劉瀚斌

（復旦大學環(huán)境經(jīng)濟研究中心，上海 200082）

0 引言

我國工業(yè)園區(qū)經(jīng)過40多年的探索與發(fā)展，逐漸成為推動地方經(jīng)濟發(fā)展的核心區(qū)和增長極。隨著國家工業(yè)化和城鎮(zhèn)化程度的不斷深入，園區(qū)在促進當?shù)厣鐣?jīng)濟巨大進步的同時，也一定程度影響了周圍生態(tài)環(huán)境的質量[1]。早在2010年，中華環(huán)保聯(lián)合會就對華東地區(qū)年均工業(yè)產(chǎn)值排名靠前的部分工業(yè)園區(qū)進行了環(huán)境調(diào)查，結果顯示[2]：包括國家級園區(qū)2家、省級7家、縣市級9家的18家工業(yè)園區(qū)均存在嚴重污染問題，其中水污染100%；大氣污染14家，占78%；固體廢棄物污染3家，占17%。因此，加強園區(qū)環(huán)境管理能力，是實現(xiàn)我國經(jīng)濟高質量發(fā)展，落實生態(tài)文明國家戰(zhàn)略的重要路徑。針對園區(qū)的環(huán)境管理，國內(nèi)外許多研究主要集中于環(huán)境基礎設施建設、污染治理工藝創(chuàng)新、環(huán)境投入產(chǎn)出分析等角度，在研究園區(qū)環(huán)境管理政策研究中，往往采取評價園區(qū)環(huán)境管理績效評價方法，分析園區(qū)環(huán)境質量的變化。當前關于園區(qū)績效的研究較少針對園區(qū)的環(huán)境管理政策進行分析。本研究基于“政策有效性理論”和政策運行全周期進行分析，構建園區(qū)環(huán)境管理政策有效性的評價體系，通過對政策的制定、執(zhí)行、績效等相關環(huán)節(jié)進行評估，進而有針對性地跟蹤影響環(huán)境質量變化背后的政策制定和執(zhí)行問題，及時優(yōu)化園區(qū)環(huán)境管理政策，提高管理效能。

1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評價的內(nèi)涵

1.1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策主要內(nèi)容及工具分類概述

關于園區(qū)的研究主題涉及領域廣泛，但主要還是圍繞園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和管理體制的大背景展開，觸及了區(qū)域經(jīng)濟、公共管理、行政法、社會學等多學科，形成了大量案例研究和評價體系研究。國外關于園區(qū)的研究最早可以追溯至20世紀30年代，主要從經(jīng)濟學角度展開。國內(nèi)工業(yè)園區(qū)的理論研究最初開始于1993年，皮黔生和陳鉞合著的《中國經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)研究》[3]，對國內(nèi)已建設發(fā)展的經(jīng)開區(qū)進行了回顧和經(jīng)驗總結，對我國發(fā)展開發(fā)區(qū)提出了建議。自1979年招商局在深圳創(chuàng)辦蛇口工業(yè)園區(qū)，我國陸續(xù)出臺了的多項工業(yè)園區(qū)管理政策，不僅包括專門針對園區(qū)環(huán)保的專項政策，更多涉及園區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、對外貿(mào)易、技術創(chuàng)新等內(nèi)容；在政策層級方面，既有國家級政策也有地方政策，不同管理內(nèi)容和不同層級的政策構成了工業(yè)園區(qū)的政策體系。具體見表1。

