張寒　鄒碧穎

國企興，則國家興。國資強，則國家強。

五年前，中國聯(lián)通引入騰訊、阿里巴巴、百度、京東、中國人壽等14家戰(zhàn)略投資者總計780億元資金參股，從而開啟了“史上最大力度混改”。五年過去，中國聯(lián)通的凈利潤由2016年的1.54億元上升至2021年的63.05億元，大幅扭轉了2015年營收利潤惡化的局面。

外界普遍評價，混改給錯失4G時代先機的聯(lián)通帶來一次奮發(fā)向上的黃金窗口期。而作為聯(lián)通北京公司的一名普通員工，陳超告訴《財經》記者，混改后確實感到福利待遇提升，晉升通道和機會增多，與此同時，聯(lián)通公司的管理較從前也嚴了許多。

改變不僅發(fā)生在中國聯(lián)通。作為國民經濟的“定盤星”，國有企業(yè)長期承擔著促進中國經濟高質量發(fā)展、推進高水平科技自立自強、保障黨和國家重大戰(zhàn)略落地等使命。載人航天、深海探測、港珠澳大橋、深海一號油氣田等重大項目，背后均離不開國企國資的力量。然而，由于一些體制機制僵化，長期以來，國企也普遍存在大而不強、效率不高、活力不足等問題。

2012年，黨的十八大明確，要不斷增強國有經濟活力、控制力、影響力。2015年9月，《中共中央 國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》正式印發(fā)，與其配套形成的“1+N”文件體系，初步勾畫出國企改革路線圖。2016年2月，國資委發(fā)布國有企業(yè)“十項改革試點”落實計劃，涵蓋落實董事會職權、市場化選聘經營管理者、企業(yè)薪酬分配差異化改革等事項。

自此，國有資產管理體制從以“管企業(yè)”為主向以“管資本”為主轉變，國企改革提速落地。2016年起，聯(lián)通集團、東航集團、南方電網在內的總共四批試點200多家國企踏入混改試驗田。中化和中國化工、寶鋼和武鋼、中核和中核建合二為一……國資委副主任翁杰明在6月介紹，黨的十八大以來，已有26組47家中央企業(yè)實施戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，新組建、接收國家管網集團、中國星網等9家中央企業(yè)，中央企業(yè)數(shù)量從十年前117家調整至97家。

2022年是國企改革三年行動收官之年。2012年-2021年，全國國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)累計實現(xiàn)增加值111.4萬億元，年均增長9%，超過GDP（國內生產總值）年均增速2.3個百分點。但從國企營業(yè)收入、利潤總額、上繳稅金等指標看，十年間國企增速大約增長1倍，相較民營企業(yè)增速仍然存在一定差距。漫漫改革長路已行至中途，接下來，如何續(xù)寫“國資國企強中國”新篇章？

股權混改推動優(yōu)化治理經營

2022年，中國進入《財富》世界500強的國有企業(yè)從2012年的65家增長至99家，其中國資委監(jiān)管的央企有47家、地方國企39家，金融企業(yè)13家。十年間，伴隨整體實力壯大，國企創(chuàng)新能力不斷增強：央企建成700多個國家級研發(fā)平臺，累計投入研發(fā)經費6.2萬億元，年均增速超過10%;到2021年底，擁有研發(fā)人員107萬人，比2012年底增長53%。

改變是如何發(fā)生的？

梳理過去十年的國企改革路線圖，粗略可分為三方面：首先是大刀闊斧進行國企產權改革，如戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合、混合所有制改革與分類改革。其次是提速建立現(xiàn)代公司制，加快國企勞動、人事、分配三項制度改革。此外，加快轉變經營機制、激勵科技創(chuàng)新。實施年度考核加分、研發(fā)費用視同利潤加回、資本金注入、工資總額單列等支持政策，推行揭榜掛帥、賽馬等機制。開展“雙百行動”、區(qū)域性綜改試驗、科改示范行動等改革專項工程等。

以備受關注的混改為例。國資委黨委委員、秘書長彭華崗在今年6月舉行的“中國這十年”系列主題新聞發(fā)布會上介紹，2013年以來，國有企業(yè)改制重組引入各類社會資本超過2.5萬億元。目前，中央企業(yè)和地方國有企業(yè)所屬的混合所有制企業(yè)戶數(shù)占比分別超過70%和54%。

