顏 軍 周思宇 何莉瓊

黨的十九屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出，在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的開(kāi)展下，我國(guó)貧困縣全部摘帽、貧困村全部出列，歷史性地解決了絕對(duì)貧困問(wèn)題，攻克了“難中之難”和“堅(jiān)中之堅(jiān)”。[1]由此，全國(guó)貧困治理的重心隨即發(fā)生轉(zhuǎn)移，從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向鞏固脫貧成果、緩解相對(duì)貧困。 以民族八?、俸汀叭齾^(qū)三州”②為主要地域空間的西部民族地區(qū)一直以來(lái)是脫貧攻堅(jiān)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”和“硬骨頭”，在絕對(duì)貧困全面消除之后，西部民族地區(qū)的貧困也發(fā)生質(zhì)態(tài)轉(zhuǎn)軌，“由絕對(duì)貧困向相對(duì)貧困、生存性貧困向發(fā)展性貧困、物質(zhì)性貧困向精神性貧困、單一收入貧困向多維貧困的轉(zhuǎn)變”[2]，貧困治理的目標(biāo)提檔升級(jí)，從“滿足溫飽、實(shí)現(xiàn)小康”轉(zhuǎn)向“美好生活、實(shí)現(xiàn)共富”。 由于西部民族地區(qū)地理環(huán)境惡劣、致貧原因復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、政策性收入占比高、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)缺口大，返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)高，將是相對(duì)貧困治理的重要場(chǎng)域。 黨的十九屆四中全會(huì)提出“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”，2020 年中央一號(hào)文件提出“將相對(duì)貧困問(wèn)題納入鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌安排”，2022 年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線”，這為后小康時(shí)代西部民族地區(qū)相對(duì)貧困治理提供了根本遵循。

一、問(wèn)題的提出與研究文獻(xiàn)回顧

隨著貧困治理重心的轉(zhuǎn)移，相對(duì)貧困治理將納入實(shí)現(xiàn)“全面現(xiàn)代化”的議事議程，成為實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年目標(biāo)和共同富裕的重要任務(wù)。 相對(duì)貧困由此作為一個(gè)新的時(shí)代命題成為學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。 學(xué)術(shù)界對(duì)相對(duì)貧困的探討方興未艾，主要聚焦于三個(gè)方面:一是從理論維度探討相對(duì)貧困的概念內(nèi)涵、基本特征，認(rèn)為相對(duì)貧困不僅是一種滿足基本生存需求的落后狀態(tài)[3]以及與社會(huì)平均水平相比的一種差距狀態(tài)[4]，更強(qiáng)調(diào)人心理的一種主觀感受[5]，包含了更高層次的精神需求[6]，是一種強(qiáng)烈的相對(duì)剝奪感。 因此，相對(duì)貧困涉及主觀感受和客觀評(píng)價(jià)[7]，具有動(dòng)態(tài)性、主觀性和發(fā)展性和相對(duì)性等特征[8]。 二是從現(xiàn)實(shí)維度探討我國(guó)相對(duì)貧困的具體現(xiàn)狀、致貧原因、治理路徑。 我國(guó)的相對(duì)貧困人口基數(shù)大、貧困維度廣、致貧因素多[8]，貧困將呈散點(diǎn)分布、城鄉(xiāng)貧困并存、老少病殘為主要貧困群體，[9]但貧困仍主要集中在原深貧區(qū)，少數(shù)民族貧困區(qū)以及邊遠(yuǎn)山區(qū)等。[10]其致貧原因是多維的、次生性的[11]，表現(xiàn)為轉(zhuǎn)型性、結(jié)構(gòu)性貧困[12]。 學(xué)界從長(zhǎng)效機(jī)制的構(gòu)建、具體治理路徑、治理的重難點(diǎn)等多個(gè)維度闡釋了如何治理，聚焦于貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定、內(nèi)生動(dòng)力的提升、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等內(nèi)容。 三是從國(guó)際視角探討國(guó)外相對(duì)貧困治理及其對(duì)我國(guó)的啟示。 通過(guò)對(duì)國(guó)際社會(huì)貧困標(biāo)準(zhǔn)的具體分析，部分學(xué)者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)該與發(fā)達(dá)國(guó)家接軌，采取收入比例法制定相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)[13]，也有部分學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)不應(yīng)與國(guó)際社會(huì)接軌，而應(yīng)制定符合我國(guó)實(shí)際的多維相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)[14]，包括收入與非收入的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)[15]。 在具體的治理對(duì)策上，啟示我們，相對(duì)貧困是長(zhǎng)期存在的、分類救助低收入群體、警惕“福利依賴”。[16]可以發(fā)現(xiàn)，學(xué)界對(duì)相對(duì)貧困的研究較為豐富，但針對(duì)民族地區(qū)的相對(duì)貧困研究得較少。 一是在規(guī)范研究方面，如鄭長(zhǎng)德(2018)認(rèn)為民族地區(qū)仍然是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，不平衡不充分主要集中于民族地區(qū)，要從經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)的平等獲得、社會(huì)保障制度的完善等方面著手。[17]劉東等(2021)邏輯理路、價(jià)值轉(zhuǎn)向和戰(zhàn)略選擇三個(gè)維度闡釋了民族地區(qū)相對(duì)貧困治理。[18]也有學(xué)者認(rèn)為，解決貨幣缺乏性貧困是后脫貧時(shí)代民族地區(qū)貧困治理的關(guān)鍵，提出實(shí)現(xiàn)三產(chǎn)融合是變革路徑。[19]劉洪等(2021)通過(guò)分析貴州的相對(duì)貧困現(xiàn)狀，貧困面大程度深等，得出應(yīng)該構(gòu)建完善制度體系、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、完善基礎(chǔ)設(shè)施以及發(fā)展合作制經(jīng)濟(jì)模式的長(zhǎng)效機(jī)制。[20]而王元聰，劉秀蘭(2021)以四川藏彝地區(qū)為例，分析了相對(duì)貧困綠色治理能夠平衡“經(jīng)濟(jì)-社會(huì)-生態(tài)”三大系統(tǒng)，重視發(fā)展治理，推進(jìn)民族地區(qū)綠色高質(zhì)量發(fā)展。[21]二是在實(shí)證研究方面，主要通過(guò)構(gòu)建多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，利用中國(guó)家庭追蹤調(diào)查(CFPS)數(shù)據(jù)，使用AF 測(cè)量法，研究了我國(guó)民族地區(qū)的多維貧困，其中，受教育程度、垃圾處理、做飯燃料、衛(wèi)生設(shè)施的多維剝奪最為嚴(yán)重。[22]教育和健康是民族地區(qū)貧困的重要致因。[23]

