□ 劉文浩

（中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088）

《中華人民共和國(guó)民法典》（以下簡(jiǎn)稱《民法典》）的出臺(tái)重燃了我國(guó)行政法學(xué)者關(guān)于行政法法典化的夢(mèng)想。習(xí)近平總書(shū)記指出：“民法典為其他領(lǐng)域立法法典化提供了很好的范例，要總結(jié)編纂民法典的經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)推動(dòng)條件成熟的立法領(lǐng)域法典編纂工作?！碑?dāng)前，在我國(guó)行政法學(xué)界，行政法法典化已成為主流觀點(diǎn)，研究進(jìn)程也推進(jìn)至探索我國(guó)行政法法典化適宜路徑階段?！度珖?guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》提出要研究啟動(dòng)“行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。事實(shí)上，從新中國(guó)成立初期的片段式立法，到20世紀(jì)80年代行政法典制定受挫后轉(zhuǎn)向程序法先行模式，再到21世紀(jì)初程序法法典化遭遇瓶頸，我國(guó)的行政法法典化之路一直在曲折中前行，可謂“任重而道遠(yuǎn)”。有學(xué)者指出，21世紀(jì)初我國(guó)行政程序法法典化的“裹足不前”與新時(shí)代民法法典化的“高歌猛進(jìn)”是當(dāng)前推動(dòng)重啟行政法法典化進(jìn)程的兩大直接現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。在這一進(jìn)程中，制定統(tǒng)一行政程序法典的嘗試是我國(guó)借鑒域外立法經(jīng)驗(yàn)的成果。而受《民法典》編纂過(guò)程的啟發(fā)，我國(guó)學(xué)者提出了“先制定行政法總則，再編纂行政法典”的新時(shí)代行政法法典化道路。然而，在這種比較視角下，也應(yīng)當(dāng)注意我國(guó)行政法的獨(dú)特性以及公法法律部門的特殊性，并在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)行政法法典化的本土構(gòu)建。

一、行政法法典化的內(nèi)核：行政法的體系化建構(gòu)

（一）“法典化”的實(shí)質(zhì)在于體系化

縱觀域外國(guó)家和地區(qū)對(duì)行政法法典化的路徑探索，有學(xué)者總結(jié)出部分領(lǐng)域法典化、一般行政法法典化、行政法典群以及法律編纂四種主要的法典化模式。法典被視為成文法體系化的產(chǎn)物，各國(guó)是否選擇法典化以及如何實(shí)現(xiàn)法典化在很大程度上與其法系傳統(tǒng)有關(guān)。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，大陸法系國(guó)家的法律淵源主要是制定法，重視成文法典的編纂，具有成文法的傳統(tǒng)；而英美法系國(guó)家以判例法為主要法律淵源，具有不成文傳統(tǒng)。但事實(shí)上，隨著兩大法系的漸趨融合與相互借鑒，成文法典已不是大陸法系國(guó)家的專屬，例如美國(guó)最早制定了成文憲法典，而法國(guó)行政法的重要原則主要由判例產(chǎn)生。更進(jìn)一步研究?jī)纱蠓ㄏ档姆ǖ渚幾敕绞娇梢园l(fā)現(xiàn)，不同法系傳統(tǒng)仍然塑造了法典化的不同“基因”。

