李冠斯 曹曉鋼 李 科 李志勇 魏 霜

(1. 汕頭海關技術中心，廣東 汕頭 515031；2. 拉薩海關技術中心，西藏 拉薩 850002;3. 中國檢驗認證集團廣東有限公司，廣東 廣州 510623;4. 廣州海關技術中心，廣東 廣州 510623)

孟加拉國是中國與南亞國家農食產品貿易的重要伙伴。其地緣優(yōu)勢明顯，是海上絲綢之路的重要貿易節(jié)點，同時具備人力資源、勞動成本、關稅優(yōu)惠等多個貿易優(yōu)勢，與中國經濟高度互補，中孟兩國經濟合作前景十分廣闊[1-3]。

農食產品安全和公共衛(wèi)生問題一直是第三世界國家面臨的主要挑戰(zhàn)。在過去的幾十年里，摻假和劣質農食產品問題，致使孟加拉國公民身體健康遭受極大威脅，如何確保農食產品安全這一議題被提上重要位置[4]。然而，由于歷史遺留原因，該國法律法規(guī)和監(jiān)管體系存在不少缺陷，導致孟農食產品安全法律法規(guī)的執(zhí)行力度非常弱。一方面，孟加拉國大量過時的法律法規(guī)增加了監(jiān)管部門在推廣應用和執(zhí)行監(jiān)管過程中的難度。另一方面，孟加拉國監(jiān)管機構設置冗余，各部門運行效率低下，部門間缺乏有效的溝通協(xié)調，使得孟加拉國農食產品安全監(jiān)管體系無法滿足現(xiàn)階段孟加拉國農食產品安全監(jiān)管目標。

為深入研究追蹤孟加拉國農食產品監(jiān)管體系，進一步加強孟加拉國農食產品安全體系援助力度，同時更好幫助企業(yè)開拓孟加拉國農食產品市場，及時滿足監(jiān)管機構與進出口企業(yè)需要，研究擬從農食產品安全監(jiān)管機構、法律法規(guī)、標準體系，監(jiān)管分析等方面入手，系統(tǒng)分析孟加拉國農食產品安全監(jiān)管體系，為監(jiān)管機構和進出口企業(yè)提供理論參考，助力中孟兩國農食產品進出口貿易發(fā)展。

1 中孟農食產品貿易情況

據(jù)聯(lián)合國商品貿易數(shù)據(jù)(UN comtrade Database)統(tǒng)計[5]顯示，2020年中孟雙邊貿易額158.6億美元，占中國與南亞七國(包括印度、孟加拉國、尼泊爾、不丹、巴基斯坦、斯里蘭卡、馬爾代夫)雙邊貿易總額的11.6%。其中中國對孟出口貿易額150.6億美元，占比94.7%。2020年中孟農食產品雙邊貿易額6.6億美元，中國出口孟加拉國貿易額6.0億美元，占比雙邊貿易總額90.4%，水果和堅果類、蔬菜類和咖啡、茶和香料類分列出口種類的前三名。

隨著孟加拉國居民收入水平的不斷提高，居民的營養(yǎng)結構得到改善，食物消費結構也發(fā)生了變化。大米、小麥等碳水化合物攝入量呈下降趨勢，牛肉、雞肉、鴨肉等脂肪攝入量以及雞蛋和魚等蛋白質攝入量呈上升狀態(tài)。孟加拉國居民飲食結構的變化，產生了新的貿易機會，值得中國政府機構和進出口企業(yè)重視[6]。

2 孟加拉國農食產品監(jiān)管機構和職責

孟加拉國人口和經濟迅速增長，農食產品的進出口量越來越大，因此，亟需建立完善的質量監(jiān)管體系來確保進出口農食產品的安全，推動孟加拉國農食產品貿易的發(fā)展。目前孟加拉國設有食品安全局、衛(wèi)生和家庭福利部等8個部門直接參與孟加拉國農食產品安全監(jiān)管工作，另外還設有法律、司法和議會事務部等部門間接參與，總計參與農食產品監(jiān)管的部門多達23個。但孟加拉國尚未發(fā)布政策或者建立監(jiān)管制度來支撐該國動植物衛(wèi)生及檢驗檢疫體系，導致農食產品監(jiān)管機構部門工作職能重疊且工作效率低下，已經嚴重影響其國內農食產品安全監(jiān)管工作的開展[7]。