表1 近年工業(yè)園區(qū)重要政策一覽表

從上述政策演變，可以發(fā)現(xiàn)針對園區(qū)的環(huán)境管理是從“環(huán)評”這一工具逐漸展開，2003年開始出現(xiàn)了以“規(guī)劃環(huán)評”為代表的園區(qū)環(huán)境管理制度，聚焦園區(qū)的發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等政策進行評估。2005年后，不斷加大對園區(qū)環(huán)境風險的管理；2013年后，園區(qū)管理聚焦“可持續(xù)發(fā)展”主題，以生態(tài)工業(yè)園區(qū)創(chuàng)建為重要抓手，推進園區(qū)“經(jīng)濟-社會-環(huán)境”的復合發(fā)展模式；進入2015年后，特別是新《環(huán)保法》頒布后，加大了對污染企業(yè)的處罰力度。此時的環(huán)境管理制度，入園企業(yè)不僅要滿足國家地方規(guī)定的污染物排放達標等常規(guī)目標，還要有意識地形成和完善工業(yè)生態(tài)鏈，并且從區(qū)域一體化發(fā)展角度出發(fā)，對入園具體項目提出了“生態(tài)環(huán)境-經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)-資源利用”協(xié)調(diào)發(fā)展要求。

根據(jù)園區(qū)環(huán)境管理政策內(nèi)容的不同，基于環(huán)境經(jīng)濟學理論，主要分為三類管理工具，即命令控制型、經(jīng)濟激勵型和自愿型三類：①命令控制型[4]：通過運用規(guī)劃目標、行政管理和法律強制手段，以引導或糾正園區(qū)內(nèi)污染企業(yè)的生產(chǎn)和排放行為。例如工業(yè)園區(qū)制定的各項環(huán)保規(guī)劃、排放標準、設置年度目標指標等均屬于該工具類型。②經(jīng)濟激勵型：主要指通過常見的經(jīng)濟激勵手段約束園區(qū)內(nèi)企業(yè)的排污行為。包括通過與污染行為相掛鉤的稅費增加污染者的成本，促使污染者減少污染；或者通過市場交易或補貼方式增加環(huán)境友好型產(chǎn)品的收益，促進生產(chǎn)者增加供給。例如園區(qū)內(nèi)排污收費、超標處罰、綠色金融、減排補貼等。③自愿型[5]：又稱為“行動法則”或“協(xié)商式協(xié)議”，該工具主要以園區(qū)企業(yè)為主體，體現(xiàn)了園區(qū)企業(yè)環(huán)境行為的主動性特征。例如工業(yè)園區(qū)內(nèi)形成的“行業(yè)協(xié)會”或“企業(yè)俱樂部”，這些組織利用同行業(yè)生產(chǎn)工業(yè)的相似性，自主制定自愿性環(huán)境保護行動、參與行業(yè)性環(huán)保政策的制定、培育綠色生產(chǎn)習慣等。即企業(yè)和政府為了達到環(huán)境目標而訂立的協(xié)議。比如企業(yè)的清潔生產(chǎn)、自愿性環(huán)境協(xié)議（VEAs）、企業(yè)環(huán)境信息自主披露等。除以上三類主要環(huán)境政策工具，還有混合性工具，兼有自愿性工具和強制性工具的特征[6]，主要代表不僅有環(huán)境稅收、排污許可證交易等常見形式，還包括押金制度、入園環(huán)保承諾書等形式。

1.2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性內(nèi)涵

在關于園區(qū)環(huán)境績效綜合評價的研究中，基本思路主要是通過選取關鍵性刻畫環(huán)境污染程度或表征環(huán)境質量變化的指標，以此評判園區(qū)環(huán)境管理的績效。但這種評價方法主要是對環(huán)境管理政策作用后效果的評價，屬于后評價模式，而針對政策全生命周期的評價才能更好發(fā)現(xiàn)政策操作過程的問題。Oran R.Young[7]認為政策的有效性應包括：①目標達標的有效性（effectiveness as goal attainment）[8]，即通過測度制度設定的目標是否達標來評估制度；②問題解決的有效性（effectiveness as problem solving）[9]，即通過對制度實行后產(chǎn)生問題的解決效果來評估制度，該類有效性分析偏重制度運行過程的效率和持久性；③集體最優(yōu)的有效性（effectiveness as collective optima）[10]，即通過設定對于政策作用對象“最理想的”問題解決方案比對現(xiàn)行制度的效果。Mitchell R.B[1]等人在政治學領域針對評估治理過程的有效性進行了分類，主要包括目標達標的有效性（effectiveness as goal attainment），即通過測定政策設定的目標是否達標評估政策是否有效；運用場景的有效性（effectiveness as application scenario）[12]，即結合政策運用的場景來評估效果，主要偏重政策運行所處的時空和關系網(wǎng)絡對有效性的影響；成本投入的有效性（effectiveness as input output）[13]，即通過設定目標和投入要素之間的關系分析政策設計的科學性。在針對環(huán)評政策的有效性研究中，陸書玉[14]歸納了環(huán)評政策有效性的四個層次：政策層次，即是否按照法律法規(guī)執(zhí)行；管理層次，即協(xié)調(diào)環(huán)評技術部門和政府部門、利益相關方的關系；技術層次，因子篩選和評價方法之間的科學性；項目落實層次，即建設單位有無在實際操作中落實環(huán)評建議。