綜上，學(xué)界對(duì)我國(guó)宏觀層面相對(duì)貧困的研究成果豐碩，但對(duì)于后小康時(shí)代相對(duì)貧困的主要聚集地—西部民族地區(qū)的相對(duì)貧困研究得較少，內(nèi)容分散，缺乏系統(tǒng)性；例如，在現(xiàn)狀的分析上，僅從宏觀上分析了西部民族地區(qū)的落后、收入低、貧困率高，但沒(méi)有具體的對(duì)西部民族地區(qū)相對(duì)貧困進(jìn)行估算和測(cè)量；在治理困境的分析中，缺乏對(duì)民族地區(qū)相對(duì)貧困治理困境系統(tǒng)的、有針對(duì)性的分析；在治理路徑的分析中，目前沒(méi)有學(xué)者分析民族地區(qū)相對(duì)貧困治理如何科學(xué)且長(zhǎng)效，應(yīng)該從哪些維度進(jìn)行治理。 基于此，在“新階段—新理念—新格局”的宏觀政治話語(yǔ)下，本文基于貧困研究的經(jīng)典范式“現(xiàn)狀—問(wèn)題—行動(dòng)”的分析框架，分析我國(guó)西部民族地區(qū)相對(duì)貧困“廣度—深度—高度”的現(xiàn)實(shí)圖景以及治理困境，進(jìn)而闡釋了具體的行動(dòng)路向。

二、西部民族地區(qū)相對(duì)貧困的現(xiàn)狀

貧困具有“三度”，即寬度、高度和深度，三度體現(xiàn)了貧困的多面性，是一個(gè)立體空間存在。[24]貧困的高度，即貧困的測(cè)量需要確定貧困線，而貧困線的高低有一個(gè)距離，且貧困具有相對(duì)性，即貧困線隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而處于動(dòng)態(tài)變化之中，根據(jù)具體的貧困線才能量化當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐呢毨丝凇?因此，貧困的高度反應(yīng)的是貧困的規(guī)模；貧困的深度，即貧困的程度大小或者說(shuō)貧困距的大小，即貧困者的收入和其他維度與貧困線的差距，若貧困距大則貧困程度深；而貧困寬度，即反映貧困的多維面向，不僅表現(xiàn)為物質(zhì)貧困，更表現(xiàn)為健康、能力和主觀貧困等。 因此，相對(duì)貧困作為貧困的一個(gè)重要類型，也具有“三度”。 從“三度”著手分析西部民族地區(qū)③相對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)圖景，從宏觀上整體把握民族地區(qū)相對(duì)貧困的概況，為后文困境和路徑的分析提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

(一)高度：貧困人口規(guī)模大

要弄清楚貧困人口的具體規(guī)模，首先需要確定相對(duì)貧困人口的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。 但由于我國(guó)官方識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)還未公布，本文基于國(guó)際社會(huì)的相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)以及國(guó)內(nèi)學(xué)界多維貧困測(cè)量，從收入標(biāo)準(zhǔn)、低保和多維貧困維度進(jìn)行了估算，以綜合反映民族地區(qū)相對(duì)貧困人口。

1．以國(guó)際社會(huì)收入標(biāo)準(zhǔn)估算

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)際普遍以全國(guó)人均可支配收入的50% -60%的比例確定相對(duì)貧困線，并根據(jù)家庭人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)調(diào)整。 新加坡由于人口較少，國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，直接以月均收入最低10%的比例人口確定為相對(duì)貧困人口；世界銀行將低于人均收入1/3 的人群視為相對(duì)貧困人口，并于2018 年提出社會(huì)貧困線，即社會(huì)貧困線 =max(1．9 ＄，1．0 ＄ +0．5 × 消費(fèi)中位數(shù))④，該貧困線反映了不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的國(guó)家滿足基本生活需求所需的貨幣成本不同[25]，富裕國(guó)家往往其最低生活需求需要更多貨幣投入，體現(xiàn)了貧困的相對(duì)性，可視為弱相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)具體實(shí)際，本文基于以下幾個(gè)維度進(jìn)行規(guī)模估算:

一是采取收入比例法估算民族地區(qū)相對(duì)貧困人口。 我國(guó)低收入人口較多、貧富差距較大，在剛步入相對(duì)貧困治理行列之際，農(nóng)村可暫且采用人均可支配收入中位數(shù)的40% -50%為貧困標(biāo)準(zhǔn)，2020 年我國(guó)農(nóng)村人均可支配收入中位數(shù)為15204 元，收入中位數(shù)的40%為6082 元，50%為7602 元。 假設(shè)貧困人口在每個(gè)收入段均勻分布，則6082 元位于農(nóng)村五等份分組的第一組(平均收入為4682 元)的中等偏上的位置，相當(dāng)于人口的15%左右；而7602 元略高于低收入組和中低收入組的邊界7537 元(可支配收入中位數(shù)的 49．6%)。 因此，按照 40% -50% 的收入比例，則我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困發(fā)生率約為15% -20%。 據(jù)此，可以推算出民族八省區(qū)的農(nóng)村相對(duì)貧困人口為1364 萬(wàn)人 -1818 萬(wàn)人。另一方面，采取同樣的方法，估算城鎮(zhèn)相對(duì)貧困人口，城鎮(zhèn)地區(qū)人均收入中位數(shù)的40%為16151元，50%為20189 元。 城鎮(zhèn)居民收入五等份分組中，低收入組的平均收入為15598 元，中等偏下收入組的均值為27501 元，也就意味著約有15% -17．7% 的相對(duì)貧人口，即 1675 萬(wàn)人 -1968 萬(wàn)人。 綜合來(lái)看，民族地區(qū)城鄉(xiāng)相對(duì)貧困人口大約有3039 萬(wàn)人-3786 萬(wàn)人。 不僅如此，民族省區(qū)大部分的人均可支配收入及其中位數(shù)都低于全國(guó)平均水平。 以廣西為例(表1)，無(wú)論是農(nóng)村可支配收入及其中位數(shù)，還是城鎮(zhèn)可支配收入及其中位數(shù)，都低于全國(guó)水平，這也從側(cè)面說(shuō)明民族地區(qū)的相對(duì)貧困規(guī)模比本文測(cè)算的更大。

表1 全國(guó)和廣西2020 年可支配收入差距 單位：元

二是以世界銀行低于人均收入1/3 的標(biāo)準(zhǔn)估算，則我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為5710 元，城鎮(zhèn)相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)為14611 元。 按人口和收入均勻分布原則，則我國(guó)農(nóng)村相對(duì)貧困率約為14．9%，而城鎮(zhèn)相對(duì)貧困發(fā)生率約9．4%，即分別為1050 萬(wàn)人與1354 萬(wàn)人，共計(jì)約2404 萬(wàn)人(見(jiàn)表2)，是較為龐大的人群。 總之，無(wú)論何種方式估算，我國(guó)相對(duì)貧困人口數(shù)量龐大，而民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和自然條件所制約，是低收入人口的聚集地，實(shí)際上，相對(duì)貧困人口更多。