作為英美法系法典化代表的《美國(guó)法典》之編纂與其稱之為“法典化”，不如說(shuō)是綜合性的“法律匯編”，其只是“將特定領(lǐng)域的相關(guān)制定法匯集在一起，經(jīng)過(guò)某些技術(shù)處理，對(duì)已有的同類法律法規(guī)系統(tǒng)地整理成冊(cè)”，雖在一定程度上對(duì)法律規(guī)范進(jìn)行了綜合性統(tǒng)合，但并沒(méi)有形成嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆上到y(tǒng)，“憲法行政法卷”只是《美國(guó)法典》的一個(gè)部分，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)并不屬于行政法法典化的范疇。大陸法系國(guó)家法律編纂語(yǔ)境中的“法典化”實(shí)質(zhì)在于體系化與系統(tǒng)化，即“只要是運(yùn)用一定立法技術(shù)，對(duì)特定法律領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)通過(guò)單行立法、學(xué)說(shuō)和判例確立的法律制度進(jìn)行整合、統(tǒng)一和體系化，即可被稱為法典化?！比纭兜聡?guó)民法典》和《法國(guó)民法典》都具有高度的技術(shù)性和體系性，這與其深厚的民法理論基礎(chǔ)相關(guān)，在行政法領(lǐng)域，德國(guó)石荷州一般行政法典即是一部具有行政法總則性質(zhì)的法典。

筆者認(rèn)為，以美國(guó)為典型代表的法律匯編模式對(duì)我國(guó)并沒(méi)有太多借鑒意義，一方面是由于行政法律規(guī)范層級(jí)眾多，十分繁雜，此種法律編纂模式的工作量無(wú)疑是巨大的；另一方面，其也不符合我國(guó)法典編纂的傳統(tǒng)。反對(duì)行政法法典化的意見(jiàn)認(rèn)為，由于行政法律規(guī)范的數(shù)量龐雜和門類多樣，行政法的法典化難以實(shí)現(xiàn)。與其說(shuō)這是阻礙行政法實(shí)現(xiàn)法典化的因素，不如說(shuō)其體現(xiàn)了行政法法典化的現(xiàn)實(shí)必要性。我國(guó)行政法律規(guī)范體系的冗繁與碎片化難以符合整體政府的治理導(dǎo)向，分散立法的類型化模式也暴露出成本過(guò)高、無(wú)法有效回應(yīng)新型行政活動(dòng)方式等弊端，而構(gòu)建體系性法典或許是解決法律適用分歧、統(tǒng)一行政法基本價(jià)值理念的破局之舉。我國(guó)行政法具有大陸法系的法律傳統(tǒng)，重視理性、邏輯與成文法形式，這在很大程度上體現(xiàn)出我國(guó)具有行政法法典化的天然“基因”，而其內(nèi)核在于對(duì)行政法的體系化建構(gòu)，誠(chéng)如有學(xué)者所言，“行政法法典化的核心目標(biāo)就是要促進(jìn)行政法的體系建構(gòu)”，“建構(gòu)中國(guó)特色的行政法體系。”

（二）行政法法典化要確立體系性思維

體系并非“像網(wǎng)一樣地覆蓋”在法秩序之上，法學(xué)應(yīng)不斷由法秩序整體、其內(nèi)含的意義脈絡(luò)生發(fā)，借此顯示出作為一種意義脈絡(luò)的法秩序整體。我國(guó)民法典、刑法典的編纂都采用了“總－分”式結(jié)構(gòu)，即由總則提綱挈領(lǐng)，由分則規(guī)范各具體領(lǐng)域，是一種典型的體系化思路，據(jù)此，我國(guó)行政法法典化也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)體系性思維。

行政法法典化的體系性思維強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面：一是行政法體系的完整性，體現(xiàn)為“橫向到邊”和“縱向到底”，即不僅包括在橫向上對(duì)原則—組織—活動(dòng)—監(jiān)督—救濟(jì)的全鏈條規(guī)范，對(duì)內(nèi)、外部行政法律關(guān)系的統(tǒng)一，以及對(duì)囊括國(guó)家行政和社會(huì)行政在內(nèi)的公共行政的規(guī)范，還包括從法律、法規(guī)到規(guī)章這一自上而下法律體系的完整構(gòu)建。體系完整的目的在于避免出現(xiàn)治理“盲區(qū)”，不僅要實(shí)現(xiàn)在法治政府、服務(wù)型政府等理念引領(lǐng)下全面規(guī)范公權(quán)力、提高行政治理能力，更在于努力為公民、法人或其他組織提供無(wú)漏洞的公法保護(hù)。二是行政法體系的和諧性，即行政法律規(guī)范之間層級(jí)協(xié)調(diào)、內(nèi)容簡(jiǎn)練、效力明確，不存在沖突抵牾，這就要求理順?lè)晌浑A和適用效力問(wèn)題，關(guān)鍵在于貫徹法律優(yōu)位和法律保留原則。三是行政法體系的內(nèi)在一致性，行政法法典化不是法律規(guī)范的簡(jiǎn)單匯編而是具有一定深度的整合，需要凝練出行政法領(lǐng)域具有共性的內(nèi)容，這些共性內(nèi)容即使在面臨多變的行政治理現(xiàn)實(shí)時(shí)也能起到引領(lǐng)和示范作用，并發(fā)揮填補(bǔ)法律規(guī)范空白的效用。