基于上述相關研究，本文歸納工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策的有效性，首先應評價政策目標的有效性，即政策制定的目標是否實現(xiàn)；其次應評價政策運行的過程，即環(huán)境問題解決的有效性，影響環(huán)境管理有效性的關鍵因素、政策作用的機制等，同時還應充分結合工業(yè)園區(qū)的自身特點如園區(qū)的發(fā)展階段、空間區(qū)位等進行評價；第三，作為公共政策，還需評價其運行的積極性，即是否用最低成本達到管理目標?；诖?，園區(qū)環(huán)境管理的有效性內(nèi)涵主要包括表2所示的三方面。

表2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策的有效性內(nèi)涵

2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評價框架構建

2.1 常見評價體系框架模式比較與借鑒

通過文獻梳理，針對環(huán)境管理的評價體系框架主要可歸納為以下幾類模式[16]：“壓力—狀態(tài)—響應”模型（PSR模型）側重于從環(huán)境壓力切入[17]，對影響傳遞和響應進行了詳細的分析，能夠揭示影響環(huán)境變化的關鍵因素；“環(huán)境經(jīng)濟核算”體系能夠定量分析生態(tài)服務價值，直觀反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境價值的貨幣表現(xiàn)[18]，典型應用聯(lián)合國統(tǒng)計局構建的綜合環(huán)境經(jīng)濟核算體系（SEEA）；“社會—經(jīng)濟—環(huán)境”體系則將三者的耦合關系在指標體系中反映，且從耦合關系中得到影響的關鍵因子[19]，代表如美國構建的Oregon-Benchmarks 指標體系，加拿大構建的Alberta可持續(xù)性指數(shù)[20]；“人類—生態(tài)系統(tǒng)福利”指標體系框架模式側重于人類的福利價值，如加拿大國家環(huán)境與經(jīng)濟圓桌會議形成的持續(xù)性晴雨表指數(shù)（Barometer of Sustainability）。

以上各框架模式下的綜合評價，都從不同角度對評價對象進行了分析。PSR模型側重于從影響環(huán)境質量的壓力切入，對環(huán)境影響傳遞和環(huán)境質量響應進行了詳細的分析，能夠全程性地反映環(huán)境變化后的影響，揭示了環(huán)境和經(jīng)濟的相互影響；“環(huán)境經(jīng)濟核算”體系能夠定量分析生態(tài)服務價值，直觀反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境的貨幣表現(xiàn)；“社會—經(jīng)濟—環(huán)境”體系能夠將三者的耦合關系在指標體系中反映，且從耦合關系中得到影響的關鍵因子；“人類—生態(tài)系統(tǒng)福利”指標體系框架模式側重于人類的福利價值。但以上幾類模式都是從環(huán)境管理政策的最終表現(xiàn)結果來評價，未從園區(qū)的管理過程進行分析，更缺乏對“政策”這類制度性因素的深入分析。

2.2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評價框架的構建角度

在園區(qū)環(huán)境管理政策有效性的評價體系框架構建中，應針對園區(qū)政策制定、實施等全流程各環(huán)節(jié)，盡可能展現(xiàn)政策運行的細節(jié)，多維度分析園區(qū)發(fā)展。因此園區(qū)環(huán)境管理的政策有效性評價框架構建角度應包括兩方面[21]：