中國聯(lián)通2017年后變?yōu)槁?lián)通集團持有A股上市公司股份36.7%，14家戰(zhàn)略投資者合計持股35.2%，社會公眾股東持股25.5%，員工限制性股票激勵計劃持股2.6%，實現(xiàn)了多元股權制衡。時任中國聯(lián)通黨組書記、董事長王曉初在2018年底介紹，新一屆董事會改組為“獨立董事5人+聯(lián)通公司董事3人+新進入戰(zhàn)略投資董事5人”，形成了市場化的董事會結構。集團還開展“瘦身健體”，集團總部部門、省分本部和地市公司管理機構分別減少三分之一、五分之一、四分之一。此外，累積授予管理骨干、技術骨干及中高級管理人員等7752人7.94億股。

一位長期觀察運營商競爭的業(yè)內人士告訴《財經》記者，聯(lián)通在杭州、深圳成立了電商運營中心，分別對接阿里、騰訊。馬化騰的姐姐馬建南原先在深圳電信工作，后來到聯(lián)通工作十多年，去年退居二線。作為中國聯(lián)通深圳公司前副總經理，她協(xié)調深圳電商運營中心，促成聯(lián)通與騰訊推出“大小王卡”，為聯(lián)通帶來大量新增用戶，也為騰訊圈定了大量流量，實現(xiàn)了雙贏。同時，這幾年，聯(lián)通也和阿里云、騰訊云共同探索大云業(yè)務，不過目前效果一般。

各家國企基礎不一，改革進展與成果也不同。張曉（化名）是北京一家大型基建領域國企的中層員工，他告訴《財經》記者，改革后內部待遇沒有太大變化，只要不犯大錯誤，就不會丟飯碗。但改革后管理流程變得更繁瑣，工作更要求依法合規(guī)，按標準程序和流程作業(yè)。國企員工拿北京戶口需要遵循更加嚴格的規(guī)章流程，難度也在變大。盡管集團還沒有清晰的混改動作，但總公司和民營企業(yè)合資成立了一些較小的子公司在探路。企業(yè)的組織架構也在變化，已經按照現(xiàn)代公司制度的要求建立了董事會、總經理、外部董事、監(jiān)事等機構和部門。

圖1：國企改革三年行動中各年國企改革數(shù)量

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單。制圖：于宗文

圖2：不同年份進行改革的國企的超額收益

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單

盤古智庫學術委員、中國人民大學教授鄭志剛向《財經》記者評價，這幾年，許多國企進行公司制改造、引入民間資本作為戰(zhàn)投，有效改善了公司內部治理，并通過并購重組進行產業(yè)布局優(yōu)化，帶來新變化、新氣象。一些地區(qū)的國資監(jiān)管鏈條初步建立，諸如天津國資委下成立國資運營公司，履行出資人的監(jiān)管職責。但同時，部分國企改革后，企業(yè)治理構架換湯不換藥;有的核心股權結構改革較為保守，大多是經營層面改良和產業(yè)結構調整優(yōu)化。一些國企改革后，效率并未出現(xiàn)實質性改善，個別地區(qū)甚至出現(xiàn)了“假混改”等現(xiàn)象，國企改革之路依然道阻且長。

一方面是股權結構改革障礙仍待破解。鄭志剛舉例，兩家“所有者缺位”的國企合并，并未引入真正關心企業(yè)經營狀況的民企。個別國企為了完成任務，先讓民企進入，再讓民企退出，同樣沒有真正引入盈利動機明確的民企，既沒有實現(xiàn)股權多元化、實質性推動經營機制轉換，也沒有實行員工持股和靈活多樣的激勵政策，這屬于改革的誤區(qū)。還有個別地方的國企改革沒有賦予民企股東應有權益，其戰(zhàn)投地位不被尊重。這些“假混改”只是曇花一現(xiàn)。

另一方面，民營股東的力量仍待加強?；葑u評級公司亞太區(qū)中國企業(yè)研究高級董事黃筱婷對《財經》記者表示，民企融資能力較為薄弱，部分項目投資退出路徑不明確。疫情下對未來前景的不確定性，也限制了它們的參股意愿。另外，經營不善、財務羸弱的國企是最需要改革的對象，反而難以吸引社會資本。目前，國企改革在“混”，即實現(xiàn)股權多元化方面取得一些進展，包括提升國有資產證券化率、引入各類社會資本、提升員工持股等等。但就部分案例看，大部分社會資本投資者尚不足以對國企決策發(fā)揮強大話語權，從而達到“改”的目的。