（三）行政法法典化要進(jìn)行體系化建構(gòu)

體系化建構(gòu)不代表全方位的體系化立法，即像有學(xué)者認(rèn)為的“行政法方方面面的規(guī)范統(tǒng)合起來(lái)，形成門類齊全、體系完整的統(tǒng)一法典”。相比于成熟完備的民法理論，行政法尚屬一個(gè)年輕的部門法，內(nèi)容仍處在發(fā)展變動(dòng)之中，行政法理論基礎(chǔ)尚不扎實(shí)；相比于民事法律關(guān)系的穩(wěn)定性，行政關(guān)系更為復(fù)雜多樣且具有較高技術(shù)性，因此想要同民法典那樣制定一部總括式行政法典實(shí)際上既不可能也無(wú)必要。結(jié)合行政法律規(guī)范自身特點(diǎn)并借鑒民法典編纂經(jīng)驗(yàn)，體系化的行政法典構(gòu)建思路應(yīng)當(dāng)在總體上遵循“總－分”式立法結(jié)構(gòu)，具體可分為“一般行政法－特別行政法”“總則編－分則編”“一般規(guī)定－具體規(guī)定”三層邏輯體系。在此基礎(chǔ)上，我國(guó)現(xiàn)階段行政法的法典化主要是對(duì)一般行政法的法典化，首要任務(wù)是編纂行政法總則，行政法總則的具體設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包含一般規(guī)定和具體規(guī)定。按照和諧一致的體系要求，行政法總則之于行政法律規(guī)范的地位相當(dāng)于行政法總論之于行政法學(xué)的地位，總則是行政法基本精神和價(jià)值的概括提煉，其適用效力在于，一是包括特別領(lǐng)域在內(nèi)的行政活動(dòng)不得與總則相抵觸；二是在特別規(guī)定優(yōu)先適用的同時(shí)，總則應(yīng)當(dāng)作為法律沖突時(shí)的解釋依據(jù)與法律空白時(shí)的兜底條款直接適用。

二、行政法法典化的關(guān)鍵：明確行政法的體系支點(diǎn)

（一）明確行政法體系支點(diǎn)有利于行政法的體系建構(gòu)

學(xué)界研究認(rèn)為，行政程序法典化是域外國(guó)家實(shí)現(xiàn)法典化的主流路徑，但在行政程序法典化的具體設(shè)計(jì)上，存在以美國(guó)為代表的程序型和以德國(guó)為代表的程序與實(shí)體并存型。顯然，不同的制度設(shè)計(jì)與其國(guó)家的法治文化傳統(tǒng)密不可分。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》側(cè)重規(guī)定行政程序和司法審查，美國(guó)法的正當(dāng)法律程序原則、行政公開(kāi)制度、行政參與制度以及法規(guī)制定程序等都為我國(guó)所借鑒。與此相對(duì)，德國(guó)則發(fā)展出邏輯縝密的行政行為理論，其以程序?yàn)檩d體，統(tǒng)合了程序法與實(shí)體法，有學(xué)者經(jīng)研究指出，德國(guó)名為“行政程序法典化”，實(shí)為“行政法總則法典化”，選擇行政程序法典化并非出于技術(shù)障礙，而主要是基于分權(quán)的政治障礙。