（1）指標選取把握綜合性和協(xié)調(diào)性：由于工業(yè)園區(qū)企業(yè)集中，各類行業(yè)并存；園區(qū)內(nèi)實施的制度類別較多，關系復雜；不同園區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)不盡相同，加之所處地理位置、發(fā)展階段也不盡相同。因此，在建立指標時，必須抓住能夠反映園區(qū)特點、制度實施程序中的特點，體現(xiàn)指標體系的綜合性功能。同時，由于政策的制定需要綜合協(xié)調(diào)不同層級的政策內(nèi)容，決定了評價體系是多層次地分析問題，也唯有分層次才能較全面地反映事物的面貌。由于評價指標須全面反映園區(qū)制度運行后對環(huán)境的影響，反映有效性內(nèi)涵的三方面內(nèi)容，故應注意分析各層次之間的協(xié)調(diào)性，便于從整體上反映評價對象情況。

（2）評價框架把握系統(tǒng)性和動態(tài)性：由于工業(yè)園區(qū)的政策類別多內(nèi)容廣，整體形成了政策體系；且園區(qū)管理涉及包括管委會、企業(yè)、地方政府、公眾等多個利益相關方，各方利益訴求和對資源環(huán)境的認知不同，決定了園區(qū)的環(huán)境管理需要統(tǒng)籌平衡各方利益。這樣需要從系統(tǒng)角度出發(fā)對園區(qū)內(nèi)的各類政策進行有機聯(lián)系，避免評價因素重復和抵消。由于政策的有效性評價需要從政策的全生命周期角度出發(fā)，涉及政策設計、管理實施、成本投入等過程性因素，這就決定了評價應具有動態(tài)性特征，且園區(qū)環(huán)境變化會隨著地理區(qū)域和發(fā)展階段的變化而不同，其管理機制本身也會出現(xiàn)動態(tài)變化，故評價框架應能夠體現(xiàn)這種變化的指標評價，體現(xiàn)內(nèi)在規(guī)律變化。

2.3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評價框架的構建思路

Thissen（2000）曾在論述戰(zhàn)略環(huán)評制度的有效性時，引入“輸入—輸出質量”的評估框架：通過分析不同階段的輸入質量，針對實施結果、最終對政策、規(guī)劃的作用來進行評價。其分類模式為：將信息數(shù)據(jù)、技術方法、公眾參與等作為環(huán)評制度的系統(tǒng)建設，而環(huán)境結果、政策影響等作為環(huán)評制度的效果建設（圖1）。該理論的優(yōu)勢在于能夠將環(huán)評政策的設計環(huán)節(jié)完整評價，但沒有將此制度的實施環(huán)節(jié)納入評價框架，造成無法辨明究竟是政策本身設計不合理還是制度實施不科學造成的結果。

圖1 “輸入—輸出質量”的評估框架[23]

Nisson（2009）則從制度的創(chuàng)新性角度提出了有效性評價，將政策的影響分為經(jīng)濟層面、環(huán)境層面和社會層面分析。通過對政策實施中造成的生態(tài)影響、經(jīng)濟影響、社會影響、管理體系等，綜合完成政策的評估。該框架的特點在于首次用政策實施前后的斷點分析法，評估政策創(chuàng)新前后的各領域績效。但不足之處在于該評價框架對數(shù)據(jù)要求高，需要大量數(shù)據(jù)支撐，其核心思想如圖2所示。

圖2 工業(yè)園區(qū)創(chuàng)新評價體系[24]