相較國企混民資，民企混國資則是另一種混改模式?；葑u研究顯示，向國企投資者轉讓控股權的上市民企數(shù)量直線上升，從2017年僅6家到2018年18家，再到2019年至2021年期間的每年約50家。黃筱婷介紹，國企在支持新興產業(yè)和提高國有資本回報的使命推動下，近年來積極在戰(zhàn)略性新興行業(yè)尋找投資機會。其中，處于醫(yī)藥、新能源汽車、可再生能源、半導體和智能城市行業(yè)價值鏈的企業(yè)，被地方國有資本運營與投資公司視作熱門收購標的。這些民營企業(yè)則可借助新入主的國有企業(yè)股東幫助它們改善融資渠道、降低融資成本，并引薦更多商機，帶動科技創(chuàng)新。同時，黃筱婷提醒，國企投資民企的歷史較短，目前還看不出明顯成效，若投資標的選擇不當，可能增加國企母公司的財務負擔，反而降低國有資本回報率。

近年來，許多國企混改的重點已經逐漸從“混股權”走到了“改機制”的新階段，包括推動形成現(xiàn)代企業(yè)制度、勞動人事分配制度改革、中長期激勵機制等。但實際上，國企如何一步步真正建立起現(xiàn)代企業(yè)制度也是難點。黃筱婷指出，不同企業(yè)間迥然不同的文化、管理風格、薪酬框架和決策過程都是后期融合過程中面臨的挑戰(zhàn)，這些因素可能會影響關鍵人才的留任以及能否激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力。盡職調查亦是影響投資效果能否達到預期的重要前提之一。

圖3：國有資本授權經營體制的轉變

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單

表1：混合所有制改革的重要政策細化

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單

諸如對于“打破鐵飯碗”，各方觀點不一。作為國企員工，張曉認為，國企的定位決定了其重視社會責任，賠錢也得做，未必太注重經濟效益。“當然，最后政府必須得補回來，不然國企員工不答應?，F(xiàn)在國家每年還是給我們企業(yè)很多補貼，拉動基礎設施建設和經濟發(fā)展?！?/p>

今后，如何尋求國企與外部資本的更多共識，減少混改陣痛？

恒生銀行（中國）首席經濟學家王丹對《財經》記者指出，對混改企業(yè)而言，無論是國企引入非公經濟的投資者，還是反向混改由國資入股民企，都需要選擇高匹配度、高認同感、高協(xié)同性的投資者;雙向選擇、深入溝通、建立有效制衡的治理結構，才能在混改后優(yōu)勢互補。對投資者而言，也應制定明確具體且可實操投資戰(zhàn)略。國企與投資者應當打通上下游產業(yè)鏈、價值鏈，規(guī)模擴張，實現(xiàn)協(xié)同;或者補充研發(fā)、市場、渠道、人才等方面的資源。

中國銀行研究院研究員梁斯向《財經》記者建議，下一步，國企混改應當繼續(xù)堅持“三因三宜三不”的原則，因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨則獨、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配、不搞全覆蓋、不設時間表;堅持“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”的方針，分類、分層推進。在混改過程中，要注意對推進混改的必要性和可行性進行充分研究。

圖4：中國企業(yè)500強入圍門檻及其變動趨勢

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單

圖5：中國企業(yè)500強入圍企業(yè)所有制結構變化趨勢

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單

完善“管資本”體制釋放更大紅利

如何符合市場經濟規(guī)律，又防止國有資產流失，是國資監(jiān)管的長期難題。過去十年，國資監(jiān)管機制探索從“管企業(yè)”向“管資本”轉變。截至2021年底，全國國資系統(tǒng)監(jiān)管企業(yè)資產總額達到259.3萬億元，比2012年底增長了2.6倍，年均增長15.4%。十年來，中央企業(yè)累計上交稅費18.2萬億元，上繳國有資本收益1.3萬億元，向社?；饎澽D國有資本1.2萬億元。

翁杰明介紹，這十年，國資委建立健全“三統(tǒng)一、三結合”的國資監(jiān)管職能體系，發(fā)揮專業(yè)化、體系化、法治化“三化”監(jiān)管優(yōu)勢，推動形成國資監(jiān)管大格局。持續(xù)深化政企分開、政資分開，加快推動經營性國有資產集中統(tǒng)一監(jiān)管，建成全國國資國企在線監(jiān)管系統(tǒng)，加強對下級政府國資監(jiān)管工作的指導監(jiān)督。有效推動管資本與管黨建相結合，履行出資人職責與履行國資監(jiān)管職責相結合，黨內監(jiān)督與出資人監(jiān)督相結合，讓國資監(jiān)管“長牙”“帶電”。