不管是否選擇法典化以及采用何種模式實(shí)現(xiàn)法典化，不同國(guó)情背景下各國(guó)行政法都具有鮮明的本土特色，在發(fā)展過(guò)程中也逐漸形成了各自的體系化支點(diǎn)。美國(guó)行政法的發(fā)展以行政程序?yàn)楹诵模绹?guó)重視程序的傳統(tǒng)與發(fā)達(dá)的程序規(guī)則設(shè)計(jì)，使其特別重視法律程序的正當(dāng)性和對(duì)公民的個(gè)體權(quán)利保護(hù)。在德國(guó)行政法中，早在奧托·邁耶時(shí)代，德國(guó)就以司法活動(dòng)為藍(lán)本創(chuàng)造出了行政行為的概念，并賦予其實(shí)現(xiàn)法律秩序安定性的法治國(guó)功能。德國(guó)以行政行為為支點(diǎn)，在基本原則、抽象概念、法釋義學(xué)的協(xié)調(diào)作用下，逐漸形成了“依法律行政－行政行為－司法審查”的體系化建構(gòu)脈絡(luò)。法國(guó)的路徑與德國(guó)不同，受客觀主義與社會(huì)團(tuán)結(jié)思想的引領(lǐng)，法國(guó)具有更加包容的行政行為概念體系，強(qiáng)調(diào)客觀法秩序的建構(gòu)，并且能夠?qū)⑹聦?shí)行為、規(guī)則制定、行政指導(dǎo)等活動(dòng)納入行政法規(guī)范中。由此可見(jiàn)，盡管德法兩國(guó)均以行政行為作為行政法體系的支點(diǎn)，但其內(nèi)涵并不相同。在此基礎(chǔ)上，兩國(guó)的行政法體系也呈現(xiàn)出主觀主義與客觀主義的分野，但各自的行政法理論與制度又是各成體系、內(nèi)在協(xié)調(diào)的。

明確行政法的體系支點(diǎn)有利于行政法的體系建構(gòu)。我國(guó)行政法的發(fā)展借鑒法德日，兼采英美，表面上博采眾長(zhǎng)，實(shí)則存在內(nèi)部體系不協(xié)調(diào)等問(wèn)題。如我國(guó)行政訴訟原告資格的德國(guó)式主觀模式與合法性審查的法國(guó)式客觀模式使我國(guó)的行政訴訟構(gòu)造呈現(xiàn)出一種扭曲的“內(nèi)錯(cuò)裂”狀態(tài)，如果無(wú)法辨明我國(guó)的行政訴訟構(gòu)造，當(dāng)下學(xué)界熱烈討論的保護(hù)規(guī)范理論本土化適用可能會(huì)重重受阻。法律概念的粗暴移植導(dǎo)致行政法體系的內(nèi)在混亂，進(jìn)而影響了我國(guó)行政法的體系化發(fā)展，這或許正是有學(xué)者指出的我國(guó)行政法難以實(shí)現(xiàn)法典化的一大障礙。

（二）以法典化為契機(jī)重構(gòu)我國(guó)行政法的體系支點(diǎn)