Salder（2004）對于有效性的闡述，是從環(huán)境影響涉及的層次和目標出發(fā)，提出應從具體操作、系統(tǒng)體系和總體目標三個層次進行研究，其設計的方法步驟分為：第一進行政策設計環(huán)節(jié)環(huán)境評價，第二進行執(zhí)行操作過程評價，第三對技術方法和管理程序進行評價，第四則是進入核心的決策階段進行評價，最后進行綜合評價得出結論（如圖3所示）。該分析框架的可借鑒之處在于能夠從不同層次進行制度的現(xiàn)狀分析，雖然是以“戰(zhàn)略環(huán)評制度”為分析對象，但對于制度分析具有借鑒意義；并且強化了制度法規(guī)建設的完備性考察，在過程評估中，對特定的部門和行業(yè)的管理進行全程評估。但不足之處在于沒有將評價制度結合政策所處的外在環(huán)境考慮，沒能在更寬泛的意義上評價制度的效果。

圖3 多層次分析框架[24]

事實上，對于園區(qū)進行政策分析和有效性分析時，都是面對一個政策運行系統(tǒng)在分析，但認識一個系統(tǒng)需要從分析系統(tǒng)的內(nèi)部要素開始，同時兼顧系統(tǒng)的外部環(huán)境[25]。也就是說，對園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評價，不僅僅是對環(huán)境管理技術工具有效的考察，而是面對由法律規(guī)章、行動計劃、管理模式、團隊配備等制度性因素組成的制度系統(tǒng)；由評價目標體系、指標體系、結果反饋組成技術系統(tǒng)；由企業(yè)、地方政府、周邊民眾等利益相關方組成社會系統(tǒng)。園區(qū)制度的環(huán)境有效性評價是多個系統(tǒng)組成的綜合性系統(tǒng)。從政策層面評價環(huán)境有效性，既要從制度體系的建設角度考慮目標的可考察性，又要顧及政策具體實踐過程和利益相關方的訴求，進而形成基于“目標有效性”和“過程有效性”雙重維度的評估體系。一方面，展現(xiàn)政策的內(nèi)在效果，將會對環(huán)境產(chǎn)生影響的如園區(qū)級別、產(chǎn)業(yè)結構、用地類型等決策中因素展現(xiàn)對結果的影響；另一方面，展現(xiàn)政策實施過程中的拓展價值，如促進企業(yè)參與環(huán)境信息公開、環(huán)保資金投入、部門協(xié)調(diào)、環(huán)評落實等細節(jié)性影響，這將對未來園區(qū)管理側重于哪個因素、弱項在哪里、以及如何提高管理透明度、當?shù)卣慕槿氲扔兄匾膮⒖家饬x。本文研究的環(huán)境管理政策有效性評價，是實現(xiàn)目標和過程的統(tǒng)一、效果和功能的統(tǒng)一的評價體系。基于前述闡釋，本研究的評價思路如圖4所示。

圖4 工業(yè)園區(qū)制度的環(huán)境有效性評價思路

3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評價指標選取與體系構建

3.1 評價指標的選取

目前對于工業(yè)園區(qū)環(huán)境績效的評價指標選取主要從兩個角度進行切入：一類是從“園區(qū)創(chuàng)新能力”角度出發(fā)。在2009年，張妙燕[26]等學者就把園區(qū)的發(fā)展能力定位于創(chuàng)新能力，并分解為技術創(chuàng)新、知識創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、園區(qū)環(huán)境創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)新共五大層次，將園區(qū)制度的評價主要集中于“是否有激發(fā)創(chuàng)新行為”這一主題展開；另一類主要以“園區(qū)可持續(xù)發(fā)展能力”為主體的評價，其代表主要是從生態(tài)工業(yè)園區(qū)的特征出發(fā)，綜合了經(jīng)濟績效、環(huán)境績效和社會績效三方面內(nèi)容，主要代表學者包括Richard和Galdwin等[27]。特別在2003年后的研究，大部分從循環(huán)經(jīng)濟和工業(yè)生態(tài)角度，設計表征經(jīng)濟效益、生態(tài)效益、循環(huán)效率等方面的指標進行評價。