孟加拉國食品安全局(BFSA)，成立于2015年2月，是孟加拉國最高食品安全監(jiān)管機構，負責實施該國的整體農食產品安全管理。主要職責和職能是規(guī)范和監(jiān)督與食品生產、進口、加工、庫存、供應和銷售有關的活動，通過科學的方法保障食品安全，并協(xié)調所有與食品安全管理有關的組織活動[8]。BFSA下設3個委員會，分別是國家食品安全管理咨詢委員會、中央食品安全管理協(xié)調委員會和技術委員會，主要職責如表1所示。

表1 BFSA下設委員會主要職責一覽表

孟加拉國衛(wèi)生和家庭福利部(MOHFW)主要負責執(zhí)行《孟加拉國純食品條例》和《孟加拉國純食品規(guī)則》食品控制法規(guī)以確保食品安全。另外，MOHFW還負責監(jiān)測食品質量和安全狀況，檢查食品制造、加工和銷售場所以及采樣抽檢等工作[9]。

孟加拉國漁業(yè)和畜牧部(MOFL)，包括漁業(yè)部和畜牧部兩個部門，其中漁業(yè)部負責魚類和水生動物疾病的預防和控制，以及魚類和水產養(yǎng)殖產品的安全和質量；畜牧部負責動物以及動物來源產品的質量和安全。MOFL在管理過程中引入了良好作業(yè)規(guī)范(GMP)、衛(wèi)生標準操作程序(SSOP)和危害分析與關鍵控制點(HACCP)，并參考歐盟和美國的相關標準法規(guī)和指令對孟加拉國漁業(yè)和畜牧業(yè)實施監(jiān)管[10]。

孟加拉國農業(yè)部(MOA)引入了良好農業(yè)規(guī)范(GAP)來保障農食產品的質量安全。另外，MOA還負責農藥上市的審批、孟加拉國農食產品中的農藥殘留的監(jiān)測以及病蟲害綜合防治的實施[11]。MOA對農藥注冊、許可、生產、使用和質量控制實施監(jiān)管的法律依據(jù)主要是孟加拉國的《農藥法》《農藥規(guī)則》(2010年修正案)和《農藥條例》。據(jù)統(tǒng)計，從MOA獲得一份孟加拉國的農藥行銷許可能需要花費兩年時間。

孟加拉國標準和測試局(BSTI)于1985年7月成立，主要負責制定和推廣相關農食產品標準，對農食產品的標準化生產、認證標志、質量控制等方面進行管理。另外，BSTI還負責孟加拉國標準化和合格評定等方面工作，包括產品的標準化服務、引入國際計量單位制并提供計量服務、提供產品檢測服務、推廣和采納國家標準、向孟加拉國相關機構和企業(yè)宣貫ISO、CAC和IEC標準等[12]。

孟加拉國國家食典委員會(BNCC)由BSTI、MOHFW、工業(yè)部、孟加拉國達卡大學營養(yǎng)與食品科學研究所、孟加拉國科學與工業(yè)研究理事會、MOA下屬植物保護部和農業(yè)推廣部、MOFL下屬漁業(yè)研究所和畜牧研究所、孟加拉國工商業(yè)聯(lián)合會、出口促進局、孟加拉國農業(yè)研究所、孟加拉國水稻研究所、孟加拉國原子能委員會等17個單位組成，由BSTI主任兼任BNCC秘書長一職。BNCC的主要職責包括幫助BSTI制定食品安全標準、參加國際食品安全標準化會議、收集研究有關食品法典委員會(CAC)標準、協(xié)助BSTI開展工作、向組織成員宣貫最新CAC標準等。

3 農食產品法律法規(guī)

孟加拉國法律法規(guī)主要有法律、法規(guī)、條例和官方告示4種展現(xiàn)形式。關于農食產品法律法規(guī)主要包括《食品安全法》《食品安全(食品衛(wèi)生)條例》《動物疾病法》《植物檢疫法》等。孟加拉國法律法規(guī)體系的建立仍處于起步和發(fā)展階段，法律體系較為薄弱且運行效率低下。

3.1 《食品安全法》

孟加拉國《食品安全法》[13]于2013年10月發(fā)布，英文全稱“Food Safety Act, 2013”，該法明確規(guī)定了孟加拉國食品安全管理的基本原則，確立了食品安全措施的基本方針，細化了食品安全相關者的責任。該法案共分13章90條，主要涵蓋了設立食品安全監(jiān)管機構的規(guī)定、食品安全監(jiān)管制度有關的禁令、食品經營者的職責、食品分析和檢驗、食品的監(jiān)督與查封、食品安全法律責任及處罰等。以《食品安全法》為母法，其他細化到農食產品安全監(jiān)管各個方面的子法逐漸頒布，通過監(jiān)管體系下相關政府單位的具體實施來實現(xiàn)《食品安全法》中的各項規(guī)定。