一般認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)代行政法體系化發(fā)展肇始于1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）頒布，受其影響，長(zhǎng)期以來(lái)作為行政訴訟受案范圍的“具體行政行為”一直被視作我國(guó)行政法體系的支點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)行政法至今未完成體系化的重要原因在于“具體行政行為”概念的雙重屬性，即在訴訟中心主義模式下，作為實(shí)定法概念意義上的“具體行政行為”由于成為行政實(shí)體法與訴訟法的“接入口”而又具有了一定抽象性的法學(xué)概念。由于“具體行政行為”的概念無(wú)法涵括實(shí)踐中廣泛存在的行政爭(zhēng)議范圍，2014年《行政訴訟法》的修訂將受案范圍修改為“行政行為”，但是，我國(guó)的行政行為概念事實(shí)上仍然無(wú)法比肩德國(guó)法上的行政行為概念所承擔(dān)的體系支點(diǎn)作用，因?yàn)槲覈?guó)的行政行為概念在引入后主要是作為一個(gè)實(shí)定概念服務(wù)于行政訴訟制度，缺少本土化的理論構(gòu)建。隨著行政協(xié)議的興起與其他新型行政活動(dòng)方式的不斷涌現(xiàn)，“行政行為”也表現(xiàn)出局限性，出現(xiàn)了以“行政爭(zhēng)議”取代“行政行為”的提議。此外，行政任務(wù)的多樣性與合作治理模式的興起帶來(lái)行政角色的轉(zhuǎn)變也開(kāi)啟了以法律關(guān)系取代行政行為作為行政法體系支點(diǎn)的新探索。事實(shí)上，民法體系的構(gòu)建正是以法律關(guān)系為支點(diǎn)，民法總則的編纂以民事主體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為核心完成了“主體—權(quán)利—行為—責(zé)任”的體系構(gòu)建，但行政法與民法顯然不同，民法天然具有意思自治屬性與多邊法律關(guān)系的普遍性和穩(wěn)定性，盡管公私融合、合作行政等新理念也對(duì)行政法造成了沖擊，但尚不足以撼動(dòng)行政行為的核心地位。

筆者認(rèn)為，借行政法法典化的契機(jī)重構(gòu)我國(guó)行政法的體系支點(diǎn)具有重要意義。我國(guó)現(xiàn)階段有《中華人民共和國(guó)行政處罰法》《中華人民共和國(guó)行政許可法》《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》三部行政行為法，另有大量的型式化或未型式化的行政活動(dòng)方式尚未被納入行政法的調(diào)整范圍，行政法法典化應(yīng)當(dāng)對(duì)此作出回應(yīng)。具體來(lái)說(shuō)，可以用“行政活動(dòng)”的概念統(tǒng)領(lǐng)包括規(guī)范性文件制定、行政許可、行政處罰、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政協(xié)議在內(nèi)的行政行為，并將行政活動(dòng)作為我國(guó)行政法新的體系支點(diǎn)。這樣做的好處在于兩點(diǎn)：一是有助于擺脫《行政訴訟法》中行政行為概念的隱形桎梏，使多樣化的行政活動(dòng)方式得以被納入行政法的調(diào)整范圍，促進(jìn)行政權(quán)力的規(guī)范行使和對(duì)利害關(guān)系人權(quán)利的廣泛保護(hù)；二是能夠體現(xiàn)行政過(guò)程論的思維，改變傳統(tǒng)上對(duì)于作為結(jié)果的行政行為的單一關(guān)注，由重視結(jié)果轉(zhuǎn)向重視過(guò)程中的行政程序和法律關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)行政救濟(jì)理論，引導(dǎo)行政訴訟制度向擴(kuò)大受案范圍、重視實(shí)質(zhì)合法性審查等方向發(fā)展。