國資委公布的數(shù)據(jù)顯示，2021年中央企業(yè)實現(xiàn)營業(yè)收入同比增長19.5%，利潤同比增長30.3%，凈利潤同比增長29.8%，均創(chuàng)歷史最好水平。2021年中央企業(yè)的全員勞動生產率人均達到69.4萬元，同比增長17.5%;百元營業(yè)收入支付的成本費用是94元，同比下降0.9元;資產負債率保持穩(wěn)定，年末資產負債率是64.9%，完成年初制定的控制在65%以下的目標。

但同時，另一些反映國企經營質量的數(shù)據(jù)則不那么樂觀。上海金融與法律研究院研究員聶日明的研究顯示：2011年以后的國企利潤總額上升，主要是資產規(guī)模擴張的結果，并且隨著資產擴張的過程，邊際收益遞減，ROA和ROE不斷下降。這也是中國經濟過去十幾年的寫照，非常依賴投資驅動，但投資的邊際收益在遞減，每投入一塊錢帶來的GDP和利潤在不斷下降。

全國工商聯(lián)研究室原主任陳永杰根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)計算，全國國有及國有控股企業(yè)的資產利潤率2013年為2.6%，此后一路下降，2015年為1.9%，到2020年為1.27%，十年間下降了一半。這就是說，國有企業(yè)的每百元資產創(chuàng)造的利潤，2013年為2.6元，2020年為1.27元，遠低于銀行一年期以上的貸款利率。其中，國有控股企業(yè)總體明顯低于全國規(guī)模以上企業(yè)平均水平，而央企的資產利潤率明顯高于全國國企平均水平——實際上，對于中國是否已經形成一套完整的“管資本”國資監(jiān)管體制，學界和業(yè)界仍有不同觀點。

王丹介紹，國資委明確了“支持和鼓勵國有企業(yè)集團對相對控股的混合所有制企業(yè)實施更加市場化的差異化管控”，也就是以“管資本”為主。這意味著，國有股東要通過股東會行使股東職權，通過向董事會派出股權董事表達股東意愿，不干預企業(yè)日常經營活動。國企集團對國有股權比例低于50%且其他股東能夠有效參與公司治理的國有相對控股混改企業(yè)，依法依規(guī)實施有別于國有獨資企業(yè)的管控，以更市場化的機制強化激勵、提高效率。

在鄭志剛看來，國資監(jiān)管體制仍有尚待改進之處。2012年和2013年的改革方案出爐以后，中央提出從“管企業(yè)”變成“管資本”，但是更加實質性的改變還有待進一步落實。比如大型央企產業(yè)集團的轉型問題：部分大型央企產業(yè)集團擁有龐大的資本系族，這些央企的總部仍然是在“管人管事管企業(yè)”。未來央企產業(yè)集團的總部能否轉型為國有資本投資運營公司？利益相關方的利益如何平衡？如何實現(xiàn)央企總部多余職能的體面退出？這是最大的挑戰(zhàn)。

完善國資監(jiān)管體制，有無標桿性的國外經驗可資借鑒？

梁斯介紹，法國是以國家股東管理為主的國資管理模式，新加坡采取“三層次”國資管理模式，美國則采取了高度市場化的分級分類國資管理模式。在鄭志剛看來，疫情期間，新加坡的經濟活力以及國有資本經營的淡馬錫模式等體制優(yōu)勢得到了充分體現(xiàn)。中國可以借鑒新加坡模式，將大型央企集團的總部改組為N家國有資本運營公司，推動國資管理體系的實質性轉化。一些央企集團擁有上千家子公司，集團總部應當盡快轉型為管資本的出資者，通過董事會落實訴求，在經理人選擇、薪酬制度等方面依照市場規(guī)則進行，逐步把權力下放，把管人管事管企業(yè)的權力回歸到子公司和孫公司，并通過聘請外部董事，建立起制衡性的股權構架。僅央企集團總部引入外部董事，作用可能不大;但集團總部變?yōu)槌鲑Y方，子公司、孫公司都引入外部董事，或讓戰(zhàn)投超額委派董事，董事會制衡作用將大大增強，從而改善基于人情社會的中國式內部人控制問題。如此，才能建立起國企的現(xiàn)代企業(yè)制度，國企才能充滿活力。

