□ 喬 潁

2022年4月29日，長(zhǎng)沙市望城區(qū)金山橋街道金坪社區(qū)一居民自建房發(fā)生倒塌事故。這起事故造成53 人遇難（國(guó)家應(yīng)急管理部數(shù)據(jù)為54 人死亡），10 人獲救。事故發(fā)生后，中共中央總書(shū)記、國(guó)家主席、中央軍委主席習(xí)近平立即作出重要指示，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)作出重要批示，國(guó)務(wù)委員王勇和應(yīng)急管理部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、教育部、國(guó)家衛(wèi)生健康委等部門(mén)負(fù)責(zé)同志趕赴現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)事故救援和應(yīng)急處置工作，并在長(zhǎng)沙設(shè)主會(huì)場(chǎng)召開(kāi)視頻會(huì)議部署了全國(guó)自建房安全專(zhuān)項(xiàng)整治工作。

根據(jù)湖南省省直某機(jī)關(guān)摸底調(diào)查，截至5 月20日，以湖南省為例，共調(diào)查農(nóng)村住宅1424 萬(wàn)棟（包含了社區(qū)集體土地上的房屋），初判有明顯墻體裂縫、屋面塌陷、墻柱傾斜、地基沉降等變形損傷的房屋7.4萬(wàn)棟。據(jù)筆者實(shí)地走訪了解，望城區(qū)長(zhǎng)沙醫(yī)學(xué)院校園外面居民自建房比較多，違章建筑隨意加層、隔斷等問(wèn)題普遍。這不是長(zhǎng)沙望城區(qū)的個(gè)案，近年來(lái)農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民違法違規(guī)建設(shè)、改造、加建房屋等行為引發(fā)的安全事故屢見(jiàn)諸新聞。大多數(shù)自建房情況一樣，因?yàn)閺?fù)雜的歷史原因，自建房大多還保留著當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體土地或是農(nóng)民宅基地的性質(zhì)，很多房屋設(shè)計(jì)比較隨意，居民根據(jù)地基和空間設(shè)計(jì)盡可能多占地多蓋空間，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單功能單一，留下諸多安全隱患。加之城中村人口流動(dòng)多，經(jīng)濟(jì)活躍后不少民房變成了經(jīng)營(yíng)性用房，更加需要不斷擴(kuò)充房屋空間來(lái)增值，于是居民自行在原房基礎(chǔ)上改建和擴(kuò)建的情況非常普遍。

由于是在集體土地或者宅基地上進(jìn)行改建與擴(kuò)建，除非當(dāng)?shù)亓私馇闆r的村民舉報(bào)，否則很難被管理者主動(dòng)發(fā)現(xiàn)；因?yàn)闋可娴姆课輻潝?shù)多，縣（區(qū)）鄉(xiāng)執(zhí)法力量有限，難以顧及；村委會(huì)作為最直接的監(jiān)管組織，村干部們礙于情面也很難進(jìn)行有效監(jiān)管。

官方通告中提到了該房屋通過(guò)房屋安檢驗(yàn)收這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)的湖南湘大工程檢測(cè)有限公司被查出，該公司在對(duì)倒塌自建房的4、5、6樓進(jìn)行鑒定后，出具了虛假的安全監(jiān)測(cè)報(bào)告，對(duì)房屋結(jié)構(gòu)問(wèn)題最大的2樓承重墻被拆除的情況沒(méi)有做任何反饋。而且這家安檢公司還不具備至少?gòu)氖略摌I(yè)務(wù)滿(mǎn)3 年的基本資質(zhì)要求。

一、自建房倒塌事件情況介紹

二、居民自建房監(jiān)管需要改進(jìn)

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化腳步的加快，許多城郊農(nóng)村被“包圍”到了城市中，望城區(qū)就是長(zhǎng)沙城市擴(kuò)張后由城郊的望城縣改成長(zhǎng)沙市望城區(qū)的。這里和全國(guó)絕