表2 2020 年我國(guó)居民人均可支配收入狀況及規(guī)模 單位：元/萬(wàn)人

2．以民族地區(qū)低保標(biāo)準(zhǔn)估算

低保戶指因家庭成員存在重度殘疾或疾病喪失勞動(dòng)力，其住房和收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)而享受最低生活保障補(bǔ)助的居(村)民。 表3 是2021 年第2 季度民族八省區(qū)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和低保人數(shù)。 可以發(fā)現(xiàn):一是民族八省區(qū)的平均低保標(biāo)準(zhǔn)均低于全國(guó)平均水平。 其中，僅內(nèi)蒙古和廣西的城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)高于全國(guó)平均水平，民族八省的城鎮(zhèn)平均低保是全國(guó)水平的95%，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)同樣如此，其民族八省的農(nóng)村平均低保僅是全國(guó)平均水平的83%，這更說(shuō)明民族地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度差距大于全國(guó)平均水平。 二是民族地區(qū)的城鄉(xiāng)低保差距大于全國(guó)平均水平。 民族八省區(qū)低保的城鄉(xiāng)差距除新疆外，其余七省份城鄉(xiāng)比均大于全國(guó)平均水平，尤其是廣西、云南、貴州的城市低保標(biāo)準(zhǔn)是農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的近1．7 倍。 三是民族地區(qū)低保人口數(shù)量大，根據(jù)民政部官網(wǎng)數(shù)據(jù)，民族八省城市低保人數(shù)大約216 萬(wàn)人，占全國(guó)城鎮(zhèn)低保人數(shù)的27．2%，而農(nóng)村低保人數(shù)大約1068 萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)村低保人數(shù)的29．7%。 即總的低保人數(shù)有1288 萬(wàn)人。 若借鑒浙江省將低保的1．5 倍作為相對(duì)貧困線，則民族八省區(qū)大約有1932 萬(wàn)相對(duì)貧困人口(民族八省區(qū)人口約為2 億人)，按此計(jì)算，則民族地區(qū)相對(duì)貧困發(fā)生率為9．5%，是較為龐大的人群。

表3 民族八省區(qū)2021 年第一季度城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和低保人數(shù)

3．以學(xué)術(shù)界的貧困測(cè)量估算

上述估算主要是從收入維度估算民族地區(qū)的貧困人口，若是多維貧困測(cè)量，多維貧困發(fā)生率更高。 汪三貴和孫俊娜(2021)通過(guò)制定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，基于2018 年中國(guó)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，其中西部地區(qū)城鎮(zhèn)3122、農(nóng)村2531 戶測(cè)算得出西部地區(qū)，當(dāng)k=30%(多維貧困的臨界值)時(shí)，西部地區(qū)的城鎮(zhèn)貧困發(fā)生率為17．03%，農(nóng)村為26．93%。[26]按此測(cè)算，則我國(guó)民族地區(qū)城鎮(zhèn)多維相對(duì)貧困人口為1902 萬(wàn)人，農(nóng)村為2448 萬(wàn)人，共約有4350 萬(wàn)人，數(shù)量極其龐大，這說(shuō)明我國(guó)民族地區(qū)居民不僅收入低，還面臨著收入以外的多維剝奪。 如城鎮(zhèn)主要面臨就業(yè)、健康和社會(huì)保障等剝奪，而農(nóng)村面臨著教育、健康、就業(yè)和生活環(huán)境等維度的剝奪。 還有學(xué)者基于2010 ～2016 年的CFPS 數(shù)據(jù)，測(cè)算了少數(shù)民族農(nóng)村地區(qū)的多維貧困率從2010 年的34．06%下降至2016 年的24．87%，其中健康、教育和生活質(zhì)量剝奪最為嚴(yán)重。[23]

(二)深度：相對(duì)貧困程度深

相對(duì)貧困是一部分群眾能夠滿足基本的物質(zhì)需求，但不能滿足社會(huì)平均生活水平和發(fā)展性需求的生活狀態(tài)，主要表現(xiàn)為分配不均衡和發(fā)展不充分。 西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平落后、居民收入低充分反映了西部民族地區(qū)是相對(duì)貧困的主戰(zhàn)場(chǎng)。

1．民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體落后

盡管民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平得以極大地提升，按現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)全面消除了絕對(duì)貧困，但從民族地區(qū)的地區(qū)生產(chǎn)總值和人均地區(qū)生產(chǎn)總值來(lái)看，民族地區(qū)仍然處于欠發(fā)達(dá)狀態(tài)，發(fā)展不足和不充分的態(tài)勢(shì)沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變[17]。 就民族地區(qū)的GDP 而言(見(jiàn)表4)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31 省的地區(qū)GDP 均值為32774 億元，民族八省區(qū)的GDP 與全國(guó)均值相差甚遠(yuǎn)，尤其是西藏、青海和寧夏僅是全國(guó)均值的1/10 左右。 就地區(qū)人均GDP 而言，除內(nèi)蒙古和全國(guó)人均GDP 持平以外，其余7省份的人均GDP 只占全國(guó)的61．5% -77．7%，大大低于全國(guó)人均水平。 此外，就城鎮(zhèn)化水平而言，全國(guó)的城鎮(zhèn)化率為63．89%，民族地區(qū)只有寧夏和內(nèi)蒙古超過(guò)全國(guó)水平，其余均低于全國(guó)水平，尤其是西藏由于地理環(huán)境等制約，城鎮(zhèn)化率僅有35．73%。 通過(guò)以上指標(biāo)可以發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在全國(guó)仍處于低水平狀態(tài)，是我國(guó)后脫貧時(shí)代的相對(duì)貧困地區(qū)。

表4 2020 年各省區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值、人均GDP 和城鎮(zhèn)化率的對(duì)比

2．民族地區(qū)居民收入低且差距大

民族地區(qū)居民收入相較于全國(guó)或者東部地區(qū)收入低、差距大。 一是城鄉(xiāng)收入水平低，民族八省區(qū)的城鎮(zhèn)人均可支配收入全部低于全國(guó)城鎮(zhèn)人均收入，且與東部省份差距巨大，民族地區(qū)的農(nóng)村可支配收入均低于全國(guó)平均水平和其他大部分省區(qū)水平，且除內(nèi)蒙古外，民族7 省份的可支配收入均低于全國(guó)人均可支配收入中位數(shù)15204 元(見(jiàn)圖1)。 二是城鄉(xiāng)收入差距大，2020全國(guó)城鄉(xiāng)收入比為2．56，而民族八省區(qū)有一半的省份城鄉(xiāng)差距大于全國(guó)。 其中，云南和貴州收入差距比分別達(dá)2．92 和3．1，為收入比差距之最，見(jiàn)表5。 從收入維度也可以發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)與其他地區(qū)的收入差距，折射出民族地區(qū)的發(fā)展落后以及相對(duì)貧困程度深。

圖1 2020 年各省份農(nóng)村人均可支配收入分布

表5 2020 年民族地區(qū)城鄉(xiāng)可支配收入及其對(duì)比

(三)寬度：相對(duì)貧困維度廣

相對(duì)貧困不僅表現(xiàn)在收入維度，更表現(xiàn)在收入以外的其他維度，盡管西部民族地區(qū)全面實(shí)現(xiàn)脫貧，基本實(shí)現(xiàn)“三保障”，但“三保障”的質(zhì)量還有待提升，與其他地區(qū)發(fā)展差距大，仍面臨著基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療等質(zhì)量和數(shù)量缺口。

一是在生活設(shè)施維度，西部民族地區(qū)貧困村通電話、有線電視和寬帶的自然村大大增加，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，交通條件也極大改善但仍有不足(見(jiàn)表6)，如通客運(yùn)班車的自然村比重有上升，但仍然有部分村交通未得到改善，尤其是廣西2019 年僅55%的自然村通客運(yùn)班車，內(nèi)蒙古、貴州和青海也還有20% -30%的村沒(méi)有通班車，嚴(yán)重阻礙了這些地方的發(fā)展。 在生活設(shè)施方面，也有部分村村民仍沒(méi)有使用管道供水和使用經(jīng)過(guò)凈化的水，如西藏僅39．4%的貧困村居民使用經(jīng)過(guò)凈化的水、廣西為42．4%、云南為47．3%、內(nèi)蒙古為50．6%，這也反映了這些地區(qū)的居民生活質(zhì)量仍需改善；并且，大部分民族地區(qū)居民仍然在做飯時(shí)沒(méi)有使用清潔燃料，而是炊用柴草，如內(nèi)蒙古使用柴草的比重高達(dá)46．1%，西藏高達(dá) 55．5%，新疆高達(dá) 40．8%，云南也有32．2%，炊用柴草既污染環(huán)境，也不方便使用，大大降低其生活質(zhì)量。

