唐 睿

2021年12月9日—10日，美國總統(tǒng)拜登有選擇性地糾集一些國家領(lǐng)導(dǎo)人召開了首次“民主峰會”。在會上，拜登提出了民主復(fù)興倡議，包含一系列政策提議和外國援助計(jì)劃，其主要內(nèi)容除了支持民主和保護(hù)人權(quán)外，還強(qiáng)調(diào)要反腐敗。同時(shí)，美國國務(wù)卿布林肯在會上宣布將在美國國務(wù)院設(shè)立“全球反腐敗問題協(xié)調(diào)員”，其職能是在美國外交和對外援助的所有方面整合和提升反腐敗能力，并領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施白宮宣布的美國第一個(gè)反腐敗戰(zhàn)略。美國自1977年通過《海外反腐敗法》后，一直以打擊腐敗為名進(jìn)行“長臂管轄”，在全球推行霸權(quán)主義，并以世界反腐敗領(lǐng)導(dǎo)者自居。拜登在“民主峰會”上的種種表現(xiàn)更是表明拜登政府將比往屆政府更為重視海外反腐，這不僅體現(xiàn)在拜登將海外反腐作為重要國家戰(zhàn)略，同時(shí)還會從機(jī)構(gòu)設(shè)置、技術(shù)、法規(guī)和情報(bào)等多方面系統(tǒng)地推進(jìn)海外反腐，并且還將聯(lián)合所謂“民主陣營”運(yùn)用海外反腐來打擊競爭對手。

反腐敗已成為美國國家安全的核心利益

海外反腐可以促進(jìn)美國的經(jīng)濟(jì)利益并維護(hù)其全球霸權(quán)，而特朗普政府的多項(xiàng)舉措，比如廢除卡?。R格條款（Cardin-Lugar provision，該條款是“多德－弗蘭克法案”的一部分，要求在美股上市的石油、天然氣和采礦公司公開其對外國政府支付金錢的細(xì)節(jié)）、退出采掘業(yè)透明度倡議（EITI）、削減對聯(lián)合國民主基金的資助等，削弱了美國長期以來在海外反腐上的努力并損害了美國作為“全球反腐敗領(lǐng)導(dǎo)者”的地位和聲譽(yù)。為改變這一不利局面，拜登在競選總統(tǒng)時(shí)就宣稱要轉(zhuǎn)變特朗普的孤立主義政策，并提出新的外交政策計(jì)劃，以圖重新在一些所謂“民主國家”中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。2020年拜登在發(fā)表于《外交政策》的《為什么美國必須再次領(lǐng)導(dǎo)》一文中強(qiáng)調(diào)，“民主不僅是美國社會的基礎(chǔ)，同時(shí)也是我們力量的源泉，為了恢復(fù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，美國要向其伙伴或?qū)κ直砻魉强煽康牧α浚砻魉呀?jīng)準(zhǔn)備好再次領(lǐng)導(dǎo)”。拜登認(rèn)為，“腐敗是潛伏的流行病，它會助長壓迫，侵蝕人們的尊嚴(yán)，并且會幫助權(quán)威主義分化和削弱民主”。在上臺后，他推出了包括恢復(fù)美國的承諾、提高透明度、反腐敗和提高人權(quán)等多項(xiàng)政策。他把反腐敗和擴(kuò)展美國霸權(quán)聯(lián)系在一起，一方面，他主觀地將特朗普政府在海外反腐上的“乏善可陳”視為造成美國霸權(quán)衰落的重要原因；另一方面，他把海外反腐作為獲取世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與推進(jìn)西式民主的重要工具。

為進(jìn)一步突出海外反腐的重要性，拜登在2021年6月3日發(fā)布了一項(xiàng)國家安全備忘錄，將反腐敗確定為美國國家安全的核心利益。在備忘錄中，拜登闡述了腐敗的危害：腐敗會腐蝕公眾信任，阻礙有效治理，扭曲市場和損害公平，削弱發(fā)展努力，助長國家的脆弱性，并為權(quán)威主義提供破壞全球民主的手段。腐敗威脅到了美國國家安全、經(jīng)濟(jì)公平、全球反貧困和發(fā)展努力，以及民主本身。通過有效預(yù)防和打擊腐敗可以展示透明和責(zé)任治理的優(yōu)勢，保障美國和其他所謂“民主國家”的關(guān)鍵優(yōu)勢，因而，美國政府將帶頭促進(jìn)善政，預(yù)防和打擊國內(nèi)外腐敗，使腐敗分子無處遁逃。在此，除了將海外反腐與保護(hù)民主以及美國領(lǐng)導(dǎo)權(quán)聯(lián)系起來外，拜登還把反腐與治理質(zhì)量以及美國安全相聯(lián)系，腐敗不僅是區(qū)分善政與惡政的重要尺度，甚至還是影響美國國家安全的核心因素。