3.2 《食品安全(食品衛(wèi)生)條例》

孟加拉國《食品安全(食品衛(wèi)生)條例》[14]于2018年出臺，英文全稱“The Food Safety (Food Hygiene) Regulations，2018”，該條例主要對孟加拉國各種食品安全衛(wèi)生問題進行規(guī)范和指導，例如食品加工廠的清潔度要求、食品相關工作者的健康要求、食品安全清潔排水系統(tǒng)的規(guī)定，食品加工中使用的設備和食品儲存的規(guī)定等。該法規(guī)主要目的是提高孟加拉國食品加工經營衛(wèi)生水平，涉及加工廢棄物、食品加工供水、食品原料運輸、食品包裝、食品保鮮、街頭食品等方面。

3.3 《動物疾病法》

孟加拉國《動物疾病法》[15]于2005年2月發(fā)布，英文全稱為“Animal Disease Act No. 5 of 2005”，是一部為了管控進口動物，預防及控制動物疫病傳播而制定的法律。該法案共分為33小節(jié)，包括定義解釋、對患病或可疑患病動物的控制、疫區(qū)申報、動物疫苗使用、動物產品及加工場所的注冊與登記、違反該法的罪行與罰則等。該法詳細規(guī)定了孟加拉國對動物疫病的隔離和報告、對疫區(qū)的劃分和公告、政府部門對疫情的宣布，還包括檢疫隔離場的設立、進口動物檢疫的實施細則、動物產品及動物養(yǎng)殖加工場所的注冊及登記等。

3.4 《植物檢疫法》

孟加拉國《植物檢疫法》[16]于2011年4月發(fā)布，英文全稱是“Plant Quarantine Act, 2011”，《植物檢疫法》的立法宗旨是控制植物疾病及害蟲，預防外來物種的入侵。該法包含6章41小節(jié)，內容主要包括各個名詞的定義和解釋、植物進口的各種規(guī)定(如進口的許可要求、進口檢疫、到達通知)、出口的證書要求、植物保護和檢疫局的成立、執(zhí)法機構的職責和權利、違反植物檢疫法的罰則等規(guī)定。

3.5 其他相關法律法規(guī)

孟加拉國其他與農食產品安全相關的法律法規(guī)詳見表2。

表2 孟加拉國與農食產品安全相關的其他法律法規(guī)

4 農食產品安全標準

據(jù)孟加拉國BSTI發(fā)布的2021年標準目錄清單[17]顯示，截至2021年8月，孟加拉國共有4 008項國家標準正在實施，標準代號為BDS。孟加拉國國家標準制定工作由BSTI牽頭，下屬的制定國家標準分區(qū)委員會和國家標準分區(qū)技術委員會具體實施。孟加拉國農食產品國家標準涉及谷物、豆類及其制品、油籽及其制品、乳及乳制品、魚類及水產品、畜禽肉及其制品、香料和調味品、茶和咖啡等。

孟加拉國是不發(fā)達國家，常年接受歐美日韓及中國等國家的援助。如美國從2012年開始派出美國農業(yè)部專家組對孟加拉國衛(wèi)生和植物檢疫(簡稱SPS)體系進行評估[18]，并指導孟加拉國建立可行和可持續(xù)的SPS體系，確保孟加拉國國內農食產品安全并能達到參與國際貿易的標準以促進經濟增長。

孟加拉國大部分國家標準和技術規(guī)范參照國際標準，如國際標準化組織標準(ISO)[19]、食品法典委員會標準(CAC)[20]、國際電工委員會標準(IEC)、歐洲標準(EN)、美國材料與試驗協(xié)會標準(ASTM)和伊斯蘭合作組織/伊斯蘭國家標準與計量研究所標準(OIC/SMIIC)[21]，其中參照ISO標準的主要涉及農食產品的微生物檢測、理化檢測方法、感官鑒定方法及抽樣規(guī)則等，參照CAC標準的主要涉及農食產品衛(wèi)生操作規(guī)范、危害分析與關鍵控制點 (HACCP) 系統(tǒng)、農食產品進出口控制和各種農食產品相應產品標準等，參照OIC/SMIIC標準的主要涉及清真食品一般要求、農食產品清真認證、清真食品的添加劑要求等。