二是在教育設(shè)施維度，民族地區(qū)的教育設(shè)施和教育質(zhì)量也落后于其他地區(qū)，如自然村上幼兒園便利的農(nóng)戶，2019 年僅新疆基本滿足，其他七省都未實(shí)現(xiàn)教育便利，內(nèi)蒙古仍有25．6%的自然村幼兒園上學(xué)不便利、寧夏有21．1%的自然村上幼兒園不便利(見(jiàn)表6)。

表6 2019 年民族八省貧困地區(qū)生活滿意度

數(shù)據(jù)來(lái)源:《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告2019》。

三是在醫(yī)療設(shè)施維度，我國(guó)中西部地區(qū)與東部地區(qū)相差較大，如每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員除內(nèi)蒙古外，其余省區(qū)大多低于全國(guó)水平和東部水平(如表7 所示)；盡管基本每個(gè)村都有衛(wèi)生站，但衛(wèi)生站工作人員的專業(yè)度和醫(yī)療水平較低，不能滿足居民醫(yī)療衛(wèi)生需求；每千農(nóng)村人口衛(wèi)生院床位數(shù)，除內(nèi)蒙古和西藏達(dá)到全國(guó)水平1． 5 個(gè)以外，其余 6 省都低于全國(guó)水平(表8)。

表7 2020 年民族地區(qū)與東部地區(qū)每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員對(duì)比 單位：個(gè)

四是養(yǎng)老設(shè)施維度，全國(guó)平均每千老年人口養(yǎng)老床位數(shù)是31 張，除內(nèi)蒙古達(dá)到44．2 張外，其余7 省都低于全國(guó)平均水平(見(jiàn)表8)。 通過(guò)以上維度和數(shù)據(jù)的分析，發(fā)現(xiàn)西部民族地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等維度相較于全國(guó)來(lái)說(shuō)，是落后和低水平狀態(tài)。 也就是說(shuō)，西部民族地區(qū)居民仍面臨著健康、教育等發(fā)展性貧困。

表8 2020 年民族地區(qū)每千人口養(yǎng)老床位和衛(wèi)生院床位數(shù) 單位：張

三、西部民族地區(qū)相對(duì)貧困的困境

“問(wèn)題就是時(shí)代的口號(hào)?！盵27]以問(wèn)題為導(dǎo)向是研究的基本態(tài)度。 找出西南民族地區(qū)相對(duì)貧困的治理困境是后小康時(shí)代民族地區(qū)貧困治理實(shí)踐的著力點(diǎn)和切入點(diǎn)。 在西部民族地區(qū)相對(duì)貧困治理的過(guò)程中，面臨地理空間約束下的貧困脆弱性、復(fù)合性與特殊型貧困多、返貧致貧風(fēng)險(xiǎn)高以及內(nèi)生動(dòng)力不足等現(xiàn)實(shí)困境。

(一)地理空間約束下的貧困人口脆弱性明顯

貧困分布與生態(tài)環(huán)境、氣候條件等地理區(qū)位息息相關(guān)，我國(guó)的貧困分布具有典型的空間特征，集中于“老、少、邊、山”地區(qū)。 盡管這些地區(qū)的絕對(duì)貧困已基本消除，但其所處的地理空間要素特征不會(huì)根本改變，仍處于區(qū)域“中心—邊緣”系統(tǒng)的邊緣，集生態(tài)脆弱、區(qū)域封閉、自然災(zāi)害、環(huán)境污染交互疊加、弱勢(shì)累積，逐漸陷入空間貧困陷阱，嚴(yán)重制約民族地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民健康、農(nóng)村面貌的改善，使得貧困人口脆弱性明顯。

我國(guó)西部民族地區(qū)的地形地貌大多為高山、荒漠、冰川、雪原以及喀斯特地貌區(qū)，這些地區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱、自然條件惡劣，且多位于邊疆地區(qū)，離經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心遠(yuǎn)。 國(guó)家將我國(guó)的生態(tài)脆弱區(qū)劃分為8 種⑤，西部民族地區(qū)就有5 種，這些生態(tài)脆弱區(qū)面臨著水土流失、土地沙化、資源短缺等矛盾，且與各種自然災(zāi)害頻發(fā)區(qū)重疊，貧困也與自然災(zāi)害呈正相關(guān)關(guān)系[28]，如原深貧區(qū)的南疆四地州沙塵暴、大風(fēng)、干旱等自然災(zāi)害頻發(fā)，戈壁、沙漠占區(qū)域面積的 90% 以上[29]。在這樣的地理空間條件下，一方面，資源匱乏、環(huán)境承載力低下致使民族地區(qū)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展受阻、居民生活條件差，生活水平難以提升；另一方面，這些地區(qū)存在著大量的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和自然文化資源保護(hù)區(qū)，國(guó)務(wù)院規(guī)定其分別為限制開(kāi)發(fā)區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，如青海的限制和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)占全省面積的90%，[30]國(guó)家定位要求這些區(qū)域以涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙和維護(hù)生物多樣性為目的[31]，而不能肆意發(fā)展工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，這些客觀條件限制了其發(fā)展。

健康風(fēng)險(xiǎn)高。 伴隨著生態(tài)脆弱的同時(shí)，這些惡劣的生態(tài)環(huán)境容易誘發(fā)多種疾病。 例如，西藏地區(qū)由于地處高原、空氣稀薄，容易誘發(fā)肺病和心臟病，四川阿壩多發(fā)大骨節(jié)病，四川色達(dá)人群間包蟲(chóng)病感染率高，因病致貧成為主要致貧因素，民族地區(qū)居民整體身體素質(zhì)相對(duì)較差、平均壽命較短。 并且，由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，污染干預(yù)手段匱乏，部分民族地區(qū)正陷入由“污染健康”陷阱進(jìn)一步導(dǎo)致的“環(huán)境健康貧困”陷阱風(fēng)險(xiǎn)[32]，進(jìn)一步加劇了民族地區(qū)群眾生活貧困的脆弱性。

市場(chǎng)基礎(chǔ)差。 由地理空間區(qū)位的封閉和邊緣所導(dǎo)致的第二地理環(huán)境如基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)環(huán)境發(fā)展不足，貧困群眾與外界脫節(jié)，他們普遍采用自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，缺乏對(duì)市場(chǎng)的駕馭能力，而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱、包容性差、封閉性強(qiáng)，最終阻礙當(dāng)?shù)匕l(fā)展，只能停滯于維持人的生計(jì)活動(dòng)的“臨界狀態(tài)”，[33]并長(zhǎng)期陷入相對(duì)貧困。 因此，自然地理?xiàng)l件從內(nèi)外兩個(gè)方面民族地區(qū)的發(fā)展模式以及貧困群體的發(fā)展能力形成“抑制”，貧困脆弱性程度高，一旦遭受各種突發(fā)事件則容易返貧致貧，這為相對(duì)貧困治理造成了巨大阻礙。