“農(nóng)民自建低層住宅”這一概念首次是由《中華人民共和國(guó)建筑法》第八十三條提出“農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)，不適用本法”，但沒(méi)有說(shuō)明這個(gè)概念的內(nèi)涵?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章也沒(méi)有將農(nóng)民自建低層建筑的監(jiān)管納入在內(nèi)。住建部2018 年修訂出臺(tái)的《建筑工程施工許可管理辦法》第二條第二款規(guī)定：“工程投資額在30萬(wàn)元以下或者建筑面積在300平方米以下的建筑工程，可以不申請(qǐng)辦理施工許可證?！贝罅烤用褡越ǚ繉儆谶@個(gè)范圍之內(nèi)，這一規(guī)定的存在不利于當(dāng)?shù)卣爸鞴懿块T(mén)加強(qiáng)對(duì)居民自建房的監(jiān)管。近幾年來(lái)，全國(guó)一些地方出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)、規(guī)范性文件，對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)范。湖南省政府制定出臺(tái)了《湖南省農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法》，認(rèn)真督辦“加強(qiáng)農(nóng)村建房管理，切實(shí)保護(hù)耕地”重點(diǎn)處理建議，推動(dòng)解決了一些突出問(wèn)題。汝城縣2021 年6 月19 日發(fā)生居民自建房倒塌事故后，湖南省人民政府及住建等部門(mén)制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村住房質(zhì)量安全監(jiān)管的通知》，從科學(xué)選址、施工監(jiān)管、竣工驗(yàn)收、規(guī)范住房使用管理等方面，特別是從農(nóng)村住房改擴(kuò)建行為、用途轉(zhuǎn)變行為、農(nóng)房拆除行為等方面進(jìn)行了規(guī)定，要求常態(tài)化排查房屋安全隱患，提升監(jiān)管水平。但對(duì)居民自建房改擴(kuò)建行為如何加強(qiáng)監(jiān)管等方面，有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。

住建部政策研究中心課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前居民自建房質(zhì)量問(wèn)題主要有三個(gè)方面：一是大都由個(gè)體包工頭或農(nóng)民自發(fā)組織的工匠隊(duì)承建；二是不采用符合設(shè)計(jì)規(guī)范要求的設(shè)計(jì)施工圖紙，僅憑經(jīng)驗(yàn)自行決定；三是新建房屋完工后，沒(méi)有安檢部門(mén)進(jìn)行驗(yàn)收，缺少必要的監(jiān)控，房屋抵御各種災(zāi)害的能力低下。長(zhǎng)久以來(lái)，農(nóng)民居住房屋以自建為主，改擴(kuò)建中暴露出許多質(zhì)量隱患，主要是農(nóng)村住房建設(shè)法規(guī)缺位、安全監(jiān)管機(jī)制缺失、居民建房資金壓力較大、居民自身缺乏建筑知識(shí)和質(zhì)量意識(shí)不高所致。

住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司2022 年1 月份調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全國(guó)50 多萬(wàn)個(gè)行政村有2 億多戶(hù)農(nóng)村自建房，需要的監(jiān)管人員空缺很大，目前管理上還存在很多盲區(qū)。從2020 年開(kāi)始，住建部牽頭對(duì)全國(guó)所有行政村范圍內(nèi)的農(nóng)村自建房開(kāi)展安全隱患摸底排查，但基于全國(guó)住建系統(tǒng)特別是基層監(jiān)管人員有限，急需充實(shí)力量，才能摸底居民自建房底數(shù)，對(duì)質(zhì)量安全加強(qiáng)監(jiān)管。還有大量的城中村居民自建房，存在很多違法違規(guī)改擴(kuò)建行為，需要足夠的執(zhí)法力量才能加強(qiáng)監(jiān)管。目前，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處沒(méi)有足夠的執(zhí)法人員，受管理體制、專(zhuān)業(yè)能力和水平、執(zhí)法手段等限制，存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“最后一公里”難題。一般情況下，農(nóng)村自建房在兩層及以下的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負(fù)責(zé)核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證，履行質(zhì)量安全監(jiān)管責(zé)任。農(nóng)村自建房三層及以上的按《建筑工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法規(guī)執(zhí)行，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處審核基礎(chǔ)上，縣政府有關(guān)部門(mén)切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任。鄉(xiāng)級(jí)村鎮(zhèn)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)或承擔(dān)此項(xiàng)職能的機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村住宅建設(shè)進(jìn)行監(jiān)管服務(wù)。縣住建部門(mén)負(fù)責(zé)村鎮(zhèn)工作的部門(mén)加強(qiáng)指導(dǎo)并建立檢查督導(dǎo)制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)各類(lèi)自建房安全監(jiān)管工作，負(fù)責(zé)安排專(zhuān)人排查轄區(qū)內(nèi)自建房建設(shè)安全，但目前基層在這方面的人員力量不夠，難以對(duì)自建房安全排查工作實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、常態(tài)化定期排查，并及時(shí)消除隱患。