目前孟加拉國與農食產品安全相關的標準主要以法規(guī)的形式存在，主要有《食品安全(化學污染物，毒素和有害殘留物)法規(guī)》《食品安全標簽(食物標簽)法規(guī)》《食品添加劑使用法規(guī)》《食品安全(食品觸覺/接觸材料)法規(guī)》等。如2017年《食品安全(化學污染物，毒素和有害殘留物)法規(guī)》規(guī)定了農食產品中重金屬、硝酸鹽、多環(huán)芳烴、多氯聯(lián)苯、二噁英、放射性元素、真菌毒素、農獸藥殘留等一系列物質的限量，并特別規(guī)定禁止在孟加拉國生產、進口、加工、儲存、供應或銷售超過該法規(guī)限量規(guī)定的農食產品。

5 農食產品安全監(jiān)管分析

5.1 監(jiān)管機構設置繁多

孟加拉國農食產品監(jiān)管機構設置繁多且機構負責的職責范圍有重疊，導致監(jiān)管工作效率低下[22]。據(jù)孟加拉國BFSA官網[23]介紹，孟加拉國直接或間接參與農食產品安全監(jiān)管的機構高達23個，如此繁多的監(jiān)管機構增加了進出口企業(yè)的運營成本。為此，孟加拉國于2015年成立了最高食品安全監(jiān)管機構BFSA，負責協(xié)調和對接所有與食品安全管理有關的機構，以期改變當前機構設置臃腫、執(zhí)行效率低下的不利局面。

5.2 進口產品監(jiān)管力度過大

孟加拉國對進口商品的監(jiān)管力度明顯與出口商品不一致，對國內商品監(jiān)管力度寬松，對于進口大宗農食產品監(jiān)管過度，嚴重增加企業(yè)成本[24]。根據(jù)孟加拉國對進口產品的相關規(guī)定，孟加拉國要求對所有進口的農食產品實施裝運前檢查，對進口活體動物和動物產品除進行常規(guī)檢查外，還須提供特殊格式的檢疫證明，對棉花、酒槽蛋白飼料、堅果等商品須提供特殊格式的文件申請，對所有到達孟加拉國口岸的農食產品需進行放射性測試。此外，進口到孟加拉國的農食產品須在孟加拉國指定的實驗室進行測試并獲得孟加拉國標準(BDS)認可。對于取得BDS合格證書的農食產品，通關時長將被縮短，對于未附BDS合格證書的農食產品，抵達孟加拉國口岸后將被進行檢查，通關時長將被延長[25]。

5.3 動植物檢疫體系初步建立

孟加拉國根據(jù)《動物疾病法》《動物及動物產品檢疫法》《植物檢疫法》等相關法律法規(guī)對動植物檢疫實施監(jiān)管。雖然孟加拉國存在實驗室設備欠缺、人員專業(yè)素養(yǎng)不足、政策宣貫及推廣效率低下等問題，但在歐盟、美國、中國、世界動物衛(wèi)生組織 (OIE)、國際植物保護公約(IPPC)等國家和國際組織積極援助下，初步建立了動植物檢疫體系，并積極與OIE、IPPC等國際組織對接，參考國際主流做法對國內動植物檢疫體系進行更新[26]。

5.4 新老法律法規(guī)差距較大

大量農食產品相關法律法規(guī)的頒布增加了孟加拉國監(jiān)管部門在推廣應用和執(zhí)行監(jiān)管過程中的難度。據(jù)統(tǒng)計，孟加拉國現(xiàn)行農食產品相關法律法規(guī)達49部，大部分新老版本法律法規(guī)新老差距較大，如現(xiàn)行《農產品市場法》為1964年頒布，1985年最后一次修訂，而《食品安全法》則是2013年頒布，兩部法律最新版本時間差距達28年。部分法律法規(guī)條款由于長期沒有更新，已不滿足現(xiàn)行國際公認標準，增加了出口孟加拉國企業(yè)的運營成本，也對孟加拉國進口大宗農食產品產生負面影響。

6 啟示

通過分析孟加拉國農食產品安全監(jiān)管體系的優(yōu)缺點，結合中國農食產品安全監(jiān)管體系建設的實際情況，對中國監(jiān)管部門提出以下建議：① 持續(xù)完善農食產品安全法律法規(guī)標準體系，縮小與國際農食產品質量安全體系的差距；② 建立一個協(xié)調統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管機制，消除多頭執(zhí)法、責任不清的弊端；③ 在農食產品安全監(jiān)管中引入風險管理和預防措施，把科學風險分析作為農食產品安全安全政策制定的基礎。