(二)復(fù)合性與特殊型貧困加劇貧困治理難度

西部民族地區(qū)的相對(duì)貧困的形成是多種因素作用的結(jié)果。 既有外部因素的累積，又有個(gè)人因素的推動(dòng)；既是現(xiàn)實(shí)境況的客觀呈現(xiàn)，也是歷史和制度發(fā)展的必然結(jié)果。 因此，民族地區(qū)的相對(duì)貧困是多種因素交織累積的復(fù)合性貧困。 除了上述地理空間的客觀約束外，國(guó)家的宏觀戰(zhàn)略和制度以及民族地區(qū)的文化和宗教因素也影響巨大。 正是在自然稟賦、制度缺陷、貧困文化等因素的共同作用下，而導(dǎo)致西部民族地區(qū)陷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、市場(chǎng)化水平低、貧困者個(gè)體素質(zhì)和能力低、公共服務(wù)保障水平差等“貧困陷阱”和“惡性循環(huán)累積”中。 盡管在脫貧攻堅(jiān)“戰(zhàn)役”下，民族地區(qū)基本解決了溫飽問(wèn)題，但其仍處于全國(guó)低水平狀態(tài)，相對(duì)貧困程度深，仍然處于低水平貧困循環(huán)狀態(tài)。 這種發(fā)展態(tài)勢(shì)給后脫貧時(shí)代的相對(duì)貧困治理提出了巨大的挑戰(zhàn)，如何打破制約民族地區(qū)長(zhǎng)期向好發(fā)展的多種桎梏，是擺在我們面前的一個(gè)重要的現(xiàn)實(shí)難題。

面對(duì)多種因素交織的復(fù)合貧困，抓主要矛盾是解決好民族地區(qū)貧困問(wèn)題的關(guān)鍵。 而西部邊疆民族地區(qū)特殊區(qū)位、濃郁的民族文化和宗教因素所形成的特殊貧困尤其需要關(guān)照。 正如馬克思唯物史觀所闡釋的，社會(huì)存在決定社會(huì)意識(shí)，其地理區(qū)位和自然環(huán)境導(dǎo)致少數(shù)民族地區(qū)形成了特定的貧困亞文化。 而這使得生活在其中的人民形成特定的“窮人心態(tài)”和思維習(xí)慣，認(rèn)知“寬帶”被稀缺心態(tài)堵塞變窄，[34]進(jìn)而陷入貧困的怪圈。 在西部民族地區(qū)，由于上述原因，形成“等、靠、要”思想，進(jìn)而造成“多米諾”骨牌效應(yīng)[35]；涼山州彝族地區(qū)的婚喪嫁娶消費(fèi)致貧，如高昂的彩禮以及鋪張浪費(fèi)的筵席。 這些由亞文化所導(dǎo)致的特殊貧困類型不是一朝一夕形成的，而是逐漸累積和積淀中形成的。 因此，在相對(duì)貧困治理階段，這些特殊貧困也將成為新的貧困治理中一塊大的“絆腳石”，需要以“改造經(jīng)濟(jì)和文化空間作為突破口”[36]，進(jìn)行綜合治理和差異化治貧。

(三)“攻堅(jiān)式”治理范式引致脫貧的短效性

脫貧攻堅(jiān)期，為了完成既定目標(biāo)，即全面消除絕對(duì)貧困，我國(guó)采取了許多超常規(guī)舉措，形成了“攻堅(jiān)式”“戰(zhàn)役式”“非常規(guī)化”治理范式。這種治理模式往往帶有“集中式作戰(zhàn)”“政策性扶貧”和“硬性扶貧”的特點(diǎn)，聚焦于某一個(gè)目標(biāo)和個(gè)體、無(wú)法兼顧多方，容易導(dǎo)致主體的非均衡參與以及在政策設(shè)計(jì)上的短效性，最終導(dǎo)致脫貧成效難以持續(xù)，容易返貧致貧。 由于西部少數(shù)民族地區(qū)大多數(shù)是我國(guó)原深貧區(qū)，其“攻堅(jiān)式”扶貧特征更為明顯。

具體而言，一是制度偏好擠壓市場(chǎng)空間。目前貧困治理的許多內(nèi)容都帶有強(qiáng)制性特征，以長(zhǎng)官意志取代科學(xué)決策，忽略市場(chǎng)和個(gè)人的參與。 如在扶貧產(chǎn)業(yè)的選擇上，更多是政府基于民族地區(qū)穩(wěn)定的目標(biāo)以及“不出錯(cuò)”邏輯而選擇一些“投資少、見(jiàn)效快”的項(xiàng)目，并在其他地方簡(jiǎn)單“復(fù)制”，沒(méi)有基于貧困戶的參與能力、市場(chǎng)需求以及當(dāng)?shù)貙?shí)際選擇，進(jìn)而導(dǎo)致諸多“無(wú)用工程”和“半拉子工程”的出現(xiàn)，最終導(dǎo)致脫貧的短效性和投資的低效率。[37]

二是政策制度短期化明顯。 由于脫貧目標(biāo)的時(shí)效性和緊迫性，政府不得不采取許多短效性的政策以及時(shí)完成政策目標(biāo)，如對(duì)于邊疆民族地區(qū)，由于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和貧困戶能力的提升都需要一個(gè)“發(fā)育”的過(guò)程，為了及時(shí)完成脫貧目標(biāo)，使得在產(chǎn)業(yè)選擇上，偏向于選擇種養(yǎng)業(yè)等能夠快速致富增收的行業(yè)；甚至給予貧困戶大量的錢(qián)財(cái)和物資，使得民族地區(qū)居民收入具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性，工資性收入占比高，轉(zhuǎn)移性收入高，而財(cái)產(chǎn)性收入極低。 2020 年全國(guó)農(nóng)村財(cái)產(chǎn)性收入僅占可支配收入的2．4%，轉(zhuǎn)移性收入為21．4%；而民族八省區(qū)大部分地區(qū)的轉(zhuǎn)移性收入占比高于全國(guó)，如內(nèi)蒙古為 23．5%，廣西26．7%，貴州 27．4%，青海 24．6%，新疆 24%，尤其是四川涼山彝族地區(qū)的建檔立卡戶轉(zhuǎn)移性收入占比上升到 39．1%[38]。 這些貧困戶容易在脫貧后政策和支持削減后，收入大幅降低而陷入返貧致貧的風(fēng)險(xiǎn)。

三是“軟性”幫扶不夠。 在這樣的治理范式和政策設(shè)計(jì)下，財(cái)力、物力和人力的投入多投向于見(jiàn)效快、周期短的產(chǎn)業(yè)，以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和易地搬遷扶貧等項(xiàng)目上，而對(duì)民族地區(qū)的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)的重視不夠。 而隨著絕對(duì)貧困的消除，想要實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，更要注重文化、教育等軟性資源的幫扶，以提升貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力和能力，實(shí)現(xiàn)“制度式”治貧。由“攻堅(jiān)式”扶貧留下的脫貧短效性的“后遺癥”，是相對(duì)貧困治理的一個(gè)重大困境挑戰(zhàn)，要通過(guò)加大制度供給和軟性幫扶，實(shí)現(xiàn)貧困治理的常態(tài)化推進(jìn)。

