(xié)同、層層傳導、問責有力、正向激勵的長效協(xié)同工作機制，做到建設內(nèi)容上重組合、形式上重聯(lián)合、方法上重協(xié)同、效果上重融合，實現(xiàn)目標上同向發(fā)力，主體上多元互動，責任上分工明晰，動力上自動互動聯(lián)動，堅持以上率下、一級抓一級，一級帶一級、層層抓落實，形成協(xié)同聯(lián)動、齊抓共管、以問題和結(jié)果為導向的工作格局，從而提升高校機關建設的質(zhì)量和效能，建設“讓學校黨委放心、讓全校師生滿意”的模范機關。本文從政治認同、領導協(xié)同、主體協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同、信息協(xié)同、考核協(xié)同等7個維度出發(fā)，提出提升高校機關在黨建和業(yè)務協(xié)同融合程度的對策建議如下。

（一）提高機關政治認同，夯實政治基礎。強化政治建設在高校機關建設中的統(tǒng)領作用。高校機關首先是政治機關，把政治建設擺在首位，用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦，堅定理想信念，做到旗幟鮮明地講政治。增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”是高校機關的首要任務和崇高使命。習近平總書記強調(diào)，提高機關黨的建設質(zhì)量，必須做好“三個表率”?！叭齻€表率”是政治要求，核心是講政治。加強機關黨建和業(yè)務工作的融合協(xié)同，必須把落實管黨治黨政治責任作為最根本的政治擔當，不斷提高政治站位，壓緊壓實高校黨委全面從嚴管黨治黨政治責任，進一步完善學校“四責協(xié)同”機制?！八呢焻f(xié)同”機制是一項系統(tǒng)工程，高校黨委主體責任是根本，黨委書記第一責任人責任是關鍵，紀委監(jiān)督責任是保障，班子成員“一崗雙責”是支撐。特別是要抓住“一崗雙責”這個薄弱環(huán)節(jié)，確?！耙粛忞p責”落實具體化、精細化、制度化，實現(xiàn)“四責協(xié)同”機制的橫向協(xié)同與縱向聯(lián)動。高校機關要立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、服務構(gòu)建新發(fā)展格局，全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人根本任務，確保習近平總書記和黨中央決策部署在高校貫徹落實、落地生根。

（二）發(fā)揮黨建和業(yè)務工作“雙帶頭人”作用，強化領導協(xié)同。機關黨委要把上級黨組織決策部署的落實、職能部門履職盡責的成效、機關工作作風的改進、師生的滿意度提升作為機關黨建成效的重要標準，進一步增強推進機關黨建和業(yè)務工作深度融合的政治自覺、思想自覺和行動自覺。同時，要著重發(fā)揮機關“雙帶頭人”作用?！吨泄步逃奎h組關于高校教師黨支部書記“雙帶頭人”培育工程的實施意見》提出，2020年底，力爭基本實現(xiàn)“雙帶頭人”書記選拔方式全覆蓋，使教師黨支部書記普遍成為“雙帶頭人”（黨建和學術(shù)雙帶頭人）。在我們的調(diào)查中，7成高校機關的受訪者表示所在部門領導是黨建和業(yè)務工作“雙帶頭人”，其中，8成以上認為部門的“雙帶頭人”作用發(fā)揮明顯?？梢?，對高校機關而言，“雙帶頭人”制度是行之有效的。應進一步在高校機關內(nèi)堅持完善“雙帶頭人”培育工程，鼓勵黨建和業(yè)務工作兩手抓、兩手都要硬。在機關干部選拔任用上，確保選拔政治強、業(yè)務精、作風好、紀律明的機關部門干部擔任黨政和業(yè)務“雙肩挑”正職，加大黨務干部隊伍培養(yǎng)，促進黨務和業(yè)務能力雙提升。同時，進一步發(fā)揮高校機關黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。目前，高校機關部門黨員人數(shù)多、占比高，很多部門已經(jīng)是黨員百分百覆蓋。加之黨員領導干部相對集中，風向標的效應更強。要進一步把要求機關干部講政治、懂規(guī)矩、守紀律同激勵干部抓改革、搞創(chuàng)新、提效率統(tǒng)一起來，鼓勵開拓作為，支持善做能為，問責無所作為。各黨組織在開展黨的理論政策等學習活動與業(yè)務工作有機結(jié)合，努力將學習成果轉(zhuǎn)化為謀劃工作的思路、促進工作的措施，支部書記講黨課等也要做到黨建與業(yè)務工作深度融合，以學促進、學以致用。