以海外反腐為抓手推進(jìn)其“美國再次領(lǐng)導(dǎo)世界”的外交策略

2021年12月6日，拜登政府緊鑼密鼓地出臺了《美國反腐敗戰(zhàn)略》，以海外反腐為抓手推進(jìn)其“美國再次領(lǐng)導(dǎo)世界”的外交策略。該戰(zhàn)略中包含了五項(xiàng)重要的反腐舉措：第一，反腐敗的現(xiàn)代化、協(xié)調(diào)和資源配置，這項(xiàng)措施側(cè)重于美國政府協(xié)調(diào)和利用政府及執(zhí)法部門的資源以應(yīng)對腐敗對國家安全的威脅，包括優(yōu)先收集和分析腐敗分子及其網(wǎng)絡(luò)的情報(bào)，將反腐敗工作提升為聯(lián)邦政府關(guān)鍵部門和機(jī)構(gòu)的跨領(lǐng)域優(yōu)先事項(xiàng)，通過國務(wù)院、財(cái)政部和商務(wù)部以及美國國際開發(fā)署（USAID）等機(jī)構(gòu)的相互協(xié)調(diào)，增加執(zhí)法資源和加強(qiáng)情報(bào)部門和執(zhí)法部門之間的信息共享。第二，遏制非法金融。打擊利用美國和國際金融系統(tǒng)的漏洞來隱瞞財(cái)產(chǎn)或從事其他非法活動。美國將進(jìn)一步修補(bǔ)監(jiān)管體系中的漏洞，促進(jìn)盟國和合作伙伴采取類似措施。包括與國會一起制定法規(guī)，重點(diǎn)關(guān)注金融系統(tǒng)“看門人”的作用，例如律師、會計(jì)師、信托和公司服務(wù)提供商等，并通過外交、執(zhí)法合作和能力建設(shè)與伙伴國家合作，加強(qiáng)反洗錢制度建設(shè)。第三，追究腐敗者的責(zé)任。美國將通過多種方式來加強(qiáng)問責(zé)，包括將索賄、受賄的外國官員直接定為刑事犯罪，世界范圍內(nèi)支持揭露腐敗的媒體和記者，讓伙伴國參與偵查外國賄賂行為，建立“盜賊統(tǒng)治”下資產(chǎn)追回獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，與私營部門合作，鼓勵(lì)美國企業(yè)和國際公司采用執(zhí)行美國的反腐敗合規(guī)計(jì)劃。第四，維護(hù)和加強(qiáng)多邊反腐敗架構(gòu)。美國旨在推動各國在反腐敗方面達(dá)成多邊倡議、承諾和標(biāo)準(zhǔn)，比如與G7和G20合作，實(shí)施強(qiáng)有力反腐敗措施，建設(shè)安全機(jī)構(gòu)以便更有效地打擊腐敗。第五，改善外交和利用對外援助來實(shí)現(xiàn)反腐敗目標(biāo)。這些舉措可以增強(qiáng)伙伴國打擊腐敗的能力和意愿，并更好地了解當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟(jì)和社會動態(tài)。其具體措施包括將反腐敗作為外交工作的重點(diǎn)，擴(kuò)大以反腐敗為重點(diǎn)的美國援助，增加靈活性以應(yīng)對全球范圍內(nèi)的意外情況以及加強(qiáng)公共部門的反腐敗能力。