(四)特殊貧困人口多與內(nèi)生動(dòng)力不足并存

民族地區(qū)的貧困人口呈現(xiàn)出更大的“特殊性”，隨著貧困治理的轉(zhuǎn)型，貧困人口的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，相對(duì)貧困的主要類型是因病、因?yàn)?zāi)返貧致貧和老年人貧困。 不僅如此，作為脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，由于貧困線的剛性限制，這些地區(qū)還存在大量的邊緣貧困群體，即貧困臨界人口多，而這部分群體甚至比脫貧人口更脆弱，是相對(duì)貧困的重要群體。 此外，由于內(nèi)部貧困文化和外部“支持型”扶貧載體所形成的“輸血性”和“被動(dòng)型”貧困人口的內(nèi)生動(dòng)力提升也是民族地區(qū)相對(duì)貧困治理的重要挑戰(zhàn)。

民族地區(qū)貧困群體呈現(xiàn)出特殊性。 如前所述，民族地區(qū)由于其地理環(huán)境的惡劣性，因病和因?yàn)?zāi)致返貧的幾率高于全國(guó)，老年人貧困群體也極為龐大。 例如，我國(guó)建檔立卡貧困戶中，因病致貧、返貧的比例均在42%以上，且年齡在15歲至59 歲占農(nóng)村貧困人口的40%以上，[39]使得整個(gè)家庭陷入貧困境地。 截至2018 年末，寧夏深度貧困區(qū)三類特殊貧困群體達(dá)4．42 萬(wàn)人，其中大病和長(zhǎng)期患病的人群1．58 萬(wàn)、殘疾人1．43 萬(wàn)人，60 歲以上單老雙老戶1．4 萬(wàn)人，占全區(qū)未脫貧的35．6%。[40]而2018 年末，新疆未脫貧戶中因病致貧的占 15．12%，因殘致貧的7．49%，合計(jì)22．61%，涉及18．47 萬(wàn)人。[41]當(dāng)前依靠社會(huì)保障脫貧的老弱病殘群體，解決了“貧”的問(wèn)題，但短期內(nèi)難以改變其“困”的現(xiàn)狀和“弱”的本質(zhì)[42]，一旦政策效應(yīng)減縮，很容易返貧致貧。 因此當(dāng)前的這些老病殘群體也將是我國(guó)相對(duì)貧困治理的主要人群，甚至?xí)S著貧困標(biāo)準(zhǔn)的提升和老齡化的加劇，貧困人口愈加增多。 如何保障這些特殊貧困群體不返貧，持續(xù)增加其發(fā)展能力，是相對(duì)貧困治理的一個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。 此外，民族地區(qū)的還有“直過(guò)民族”、人口較少民族以及貧困邊民。[43]“直過(guò)民族”⑥一步跨千年，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生活方式以及思想觀念方面都比較落后和陳舊；人口較少的民族有其特殊的生產(chǎn)生活方式和文化習(xí)慣；而我國(guó)有111個(gè)民族自治的陸地邊境縣，守邊固疆是其重要職責(zé)。 針對(duì)這些不同的群體，不能以“一刀切”的方式去扶持，而需要精準(zhǔn)施策，差異化治理。

貧困邊緣群體數(shù)量大。 有學(xué)者通過(guò)對(duì)原貧困縣進(jìn)行分層抽樣法，選取了76 個(gè)縣作為樣本，發(fā)現(xiàn)貧困總體增量不大，且主要來(lái)源于新增貧困，[44]即主要是邊緣貧困群體新增貧困而不是脫貧群體返貧。 這也從側(cè)面反映了邊緣貧困群體之脆弱，由于僅處于絕對(duì)貧困線邊緣，且收入來(lái)源不穩(wěn)定，一遇風(fēng)險(xiǎn)，則容易陷入絕對(duì)貧困。 與此同時(shí)，這些邊緣貧困群體不僅收入低，還面臨著基本公共服務(wù)等多維發(fā)展性貧困，若全部納入相對(duì)貧困，則會(huì)增加財(cái)政負(fù)擔(dān)，若加以細(xì)致識(shí)別，但貧困群體的收入等差別不大，這也給相對(duì)貧困人口的識(shí)別增加了難度。

貧困群體內(nèi)生動(dòng)力不足。 少數(shù)民族地區(qū)由于地理空間、歷史文化和宗教因素等的影響形成了特定的貧困亞文化，生活在其中的貧困人口容易形成生計(jì)保守和缺乏市場(chǎng)意識(shí)的文化特征，并不斷延續(xù)至下一代，形成代際傳遞[45]，并通過(guò)外部效應(yīng)和鄰居效應(yīng)，逐漸從個(gè)體到群體擴(kuò)散和固化，形成群體性“社會(huì)文化貧困陷阱”[46]。 另一方面，在“攻堅(jiān)式”貧困治理范式的推進(jìn)下，包攬式作為強(qiáng)化了貧困主體依賴思想，最終導(dǎo)致了部分貧困人口的精神貧困。 此外，民族地區(qū)的教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)與全國(guó)相差巨大，這也導(dǎo)致這些相對(duì)貧困群體的可行能力不足，不能應(yīng)對(duì)疾病、自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)而陷入貧困陷阱。 凡此種種，無(wú)一不說(shuō)明民族地區(qū)的相對(duì)貧困具有穩(wěn)態(tài)均衡的特點(diǎn)，具有極強(qiáng)的“頑固性”[33]，這也是解決相對(duì)貧困，提升民族地區(qū)發(fā)展水平的一個(gè)重大挑戰(zhàn)和難點(diǎn)。

四、西部民族地區(qū)相對(duì)貧困的治理

進(jìn)入后脫貧時(shí)代，民族地區(qū)的貧困治理重心將轉(zhuǎn)向鞏固脫貧成果與解決相對(duì)貧困，而民族地區(qū)相對(duì)貧困相較于全國(guó)來(lái)說(shuō)更為嚴(yán)峻，是相對(duì)貧困的主要聚集地。 如何鞏固脫貧成果、實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困長(zhǎng)效治理、推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕是民族地區(qū)貧困治理的重要關(guān)切。 基于民族地區(qū)貧困現(xiàn)狀以及治理困境，本文提出以下治理路徑。

(一)完善綠色減貧機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

針對(duì)西部民族地區(qū)普遍存在的地理空間限制和環(huán)境脆弱等現(xiàn)實(shí)境況，引致其基礎(chǔ)設(shè)施落后、自然災(zāi)害頻發(fā)、居民因病致貧率高等困境。一方面，從內(nèi)部治理出發(fā)，不斷完善綠色減貧機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)修復(fù)和生態(tài)補(bǔ)償和發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)等舉措減貧；另一方面，從外部防范出發(fā)，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，從“事前—事中—事后”進(jìn)行全方位的監(jiān)測(cè)和治理，最大程度減少損失。