而工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策的有效性評價是一項綜合性系統(tǒng)。既要從政策體系的目標角度考慮可達性，又要顧及政策具體的實踐過程以及利益相關方的訴求，形成“目標有效性”和“程序有效性”的評估特點。為了能夠將政策的全生命周期有序地表現(xiàn)出來，使得園區(qū)環(huán)境管理人員更加清晰政策的運行流程和績效，及時反映影響政策的關鍵因素，有效性評價指標應緊緊圍繞政策制定和運行的全生命周期展開。一級指標按流程設計基于“政策制定的前期準備—政策制定過程—政策執(zhí)行過程—政策結果評價”展開；在二級指標選取內(nèi)容中，對于園區(qū)政策制定前期準備的基礎數(shù)據(jù)信息，應作為園區(qū)管理的重要背景信息，是政策制定和運行中的基礎，因此作為“政策前期準備”的重要基礎；對于園區(qū)政策實施的環(huán)境，應包括政策工具類型、政策間協(xié)調(diào)性等內(nèi)容；對于政策實施中的經(jīng)濟性分析，應選取刻畫人力、財力投入的指標；對于政策實施后的績效，應選取刻畫環(huán)境質量變化的一系列指標。

3 .2 評價指標體系構建

基于上述分析，結合工業(yè)園區(qū)所處地理環(huán)境、發(fā)展階段、園區(qū)層級等特性，對指標體系按照評價框架進行篩選。由于指標選取最初的不確定性，采用定性和定量相結合的評價方法，其中定性評價主要通過半結構化訪談以初步篩選有效性評價的指標群（研究團隊通過參加規(guī)劃環(huán)評項目、環(huán)評報告書評估會等方式調(diào)研11個工業(yè)園區(qū)得到初步指標群，調(diào)研園區(qū)包括國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）；指標群的確定通過問卷調(diào)查方式展開，具體通過召開研討會，發(fā)放100份問卷，按園區(qū)相關利益方五類人員（參會人員主要來自全國從事園區(qū)環(huán)境管理、環(huán)境影響評價的專家學者20人、政府環(huán)境管理主管部門人員20人、重點工業(yè)園區(qū)管理人員20人、重點污染性企業(yè)代表20人、園區(qū)周圍公眾代表20人），之后回收有效問卷40份，對問卷中指標選取數(shù)量進行篩選歸類統(tǒng)計后確定。形成的評價指標集包括4個一級指標和13個二級指標。表3是形成的指標體系。

表3 工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策有效性評價體系

4 結論與建議

本文通過比較前人已研究的評價體系，建立了基于環(huán)境管理政策有效性分析的評估框架和指標體系，借鑒“分層次的評估”“系統(tǒng)性評估”“輸入—輸出有效性評估”等評估框架的特點，結合園區(qū)管理政策的有效性內(nèi)涵，形成了工業(yè)園區(qū)環(huán)境管理政策的有效性評估框架。該評價框架和指標體系的創(chuàng)新性在于：

第一，將園區(qū)的環(huán)境管理優(yōu)化分析聚焦至政策層面進行分析，構建了政策分析視角下的園區(qū)環(huán)境管理有效性框架，克服了以往末端評估進而管理的局限，為工業(yè)園區(qū)的動態(tài)管理提供了可以定量管理的工具，便于管理者在實際操作中不斷比對環(huán)境問題和相關制度的關系，從而找準問題產(chǎn)生的根源。

第二，闡釋了園區(qū)環(huán)境管理政策有效性的內(nèi)涵。本研究建立的有效性分析中，創(chuàng)造性地將“園區(qū)環(huán)境管理政策有效性”分解為“程序有效性”“目標有效性”“成本經(jīng)濟性”等內(nèi)容，即政策實施過程是“程序有效”的評價，而政策本身在實踐過程中，又由于園區(qū)地理位置、不同發(fā)展階段、政策間的相互協(xié)調(diào)，又不斷地融合在園區(qū)這種“程序”化的實現(xiàn)中；政策運行優(yōu)劣包括投入產(chǎn)出的經(jīng)濟性因素，又包括政策“目標”是否達標。

第三，嘗試將環(huán)境管理政策有效性的評價指標分類厘清，并說明了不同指標代表的評價內(nèi)涵，部分指標可以通過量化分析進行比對，進而為園區(qū)進行制度建設和運行管理提供了決策支持。