（三）樹立協(xié)同治理理念，形成多元主體合作共識。協(xié)同治理強調(diào)的是通過社會不同子系統(tǒng)或不同參與主體之間的相互協(xié)作與配合，以促進不同參與主體間的利益調(diào)和與聯(lián)合持續(xù)行動，實現(xiàn)系統(tǒng)內(nèi)部的有序運轉(zhuǎn)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的高校機關崗位職責說明偏重于各個部門內(nèi)部崗位工作內(nèi)容的描述，對于跨部門業(yè)務的推進缺乏協(xié)同體制機制支持。在新時代高校治理中，無論是學科建設、人才培養(yǎng)、科學創(chuàng)新，都在大力提倡“交叉融合”。高校機關的業(yè)務主體與職責設置一定程度上滯后于高校發(fā)展要求。價值共識是串聯(lián)行動主體、打通渠道、實現(xiàn)合作的必要支撐條件，加強高校機關黨建和業(yè)務工作協(xié)同融合，探索構(gòu)建高校機關黨建和業(yè)務工作協(xié)同機制，首先要提升各部門的共同體認識、樹牢融合發(fā)展、協(xié)同治理的觀念。深刻把握高校機關黨建圍繞中心、建設隊伍、改進作風、服務師生的職責定位，在此基礎上樹立并拓寬多元主體合作共識，以跨部門任務性工作為突破口，進一步明確牽頭部門、協(xié)調(diào)部門、參與部門、落實部門、督辦部門等，形成多部門共建和黨建與事業(yè)融合發(fā)展的價值認同。比如，通過高校機關黨建和業(yè)務的整體謀劃部署，推動機關部門年度工作計劃和黨支部年度工作計劃的統(tǒng)籌制定，推動機關黨建和業(yè)務工作聯(lián)動式評價考核，用業(yè)務工作實績檢驗黨建工作成效。

（四）加快高校機關大部制改革，打造協(xié)同結(jié)構(gòu)。高校機關內(nèi)部各行動主體間的分工是高校管理日趨科學化與精細化的必然結(jié)果。在協(xié)同治理的框架下，各行動主體間的分工合作有助于清晰角色定位、實現(xiàn)權(quán)責匹配，達到提升管理效能的目的，但同時，也帶來了利益分隔、管理碎片化等問題。尤其在高校機關重點領域和關鍵環(huán)節(jié)上，存在機關內(nèi)部的單打獨斗、各自為政；“結(jié)合部”和薄弱環(huán)節(jié)上，出現(xiàn)利益沖突、相互推諉等問題。要健全黨建和業(yè)務融合發(fā)展的機制，找準融合發(fā)展的結(jié)合點，充分發(fā)揮黨建對中心工作的引領和服務保障作用。通過加快高校機關大部制改革，避免部門越設越多、增加協(xié)調(diào)難度等，實現(xiàn)再組織化，打造跨部門協(xié)同結(jié)構(gòu)，激發(fā)各行動主體跨部門協(xié)同治理的主動性與積極性。緊貼高校機關部門的職責任務、重點難點工作來謀劃推進黨建工作，用系統(tǒng)思維和辯證思維，明確責任清單、風險清單、環(huán)節(jié)流程、考核評價等細化安排，支持和鼓勵跨部門工作中的資源共享、隊伍共建、制度共創(chuàng)，形成知責明責、履責督責、考責問責的閉環(huán)鏈條，實現(xiàn)同向發(fā)力、同時發(fā)力、全面發(fā)力，達到治理效果的最大化。

（五）加強監(jiān)督的橫向協(xié)同與縱向聯(lián)動，落實協(xié)同監(jiān)督。高校的內(nèi)部監(jiān)督是提升高校治理效能的關鍵保障。高校紀委要切實發(fā)揮協(xié)助、監(jiān)督、推動作用，實現(xiàn)監(jiān)督在高校內(nèi)部治理中的綜合發(fā)力、同頻共振。要從根本上將高校內(nèi)部的監(jiān)督檢查資源進一步整合，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督體系，科學安排監(jiān)督檢查，切忌打卡式檢查、為監(jiān)督而監(jiān)督，切實避免重“痕”輕“績”式監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督在“減存量、遏增量”上的作用，尤其要緊盯“一崗雙責”落實中存在的短板，靶向施治，確?！耙粛忞p責”落實具體化、精細化、制度化，以協(xié)同監(jiān)督驅(qū)動學校改革發(fā)展。要將機關的黨風廉政建設與職能部門的廉政風險防控深度融合，抓好黨風廉政建設各項工作任務的落實和廉政風險、業(yè)務風險點的排查及防控，監(jiān)督于問題未發(fā)之時，密切關注苗頭性、傾向性、潛在性問題，早發(fā)現(xiàn)早提醒、真容錯敢糾錯、講政策給出路，旗幟鮮明地鼓勵擔當作為、問責失責無為、懲治腐敗行為，形成風清氣正的政治生態(tài)和發(fā)展環(huán)境。同時，要進一步健全高校巡視巡察、檢查督查上下聯(lián)動機制。實踐早已證明，僅靠高校內(nèi)部監(jiān)督體系難以取得很好的監(jiān)督成效，因此要加強上級黨委和紀委對高校的垂直領導和縱向監(jiān)督，形成上下縱向聯(lián)動、校內(nèi)橫向協(xié)同的監(jiān)督機制，加強政治監(jiān)督，確保黨的教育方針得到貫徹落實。