綠色減貧是融保護(hù)和發(fā)展為一體，既包括生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，也包括綠色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與治貧的雙贏。[47]一方面，對(duì)生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的地區(qū)或者國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)繼續(xù)實(shí)行生態(tài)補(bǔ)償制度。 一是堅(jiān)持生態(tài)補(bǔ)償力度與財(cái)政能力相匹配，實(shí)施縱橫結(jié)合的生態(tài)補(bǔ)償制度。[48]既要加大縱向補(bǔ)償力度，對(duì)民族地區(qū)、深度貧困區(qū)的生態(tài)脆弱地區(qū)的補(bǔ)償力度不減，又要健全對(duì)跨省、跨地市的生態(tài)資源的橫向補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)建起集政府、企業(yè)和社會(huì)的多元補(bǔ)償主體。 二是探索多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式，如引導(dǎo)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和綠色產(chǎn)品、加大環(huán)保教育培訓(xùn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、就業(yè)補(bǔ)償、消費(fèi)補(bǔ)償?shù)饶Ｊ?，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)與生態(tài)修復(fù)的融合。 三是健全生態(tài)交易市場(chǎng)，目前開(kāi)展的生態(tài)補(bǔ)償大多基于國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政，市場(chǎng)化的環(huán)境交易市場(chǎng)尚未完全建立，這就需要不斷完善民族地區(qū)生態(tài)資源的確權(quán)登記、建立自然資源有償使用制度，堅(jiān)持“誰(shuí)受益誰(shuí)付費(fèi)”原則開(kāi)展水資源、碳匯等交易。 另一方面，在生態(tài)資源和文化資源豐富、特色優(yōu)勢(shì)明顯的地區(qū)發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如特色旅游業(yè)、特色種養(yǎng)業(yè)等，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，既能帶動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收，又能促進(jìn)當(dāng)?shù)卣w經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的完善。

此外，針對(duì)民族地區(qū)各種突發(fā)狀況和意外事件要建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。 事前預(yù)防效果遠(yuǎn)大于事后治理。 就自然災(zāi)害而言，要依靠新技術(shù)對(duì)脆弱地區(qū)的環(huán)境進(jìn)行監(jiān)測(cè)，摸準(zhǔn)自然災(zāi)害發(fā)生發(fā)展規(guī)律，研究災(zāi)害防治關(guān)鍵技術(shù)，建立應(yīng)對(duì)災(zāi)害發(fā)生的基金；[49]在此基礎(chǔ)之上，要建立農(nóng)牧業(yè)保險(xiǎn)和綠色產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)體系，如政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和合作保險(xiǎn)制度，由此實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)化，以最大化地保障相對(duì)貧困群體的利益。就疾病等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)而言，在后脫貧時(shí)代，貧困在很大程度上體現(xiàn)為支出貧困，一旦遭遇疾病或者其他意外事故，則會(huì)陷入貧困。 因此，可以通過(guò)監(jiān)測(cè)貧困戶的支出信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)貧困風(fēng)險(xiǎn)苗頭，并及時(shí)預(yù)警給予幫扶。 此外，完善社會(huì)保障制度，保證每一個(gè)居民盡可能地購(gòu)買醫(yī)療保險(xiǎn)，以降低陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)做好致貧因子的后續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)[50]，以保證持續(xù)脫貧。

(二)堅(jiān)持綜合治理與差異化治理相結(jié)合

相較于絕對(duì)貧困，相對(duì)貧困的致因更加復(fù)雜、類型更加多元、貧困人口類型更加多樣。 不僅如此，西部民族地區(qū)的相對(duì)貧困相較于全國(guó)來(lái)說(shuō)，其致因、類型和人口更為復(fù)雜，這就要求我們不能采取單一的治理方法，而需要“多管齊下”，進(jìn)行協(xié)同治理和綜合治理，然后再針對(duì)不同的致因、不同的類型和不同的群體進(jìn)行“靶向治理”和差別化治理，即堅(jiān)持矛盾的普遍性和特殊性進(jìn)行治理。

一方面，針對(duì)民族地區(qū)的相對(duì)貧困進(jìn)行系統(tǒng)化、綜合性治理。 要針對(duì)相對(duì)貧困的一般性制定諸如動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制、兜底保障機(jī)制、收入分配機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制，從貧困人口的識(shí)別到貧困治理再到反饋完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)相對(duì)貧困的全流程綜合治理；同時(shí)針對(duì)少數(shù)民族地區(qū)相對(duì)貧困的特性，不僅表現(xiàn)為收入低、消費(fèi)不合理，還表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)性貧困等，這也要求在治理中不僅要著眼于增加貧困群體收入，更要深化文化幫扶、社會(huì)幫扶，采取多種治理方式，如完善法律法規(guī)，加強(qiáng)鄉(xiāng)規(guī)民約的約束；引入市場(chǎng)、社會(huì)組織協(xié)同參與，形成多元主體治理的格局，以取長(zhǎng)補(bǔ)短，形成合力。 另一方面，針對(duì)民族地區(qū)相對(duì)貧困的特殊性進(jìn)行差別化治理。 民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)更低，在識(shí)別相對(duì)貧困人口的時(shí)候需要切合實(shí)際進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。 民族地區(qū)貧困類型更加多元，如空間貧困更為嚴(yán)重，需要國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等方面加大財(cái)政投入力度；加大教育培訓(xùn)，提升貧困群體的學(xué)歷水平和技能，鼓勵(lì)創(chuàng)新和“闖干拼”精神，培養(yǎng)良好的社區(qū)文化氛圍，阻斷貧困代際傳遞和鄰里效應(yīng)。 民族地區(qū)的特殊貧困人口更多，不僅老弱病殘群體多，還面臨著多種類型的民族貧困人口，他們的思想觀念、社會(huì)發(fā)育程度等都相對(duì)更加落后。 需要投入更多的教育和物資幫助他們從貧困中脫離出來(lái)。 因此，民族地區(qū)的相對(duì)貧困治理仍需要堅(jiān)持普惠性和差異性相結(jié)合的原則[51]，不斷完善社會(huì)保障制度，并針對(duì)特殊群體因戶施策、因人施策，因致貧原因施策，以達(dá)到精準(zhǔn)化的目標(biāo)。

(三)由“運(yùn)動(dòng)式”轉(zhuǎn)為“常態(tài)化”治貧

如前所述，我國(guó)脫貧攻堅(jiān)能夠快速取得勝利，很大程度上由于我國(guó)采取了“攻堅(jiān)式”“運(yùn)動(dòng)式”“集中式”的扶貧模式，這種治理模式打破了科層制的路徑依賴[52]，能夠在較短時(shí)間聚集資源完成既定目標(biāo)。 而西部民族地區(qū)由于貧困問(wèn)題嚴(yán)重、貧困人口數(shù)量多、貧困程度深，使得其“運(yùn)動(dòng)式”脫貧更加明顯，政府主導(dǎo)性的貧困治理更為顯著，這種超負(fù)荷、倒逼式的治理體制為西部民族地區(qū)的脫貧質(zhì)量埋下隱患。 因此，西部民族地區(qū)在脫貧后亟需鞏固脫貧成果，變“運(yùn)動(dòng)式”的攻堅(jiān)型治理為“常態(tài)化”的制度式治理，將鞏固脫貧成果與相對(duì)貧困治理納入鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效可持續(xù)脫貧。