這個(gè)戰(zhàn)略的發(fā)布可謂是美國海外反腐的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。拜登政府不僅重新找回海外反腐這一“長臂管轄”利器，還全面系統(tǒng)地加以推進(jìn)。按照該戰(zhàn)略，在美國國內(nèi)層面，過往主要由司法部與證券交易委員會來進(jìn)行調(diào)查起訴并追責(zé)的局面將發(fā)生改變，美國國內(nèi)相關(guān)部門將圍繞海外反腐形成相互協(xié)調(diào)配合的系統(tǒng)。美國國會為反腐敗提供法律和資源支持，美國國家安全委員會、經(jīng)濟(jì)委員會和政策委員會等機(jī)構(gòu)每年向總統(tǒng)報(bào)告反腐敗戰(zhàn)略目標(biāo)的進(jìn)展情況。美國商務(wù)部成立反腐敗工作組，美國財(cái)務(wù)部建立“盜賊統(tǒng)治”下資產(chǎn)追回獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，美國司法部增加反腐敗的執(zhí)法資源，加強(qiáng)情報(bào)系統(tǒng)和執(zhí)法部門間的信息共享，美國國際開發(fā)署成立反腐特別工作組，通過全球問責(zé)計(jì)劃等項(xiàng)目加強(qiáng)對重點(diǎn)國家的監(jiān)控，美國情報(bào)機(jī)構(gòu)則將提高反腐敗情報(bào)的優(yōu)先級，收集和分析腐敗行為者及其網(wǎng)絡(luò)的信息。除此之外，美國政府還設(shè)有腐敗風(fēng)險(xiǎn)評估方案、政治意愿評估、培訓(xùn)和設(shè)備支持、國防部培訓(xùn)、加強(qiáng)過程規(guī)劃和安全合作改革等支持機(jī)制，以期在美國國內(nèi)打造一個(gè)資源齊備、信息暢通、情報(bào)共享、分工合作的反腐敗系統(tǒng)，以此構(gòu)成“重新領(lǐng)導(dǎo)世界”的國內(nèi)基礎(chǔ)。

在國際層面，美國政府力圖構(gòu)建一個(gè)由其領(lǐng)導(dǎo)的全球反腐敗體系。一是提供反腐敗的資源支持，制定一系列的援助計(jì)劃和針對重點(diǎn)國家的反腐敗行動計(jì)劃；二是擴(kuò)大與伙伴國的反腐合作，發(fā)起美國牽頭制裁“盜賊統(tǒng)治”和賄賂行為的“反對避風(fēng)港協(xié)議”，通過外交和對外援助，加強(qiáng)伙伴國的立法、執(zhí)法、偵察能力建設(shè)并加強(qiáng)對跨國行動的支持；三是利用國際組織加強(qiáng)反腐，維護(hù)和加強(qiáng)經(jīng)合組織、美洲國家組織和聯(lián)合國等國際組織的國際反腐敗架構(gòu)，推動G20和G7落實(shí)反腐敗措施等；四是加強(qiáng)與私營部門合作，鼓勵(lì)美國和國際公司采用和執(zhí)行反腐敗合規(guī)項(xiàng)目；五是保護(hù)社會組織和媒體，以鼓勵(lì)其采取更有效的行動監(jiān)督、揭發(fā)腐敗行為。

利用“民主峰會”延伸海外反腐的國際網(wǎng)絡(luò)以擴(kuò)展其“長臂管轄”的范圍

拜登試圖在國內(nèi)和國際層面建構(gòu)反腐敗的系統(tǒng)架構(gòu)，就不僅需要協(xié)調(diào)國內(nèi)機(jī)構(gòu)和資源，還要求整合國家間關(guān)系，擴(kuò)展國際合作以尋求更廣泛的共同行動?！睹绹锤瘮?zhàn)略》恰在“民主峰會”前發(fā)布，而這次峰會也恰逢國際反腐敗日（12月9日），加之美國在“民主峰會”上對反腐敗的重視以及推出的多項(xiàng)舉措正表明了“民主峰會”和海外反腐的緊密聯(lián)系。拜登召集“民主峰會”旨在加強(qiáng)“志同道合”的所謂民主國家在反腐敗上的合作，正如美國財(cái)政部部長耶倫和美國國際開發(fā)署署長（前聯(lián)合國大使）鮑爾在《華盛頓郵報(bào)》聯(lián)合社論中所言，“腐敗導(dǎo)致民主衰落，腐敗從內(nèi)部腐蝕自由社會”。拜登用“腐敗是民主的威脅”的宣稱和“保衛(wèi)民主”的口號使“民主峰會”成為美國擴(kuò)張海外反腐的工具。