黃筱婷也提醒，中國目前關注較多的是新加坡淡馬錫模式。中國國資管理模式與體制機制具有獨特發(fā)展歷史，兩國市場結構亦有巨大差距，不宜簡單復制。

王丹強調日本財團和商社模式的借鑒意義。他認為，日本二戰(zhàn)后的經濟成就很大程度上得益于財團體制和商社模式。商社平臺將產業(yè)和金融結合，通過組織貿易代理、金融服務、倉儲物流、投資咨詢等職能，使松散的各個功能得到整合，打通產業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)。在組織安排上，綜合商社并不直接進行生產活動，而是通過提供綜合服務和少量投資參股，維持與生產企業(yè)的長期合作關系，逐步取得原料和產品的貿易代理權，同時帶動財團關聯(lián)企業(yè)的共同投資。王丹表示，這一模式對于中國國企改革中產業(yè)鏈的構建、組織形式和管理結構的安排等具有借鑒意義，國有資本可以通過合理的形式，比如少量參股，對各個環(huán)節(jié)的資源進行有效整合。

圖6：2022中國企業(yè)500強國企民企主要指標分布占比

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單

表2：非金融央企與中國企業(yè)500強總體三年來效率效益指標變化

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單

表3：地方國企與中國企業(yè)500強總體三年來效率效益指標變化

資料來源：中國企業(yè)聯(lián)合會、中國企業(yè)家協(xié)會發(fā)布的2022中國企業(yè)500強榜單

對于國資參股民企情形，王丹進一步指出，國企改革中，存在民營企業(yè)與國企在體系上的銜接問題。例如董事會成員、專業(yè)委員會的設置，黨的領導在決策體系中的體現(xiàn)。公司管控授權需結合市場化管理需要，按國企集團體系梳理規(guī)范。要在保持企業(yè)原有市場化體制機制靈活高效的同時，與國企的管理體制相結合?；旌纤兄频闹袊鴩笠剿饔袆e于國有獨資企業(yè)的管控模式。監(jiān)管機構在管資本的方式下，應以包容的心態(tài)，尊重企業(yè)既有的管理規(guī)則和上市公司管理辦法，同時將黨建等管理要素與治理結構有機融合，完善激勵約束機制。

實際上，理順國企國資監(jiān)管機制，更需要厘清背后國企定位、國企壟斷、公平競爭等問題。在鄭志剛看來，國企混改的目標是落實競爭中性，下一步應該系統(tǒng)反思國企民企地位，推動公平競爭，在混改中讓國企和民企都能有進有退，避免民企站在混改門外躊躇不前。

表4：2022年度《財富》世界五百強上榜央企名單

資料來源：2022年《財富》雜志500強名單

王丹建議，接下來，一是放開市場準入，在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業(yè)和領域，不得額外對民企設置準入條件，放開競爭性業(yè)務。二是建立公平統(tǒng)一的市場監(jiān)管制度，規(guī)范失信聯(lián)合懲戒對象納入標準和程序，規(guī)范信用核查，保障民營企業(yè)平等獲得資源要素。三是強化公平競爭，清理與企業(yè)性質掛鉤的行業(yè)準入、資質標準、產業(yè)補貼等規(guī)定和做法。四是破除招投標隱性壁壘，對具備相應資質條件的企業(yè)，不設置與業(yè)務能力無關的門檻。

鄭志剛也指出，未來應該通過混改，讓國企與民企在許多領域共同突破，齊頭并進，最終實現(xiàn)競爭中性。金融機構應該更多根據(jù)企業(yè)的業(yè)務發(fā)展能力提供授信，讓金融資源的配置更加公正、有效率。政府應該按照現(xiàn)代企業(yè)制度管理國企，產生更多效益，實現(xiàn)國企良性循環(huán)。當然，當前中國國資和國企擁有的隱性制度優(yōu)勢依然較為明顯，一些國企人浮于事的局面依然存在。未來，中國的國企改革仍然面臨很多的挑戰(zhàn)，需要繼續(xù)啃硬骨頭、根除病灶。

站在國企改革三年行動收官之年，鄭志剛表示，中國經濟未來的希望，一是在數(shù)字經濟的增量，二是在國企改革的存量。下一步，倘若能通過員工持股等激勵機制有效調動各方積極性、改善國企經營、盤活國有資產，國企釋放出的活力，將有望成為中國經濟重要增長點。

（應被訪者要求，陳超、張曉為化名）