（六）搭建信息共享平臺，實現(xiàn)信息協(xié)同。機關改革或業(yè)務流程再造離不開數(shù)據(jù)信息的共享和流通。因此，應以信息化建設為抓手，以教育數(shù)字化變革為動力，加快高校機關的信息協(xié)同平臺建設，促進信息化平臺一體化建設有序推進。首先從“硬件”方面入手，推動高校機關內(nèi)部各單位間的辦公系統(tǒng)的一體化、簡潔化建設，著力解決教學、科研各管理單位和人力資源管理部門自建“孤島式”信息系統(tǒng)，破解因職能劃分過細帶來的信息數(shù)據(jù)的碎片化分布情況或職責推諉等問題，及時、準確整合有關黨務與政務資源和信息，打通服務盲區(qū)，實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”。同時，融合線上線下多種形式，通過定期召開有關工作聯(lián)席會議等形式，徹底打通各單位、部門之間的信息壁壘，強化信息傳遞，提升服務的智能化、精細化與便民化，以信息共享平臺建設為橋梁，推進各部門間的信息協(xié)作機制建設，實現(xiàn)信息統(tǒng)籌管理平臺共享。

（七）發(fā)揮高校機關評聘考核的“指揮棒”作用，實現(xiàn)考核協(xié)同。應建立健全機關人員發(fā)展的多通道和立交橋。破“五唯”（唯論文、唯帽子、唯職稱、唯學歷、唯獎勵）給高校評價制度特別是教師職稱制度改革指明了方向，也為高校機關考核指明了方向。高校機關要做到以研究性工作為前提，以工作實效、業(yè)務水平為基礎，以促進黨建和業(yè)務工作融合發(fā)展水平為考核指標。鑒于“雙帶頭人”制度的行之有效，可以探索將機關支部考核和部門工作考核一并進行，為破除“兩張皮”提供制度保障。同時，各高校要盡快恢復和完善“高教管理序列職稱評定”，充分肯定管理是一門科學，肯定機關管理工作的專業(yè)性。“參評高校管理序列職稱評定”是受訪者選擇最多的發(fā)展要求，說明恢復高教管理職稱評審是高校機關人心所向。通過評人和干事相結(jié)合、考部門和考支部相結(jié)合，探索和落實黨建和業(yè)務融合考核。在推進過程中，學校機關需要出臺有關制度性安排，提出促進機關黨建與業(yè)務工作融合考核的路徑和舉措，及時總結(jié)、推廣高校機關黨建和事業(yè)融合發(fā)展的典型案例，發(fā)揮先進典型的示范帶動作用，選樹一個、帶動一片，營造對標先進、學習先進、爭當先進的濃厚氛圍。

總之，應針對高校機關在黨建和業(yè)務深度融合過程中存在的差距，關注高校機關重要領域和關鍵環(huán)節(jié)，聚焦職能部門結(jié)合部和薄弱環(huán)節(jié)。通過建立由黨委統(tǒng)一領導、機關黨委具體負責、機關職能部門和各基層黨支部密切配合的黨建和業(yè)務工作融合工作機制，構(gòu)建高校機關政治認同、領導協(xié)同、主體協(xié)同、結(jié)構(gòu)協(xié)同、監(jiān)督協(xié)同、信息協(xié)同、考核協(xié)同“七位一體”的協(xié)同融合治理，將高校機關黨建和業(yè)務工作同研究、同部署、同落實、同檢查、同考核，進一步強化政治建設在高校機關建設中的統(tǒng)領作用?！叭弧保ú桓腋?、不能腐、不想腐）一體化推進，鞏固發(fā)揮“雙帶頭人”的引領作用，注重發(fā)揮高教管理序列職稱評定和機關考核的指揮棒作用。充分發(fā)揮信息化在高校治理中的帶動作用，實現(xiàn)務虛和務實、學與干相結(jié)合，制度設計、制度優(yōu)化和制度執(zhí)行相結(jié)合，權(quán)力監(jiān)督、業(yè)務監(jiān)督和有效問責相結(jié)合，評人和干事相結(jié)合，考部門和評支部相結(jié)合。探索機關黨建和業(yè)務融合考核，實現(xiàn)高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推進高校卓越治理，為高等教育的高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。