三、行政法法典化的重要任務(wù)：回應(yīng)多元主體互動(dòng)關(guān)系

面對(duì)合作行政與多元治理模式的廣泛興起，以政府為主導(dǎo)的單一行政模式受到?jīng)_擊，行政法主體的形態(tài)正在發(fā)生深刻變遷。行政法法典化要求反映行政法的新發(fā)展，回應(yīng)多元主體的互動(dòng)關(guān)系應(yīng)是新時(shí)期行政法法典化的重要任務(wù)。其一，回應(yīng)政府與市場(chǎng)的互動(dòng)關(guān)系。民法典的編纂為民商事活動(dòng)提供了基本遵循，但在政府與市場(chǎng)的良性互動(dòng)關(guān)系構(gòu)建中，行政法的作用也是不可缺失的一環(huán)。行政法法典化需要與民法典相呼應(yīng)，共同助推社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府在與市場(chǎng)的關(guān)系中承擔(dān)著公共物品和服務(wù)的提供者、市場(chǎng)活動(dòng)的參與者和市場(chǎng)秩序的監(jiān)管者三重角色，明確各類角色的權(quán)責(zé)和界限有利于厘清政府和市場(chǎng)的邊界。在此過(guò)程中，行政法應(yīng)當(dāng)主要發(fā)揮柔性的、輔助性的作用，特別是對(duì)于那些市場(chǎng)經(jīng)自發(fā)調(diào)節(jié)能夠解決的問(wèn)題不應(yīng)過(guò)度規(guī)制，對(duì)于市場(chǎng)主體可以通過(guò)自主協(xié)商解決的事項(xiàng)不能強(qiáng)行干預(yù)，可以通過(guò)行政法的法典化進(jìn)程推動(dòng)放管服改革等重大改革成果在法律上體現(xiàn)。其二，回應(yīng)政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。隨著行政法治實(shí)踐的發(fā)展，我國(guó)“訴訟主體”模式的行政主體理論逐漸顯現(xiàn)出概念不科學(xué)、責(zé)任錯(cuò)配、忽視多元行政利益等缺陷，并且已難以適應(yīng)整體政府和整體性治理的需求。法國(guó)法上的行政主體理論以地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)為基礎(chǔ)，構(gòu)建了包括國(guó)家、地方團(tuán)體和公務(wù)法人在內(nèi)的公法人制度。我國(guó)的行政主體理論雖然學(xué)習(xí)了法國(guó)的“行政主體”之名，其內(nèi)涵卻大相徑庭。在中央集權(quán)背景下，我國(guó)長(zhǎng)期忽略社會(huì)行政領(lǐng)域，導(dǎo)致社會(huì)組織缺失活力，社會(huì)自治發(fā)展緩慢。隨著公共事務(wù)的復(fù)雜化和社會(huì)利益的多元化發(fā)展，社會(huì)組織參與公共事務(wù)發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，《法治社會(huì)建設(shè)實(shí)施綱要（2020－2025年）》提出要推進(jìn)社會(huì)組織“明確職責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用”。行政法法典化要回應(yīng)政府與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系應(yīng)當(dāng)回歸公共行政場(chǎng)域構(gòu)建行政主體制度，具體來(lái)說(shuō)，可適當(dāng)借鑒法國(guó)的“公法人”制度，明確社會(huì)組織參與公共行政的法律地位和職能，同時(shí)需要與民法典中的法人制度做好銜接。其三，回應(yīng)新時(shí)期的黨政關(guān)系。長(zhǎng)期以來(lái)，黨政關(guān)系問(wèn)題一直被我國(guó)的行政法學(xué)研究所回避，但十九大以來(lái)黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公等黨政機(jī)構(gòu)融合新形式的出現(xiàn)，已經(jīng)沖擊了傳統(tǒng)行政法上的行政主體理論、行政法律淵源體系以及行政救濟(jì)制度等。行政法法典化進(jìn)程需要直面新時(shí)期黨政關(guān)系的新命題，特別是對(duì)黨政機(jī)構(gòu)融合后的主體識(shí)別問(wèn)題，這關(guān)系到行政法能否對(duì)這類主體形成有效約束，以避免權(quán)責(zé)的錯(cuò)配。目前理論界提出了形式性標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)質(zhì)性標(biāo)準(zhǔn)等識(shí)別路徑，未來(lái)妥善的立法回應(yīng)還需更為深入的理論探索。