首先，要由政府主導(dǎo)的治理轉(zhuǎn)為政府、市場(chǎng)和社會(huì)共同參與的主體均衡性治理。 脫貧攻堅(jiān)期，無(wú)論是扶貧項(xiàng)目的選擇還是各種資源的分配，都是由政府說(shuō)了算，在這個(gè)過(guò)程中忽略了市場(chǎng)的作用和貧困戶個(gè)體的參與性，最終陷入產(chǎn)業(yè)發(fā)展的競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)、貧困群體被動(dòng)型參與，不利于長(zhǎng)期發(fā)展。 為此，在相對(duì)貧困治理時(shí)期，充分引入市場(chǎng)的力量，在產(chǎn)業(yè)選擇、就業(yè)增收維度發(fā)揮市場(chǎng)的主體性作用，選擇具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、具有西部民族地區(qū)特色優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)并促進(jìn)貧困人口就業(yè)，同時(shí)構(gòu)建約束機(jī)制，規(guī)范市場(chǎng)行為。此外，引入社會(huì)主體的力量，繼續(xù)發(fā)揮東西協(xié)助扶貧和定點(diǎn)扶貧的作用，將東部地區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)、產(chǎn)業(yè)引入到西部民族地區(qū)，并結(jié)合西部民族地區(qū)的特點(diǎn)加以改造，如通過(guò)VR 等新技術(shù)開(kāi)展教育幫扶、旅游幫扶。 同時(shí)，鼓勵(lì)貧困群體參與，強(qiáng)化主體參與意識(shí)，改變貧困文化對(duì)其的桎梏。

其次，實(shí)現(xiàn)脫貧與鄉(xiāng)村振興的有效銜接。2020 年中央一號(hào)文件提出“將相對(duì)貧困問(wèn)題納入鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌安排”的戰(zhàn)略部署；十九屆五中全會(huì)提出，促進(jìn)“鞏固拓展脫貧成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接”，并設(shè)置五年過(guò)渡期，對(duì)西部脫貧縣設(shè)置一批鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，增強(qiáng)內(nèi)生發(fā)展能力；2022 年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)決住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線”。 也就是說(shuō)，在五年過(guò)渡期內(nèi)，西部民族地區(qū)的脫貧縣的主要任務(wù)是脫貧成果的鞏固，防止發(fā)生規(guī)模性返貧，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)“拓展”，包括貧困人口的范圍、識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)、工作方法以及政策體系的拓展[53]，進(jìn)而解決發(fā)展的不平衡和不充分問(wèn)題。 而實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是西部民族地區(qū)提升發(fā)展能力的關(guān)鍵性出路，要不斷實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)扶貧”向“產(chǎn)業(yè)振興”轉(zhuǎn)變、“生態(tài)扶貧”向“生態(tài)振興”“生態(tài)宜居”轉(zhuǎn)變、“文化扶貧”向“文化振興”轉(zhuǎn)變、“扶貧隊(duì)伍”向“組織振興”轉(zhuǎn)變，[54]深化農(nóng)村各項(xiàng)制度改革，打通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的制度性通道。 同時(shí)，推動(dòng)貧困治理與鄉(xiāng)村振興在領(lǐng)導(dǎo)體制、項(xiàng)目規(guī)劃、政策制度、體制機(jī)制等維度實(shí)現(xiàn)銜接，進(jìn)而逐步實(shí)現(xiàn)“治貧”與“振興”的協(xié)同推進(jìn)，提升民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生能力。

(四)提升貧困人口的可持續(xù)發(fā)展能力

提升少數(shù)民族地區(qū)人口的可持續(xù)發(fā)展能力，最為重要的是改善公共服務(wù)的質(zhì)量將“硬”公共服務(wù)供給向“軟”公共服務(wù)供給轉(zhuǎn)變[55]，促進(jìn)內(nèi)生動(dòng)能的提升。 民族地區(qū)一方面存在大量的特殊貧困群體，他們大多老弱病殘，基本喪失勞動(dòng)能力；另一方面，存在大量的低收入人群，他們既包括大量依靠轉(zhuǎn)移性收入脫貧的群體，也包括未獲得“建檔立卡”政策紅利的貧困邊緣群體，這部分群體大多有勞動(dòng)能力，但囿于“思想傳統(tǒng)”和“能力限制”，其處于“被動(dòng)型”發(fā)展?fàn)顟B(tài)。 基于此，針對(duì)西部民族地區(qū)這兩類人群，后脫貧時(shí)代，要不斷完善基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)保障”“促文化”“提能力”。

具體而言，針對(duì)喪失勞動(dòng)能力的特殊貧困群體，要完善社會(huì)保障制度，提升民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)水平，完善社會(huì)救助和社會(huì)福利體系，構(gòu)建多層次的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，以保障這些貧困群體基本的生存需要。 另一方面，針對(duì)有勞動(dòng)能力的貧困群體，不僅要激發(fā)起“想發(fā)展的主體意識(shí)”，更要增強(qiáng)“能發(fā)展”的主體能力。 這就需要大力提升“軟”公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，尤其是教育、醫(yī)療衛(wèi)生和文化的“高質(zhì)量”和“精準(zhǔn)化”的提升。 教育能夠系統(tǒng)地促進(jìn)提升少數(shù)民族居民的思想文化，進(jìn)而阻斷貧困代際傳遞，因而要加強(qiáng)對(duì)民族地區(qū)貧困戶孩子的教育，尤其是學(xué)前教育和義務(wù)教育，通過(guò)潛移默化的方式改變其貧困處境，同時(shí)要對(duì)有勞動(dòng)能力的群眾開(kāi)展技能培訓(xùn)，讓其有干事創(chuàng)業(yè)的底氣和能力；而良好的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能夠提升貧困群體的衛(wèi)生習(xí)慣和健康認(rèn)知，這就需要改善西部民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生條件和完善醫(yī)療衛(wèi)生保障體系。通過(guò)發(fā)展多種形式的公共文化服務(wù)，滿足少數(shù)民族多層次的文化需求，建設(shè)綜合文化服務(wù)中心，開(kāi)展文化宣傳、科學(xué)普及、普法教育以及體育健身于一體[56]，不斷實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)貧困居民思想文化水平的提升和鄉(xiāng)村文化振興。

注釋：

①民族八省區(qū)包括內(nèi)蒙古、廣西、貴州、云南、西藏、青海、寧夏、新疆等八個(gè)省區(qū)。

②新疆南疆四地州地區(qū)、川青甘滇四省涉藏地區(qū)、西藏地區(qū)、云南怒江州、四川涼山州和甘肅臨夏州。

③囿于數(shù)據(jù)的可及性，本部分主要基于民族八省區(qū)數(shù)據(jù)分析。

④若消費(fèi)中位數(shù)為小于等于1．8 美元，一個(gè)國(guó)家的社會(huì)貧困線就為1．9 美元的國(guó)際極端貧困線，若消費(fèi)中位數(shù)大于1．8 美元，則社會(huì)貧困線大于1．9 美元。 且國(guó)家越富裕，社會(huì)貧困線上升的斜率是0．5，這表明，平均而言，社會(huì)貧困線的增長(zhǎng)率相當(dāng)于消費(fèi)中位數(shù)的一半。

⑤東北林草交錯(cuò)生態(tài)脆弱區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)生態(tài)脆弱區(qū)、西北荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區(qū)、南方紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區(qū)、西南巖溶山地石漠化生態(tài)脆弱區(qū)、西南山地農(nóng)牧交錯(cuò)生態(tài)脆弱區(qū)、青藏高原復(fù)合侵蝕生態(tài)脆弱區(qū)、沿海水陸交接帶生態(tài)脆弱區(qū)。

⑥“直過(guò)民族”特指新中國(guó)成立后，未經(jīng)民主改革，直接由原始社會(huì)跨越幾種社會(huì)形態(tài)過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)的民族。