首先，通過“民主峰會”，美國聚集支持力量并統(tǒng)合陣營。從邀請名單來看，所列國家并非按照民主指數(shù)得分高低來選擇，雖然大多數(shù)西式民主國家都列入了名單，但也有部分不符合西方所謂民主標(biāo)準(zhǔn)的國家入選。該名單一方面是邀請了美國的傳統(tǒng)伙伴國家，這些國家絕大多數(shù)是西式民主國家，另一方面則是按照美國的戰(zhàn)略利益，比如菲律賓和烏克蘭等國都有嚴(yán)重的腐敗問題，但他們是美國重要的合作伙伴。匈牙利和土耳其等西式民主國家被排除在外則是拜登不希望其領(lǐng)導(dǎo)人連任。非洲的安哥拉、剛果民主共和國和贊比亞等非西式民主國家入選名單的原因則是這些國家響應(yīng)美國并釋放了積極的改革意愿。因此，所謂“民主峰會”只是美國糾集伙伴和擴(kuò)展勢力的工具。

其次，拜登希望用“民主峰會”來激發(fā)國際范圍內(nèi)響應(yīng)其戰(zhàn)略的共同行動。拜登政府用精心編織的話語將這些國家所遇到的諸種問題都?xì)w結(jié)于權(quán)威主義和腐敗上，正是由于權(quán)威主義通過腐敗逐步侵蝕所謂民主國家，才造成了當(dāng)前的危機(jī)。在“民主峰會”上，美國通過渲染危機(jī)與主觀歸因，將所謂民主國家和所謂權(quán)威主義國家對立起來，同時(shí)提出反腐敗戰(zhàn)略，塑造其共同的對手，通過夸大威脅使參會國家對美國的戰(zhàn)略形成共識，使其在美國的領(lǐng)導(dǎo)下形成統(tǒng)一的共同行動。

最后，通過“民主峰會”可以進(jìn)一步擴(kuò)展美國的“長臂管轄”。一是法律層面的擴(kuò)張。隨著《海外反腐敗法》的大力施行和美國的呼吁，多個(gè)反對腐敗行為的公約被簽訂，英國、法國、德國、西班牙、日本等國都相繼出臺懲治海外腐敗行為的法律。例如：英國首相承諾英國將使用新系統(tǒng)來制裁腐敗并采用更有力的措施在世界范圍內(nèi)打擊非法融資，新西蘭總理承諾投入資金來支持太平洋國家的反腐敗工作，等等。這表明：由美國主導(dǎo)的海外反腐法規(guī)將被越來越多的國家接受和采用，并且其伙伴國還將在反腐執(zhí)法上形成跨國執(zhí)法聯(lián)盟，美國通過新增的“協(xié)調(diào)員”來整合伙伴國的行動，使其能以反腐為由實(shí)施更廣泛的制裁。二是信息領(lǐng)域的擴(kuò)張。打擊海外腐敗需要有完備良好的情報(bào)收集網(wǎng)絡(luò)，美國在反腐敗戰(zhàn)略中提出了動用情報(bào)部門收集信息、構(gòu)建監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)和情報(bào)共享等措施。“民主峰會”為其情報(bào)網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)展提供了重要的平臺，美國的信息網(wǎng)絡(luò)將由伙伴國家的情報(bào)共享逐步向全世界滲透。三是經(jīng)濟(jì)、政治和社會領(lǐng)域的擴(kuò)張。在伙伴國協(xié)調(diào)行動下，美國借由反腐的長臂觸角將進(jìn)一步延伸。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，美國可以用反腐敗和合規(guī)審查打擊競爭對手并使國際企業(yè)被迫接受美國的法律制度；在社會領(lǐng)域，美國支持揭露腐敗的媒體、記者以及公民社會，并獎(jiǎng)勵(lì)和保護(hù)舉報(bào)者，借助這些民間力量，美國可以更深入地介入與影響一國的社會和文化；在政治領(lǐng)域，拜登在“民主峰會”上把反腐上升到復(fù)興民主和對抗權(quán)威主義侵蝕的高度，并用反腐敗塑造意識形態(tài)對立和劃分陣營，表明其實(shí)質(zhì)目的在于繼續(xù)維護(hù)和擴(kuò)大美國的全球霸權(quán)。