四、行政法法典化的活力源泉：保持一定的開(kāi)放性

法典化形式具有穩(wěn)定性，但行政任務(wù)的復(fù)雜性和無(wú)窮性卻決定了行政法律規(guī)范必然要保持變動(dòng)性，二者相互矛盾。但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到穩(wěn)定性與開(kāi)放性都是相對(duì)的，過(guò)于強(qiáng)調(diào)法典的穩(wěn)定性將會(huì)導(dǎo)致“去法典化”的風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定性要求行政法體系框架的穩(wěn)定與行政法核心理念與基本原則的穩(wěn)定，而法典化形式的開(kāi)放性和行政法內(nèi)容的開(kāi)放性則有利于法典保持長(zhǎng)久的生命力。其一，保持形式的開(kāi)放性。制定與民法典類似的一部完整統(tǒng)一的行政法典并不可取，其他國(guó)家也沒(méi)有成熟的先例，我國(guó)學(xué)者根據(jù)中國(guó)特色國(guó)情，探索出行政程序法典化、行政通則法典化、行政總則法典化等路徑以及“兩步走”的編纂策略。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在行政法法典化的實(shí)現(xiàn)路徑上，我國(guó)學(xué)者具有開(kāi)放的國(guó)際視野，充分汲取域外立法經(jīng)驗(yàn)并嘗試進(jìn)行本土改造。筆者認(rèn)為，行政法法典化的形式應(yīng)當(dāng)保持一定的開(kāi)放性，一方面是由于行政法的內(nèi)容廣泛性、規(guī)范多樣性等基本特征決定了行政法體系不可能也不應(yīng)該是封閉的，另一方面，隨著“新行政法”的發(fā)展，對(duì)特別行政法領(lǐng)域的關(guān)注使得行政法學(xué)的研究視野得以拓寬，諸如政府規(guī)制、公私合作等新現(xiàn)象方興未艾，我國(guó)行政法法典化在形式上的開(kāi)放性意味著其并不排斥在未來(lái)時(shí)機(jī)成熟時(shí)在特別行政法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)法典化。作為實(shí)現(xiàn)一般行政法法典化的《荷蘭行政法通則》采用了開(kāi)放式的整體立法模式，通過(guò)確定整體框架進(jìn)行分階段編纂，在穩(wěn)定性的同時(shí)也注重開(kāi)放性。其二，保持內(nèi)容的開(kāi)放性。我國(guó)民法典的編纂在內(nèi)容的開(kāi)放性上表現(xiàn)突出，充分回應(yīng)了電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)等科技進(jìn)步帶來(lái)的時(shí)代問(wèn)題，并通過(guò)強(qiáng)化對(duì)受害人的救濟(jì)和保護(hù)、強(qiáng)化損害預(yù)防的功能，進(jìn)一步順應(yīng)了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的時(shí)代需要。行政法法典化在內(nèi)容上的開(kāi)放性要求其應(yīng)當(dāng)立足日新月異的行政治理實(shí)踐，回應(yīng)社會(huì)環(huán)境的變遷。例如，新冠肺炎疫情的爆發(fā)深刻影響了社會(huì)面貌，也讓人們認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)治理、應(yīng)急管理的重要性，對(duì)此，可以通過(guò)在行政法總則中確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、行政應(yīng)急原則作出時(shí)代回應(yīng)。

總之，我國(guó)行政法法典化的推進(jìn)承載了數(shù)代行政法學(xué)者和實(shí)務(wù)界人士孜孜以求的努力，當(dāng)下正迎來(lái)一次嶄新的發(fā)展機(jī)遇。行政法法典化不單純是一種技術(shù)選擇，在建成法治政府、提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，更具有引領(lǐng)和宣示意義。中國(guó)注定要走出一條具有本土特色的行政法法典化道路，借行政法法典化之契機(jī)，有望推動(dòng)我國(guó)行政法學(xué)理論的系統(tǒng)性反思與重構(gòu)；以行政法法典化為抓手，將行政體制改革和法治政府建設(shè)中的重大改革成果上升為法律，有利于彌補(bǔ)現(xiàn)有的制度缺陷，填充制度空白，回應(yīng)行政法治實(shí)踐，推動(dòng)行政法治建設(shè)蓬勃發(fā)展。