據(jù)了解，居民兩層以下自建房一般不需要房屋安全檢測(cè)鑒定。但如果改變了房屋使用性質(zhì)，或者加層加建、私自改建房屋等，就必須進(jìn)行房屋安全檢測(cè)鑒定。望城區(qū)這棟居民自建樓房共8層，其中1樓為門(mén)面，2樓為飯店，3樓為放映咖啡館，4、5、6樓為家庭旅館，7、8樓為自住房。由于房主進(jìn)行了多次加建、租戶(hù)對(duì)房屋有不同程度的結(jié)構(gòu)改動(dòng)，需對(duì)房屋安全性、可靠性進(jìn)行檢測(cè)和鑒定。但很多房屋安全檢測(cè)鑒定機(jī)構(gòu)存在資質(zhì)不全、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員力量薄弱，甚至提供虛假證明文件等現(xiàn)象。

三、為加強(qiáng)居民自建房監(jiān)管提供法治保障

居民自建房監(jiān)管部門(mén)有住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃和自然資源、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村等，要深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記對(duì)長(zhǎng)沙居民自建房倒塌事故重要指示精神以及李克強(qiáng)總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志批示、講話(huà)精神，進(jìn)一步提高政治站位，貫徹生命至上、安全第一思想，樹(shù)牢以人民為中心的安全發(fā)展理念，強(qiáng)化紅線(xiàn)意識(shí)和底線(xiàn)思維，推動(dòng)各地自建房安全專(zhuān)項(xiàng)整治。督促?gòu)脑搭^開(kāi)始加強(qiáng)監(jiān)管，進(jìn)一步明確省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)人民政府及資規(guī)、住建、城管等部門(mén)對(duì)居民自建房的職責(zé)分工，推動(dòng)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法“最后一公里”問(wèn)題。

建議通過(guò)適當(dāng)方式和途徑向全國(guó)人大常委會(huì)有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提出修訂《中華人民共和國(guó)建筑法》等法律，向國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)提出修訂《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，新增對(duì)居民自建房全面監(jiān)管等內(nèi)容，解決上位法相關(guān)規(guī)定缺失問(wèn)題。同時(shí)各省組織開(kāi)展建設(shè)工程造價(jià)管理?xiàng)l例、建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例、農(nóng)村住房建設(shè)管理辦法等的立法與修訂，配套出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件，提高監(jiān)督管理的標(biāo)準(zhǔn)和門(mén)檻。

監(jiān)管機(jī)關(guān)從居民自建房審批、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)核發(fā)等方面，進(jìn)行全面排查。開(kāi)展居民自建房安全隱患排查整治，特別是對(duì)經(jīng)營(yíng)性居民自建房進(jìn)行徹查，細(xì)化分類(lèi)整治措施。推動(dòng)深化建設(shè)領(lǐng)域安全專(zhuān)項(xiàng)整治工作走深走實(shí)，研究完善工程質(zhì)量安全監(jiān)管等管理制度。建議立法機(jī)關(guān)適時(shí)聽(tīng)取和審議政府關(guān)于深化建設(shè)領(lǐng)域安全專(zhuān)項(xiàng)整治工作報(bào)告或關(guān)于居民自建房安全專(zhuān)項(xiàng)整治工作報(bào)告，推動(dòng)政府及有關(guān)職能部門(mén)建立健全居民自建房屋建設(shè)用地、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工、經(jīng)營(yíng)、改擴(kuò)建和變更用途等全過(guò)程管理制度，推動(dòng)制定居民自建房用作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)應(yīng)出具安全鑒定報(bào)告的管理規(guī)定。同時(shí)推動(dòng)加強(qiáng)信息化建設(shè)，將居民自建房納入城市房屋信息化“一網(wǎng)通”管理平臺(tái)。通過(guò)舉一反三，積極推動(dòng)全國(guó)加強(qiáng)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作，有效解決責(zé)任壓得不實(shí)、風(fēng)險(xiǎn)隱患預(yù)防排查不嚴(yán)、整治措施落實(shí)不到位等突出問(wèn)題。