□ 民航東北地區(qū)管理局 鄂金成/文

應(yīng)急準(zhǔn)備是應(yīng)急管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作，是為迅速高效地針對(duì)可能發(fā)生的各類突發(fā)事件開展應(yīng)急行動(dòng)而預(yù)先所做的各種準(zhǔn)備，其目標(biāo)是防范化解各類風(fēng)險(xiǎn)隱患，從根本上提升突發(fā)事件防范與處置的綜合應(yīng)急能力。本文從“六個(gè)準(zhǔn)備”入手，分析了當(dāng)前民航業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備體系存在的突出問題，進(jìn)而針對(duì)體制建設(shè)、指揮體系、救援能力、物資準(zhǔn)備、科技支撐、應(yīng)急文化六個(gè)方面進(jìn)行分析闡述，強(qiáng)化行業(yè)應(yīng)急系統(tǒng)安全思維，期待對(duì)民航業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備體系建設(shè)提供參考和幫助。

民航應(yīng)急準(zhǔn)備體系建設(shè)的意義

現(xiàn)代應(yīng)急管理思想認(rèn)為，對(duì)于可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，需要提前做好萬全準(zhǔn)備，民航業(yè)亦是如此。新形勢下，突發(fā)事件頻發(fā)，各類突發(fā)事件背后是越來越多的人為因素和自然因素相互交織，傳統(tǒng)因素和非傳統(tǒng)因素相互作用，既有的和新出現(xiàn)的社會(huì)矛盾相互關(guān)聯(lián)。因此，做好各種突發(fā)事件的應(yīng)急準(zhǔn)備對(duì)于減少突發(fā)事件的發(fā)生和造成的損失十分必要。應(yīng)急準(zhǔn)備體系貫穿應(yīng)急管理全過程，在扎實(shí)推動(dòng)民航應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)急準(zhǔn)備的重要性和優(yōu)先級(jí)需要進(jìn)一步提升。

十九大報(bào)告首次將“居安思?！碧岣叩街螄碚卮笤瓌t的高度，把應(yīng)急準(zhǔn)備作為國家應(yīng)急治理的理論前提。在民航局《完善民航應(yīng)急管理體系工作方案（2022-2025）》中提到“有針對(duì)性的做好各項(xiàng)應(yīng)急準(zhǔn)備，進(jìn)一步促進(jìn)民航應(yīng)急精細(xì)化管理水平提升?！笨梢姂?yīng)急管理預(yù)防和準(zhǔn)備的意義在傳統(tǒng)應(yīng)急管理的視角下變得更加重要。

民航應(yīng)急準(zhǔn)備體系存在的主要問題

隨著國家應(yīng)急管理部門的重組設(shè)立，對(duì)應(yīng)急管理準(zhǔn)備、統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)等能力的要求不斷提升。近年來，民航業(yè)經(jīng)受住了眾多突發(fā)事件考驗(yàn)，積極應(yīng)對(duì)并積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和做法。與此同時(shí)，行業(yè)應(yīng)急管理工作仍然處于爬坡成長期，在各類復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)隱患的不斷沖擊下，一些應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)隱患也暴露出當(dāng)前民航應(yīng)急準(zhǔn)備體系的缺陷和不足。

一是應(yīng)急思想準(zhǔn)備建設(shè)不充分。主要體現(xiàn)在部分企業(yè)管理人員對(duì)突發(fā)事件從量變到質(zhì)變的規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，風(fēng)險(xiǎn)隱患防范化解意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備工作的重視、支持和部署力度不夠，僥幸心理作祟；另一方面，工作人員應(yīng)急準(zhǔn)備意識(shí)亟待增強(qiáng)。

二是應(yīng)急隊(duì)伍準(zhǔn)備建設(shè)不到位。當(dāng)前民航企事業(yè)單位普遍開展了專兼職結(jié)合的應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)規(guī)模影響，隊(duì)伍建設(shè)分布不均衡、水平差異較大。在當(dāng)前應(yīng)急隊(duì)伍構(gòu)成中，部分機(jī)場醫(yī)療救護(hù)和消防救援人員職業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)相對(duì)滯后，部分人員未經(jīng)過專業(yè)的技能訓(xùn)練，缺乏相關(guān)專業(yè)知識(shí)、技能和經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)受疫情影響，參加培訓(xùn)和演練次數(shù)驟減，職業(yè)技能素養(yǎng)成長緩慢，加之單位之間應(yīng)急聯(lián)動(dòng)較少、信息更新不及時(shí)，一旦遇到突發(fā)事件和緊急情況，必將造成應(yīng)急救援工作被動(dòng)的局面。

三是應(yīng)急物資準(zhǔn)備建設(shè)不全面。行業(yè)不同企業(yè)物資儲(chǔ)備方向存在較大差異，機(jī)場公司以配置應(yīng)急救援設(shè)施設(shè)備為方向，航空公司以儲(chǔ)備機(jī)上應(yīng)急物資為方向。當(dāng)前行業(yè)應(yīng)急物資儲(chǔ)備以基礎(chǔ)性儲(chǔ)備為主，特別是支線機(jī)場物資的品種、數(shù)量和規(guī)模相對(duì)單一，科技化、智能化的先進(jìn)物資裝備主要集中在樞紐機(jī)場。支線機(jī)場受多種因素影響，先進(jìn)物資裝備配備相對(duì)滯后，且行業(yè)地區(qū)性的綜合性應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫尚未建立，依靠現(xiàn)有的人員和物資裝備處置重特大事故，應(yīng)急處置任務(wù)完成質(zhì)量和效果將大打折扣。

四是應(yīng)急科技準(zhǔn)備建設(shè)不扎實(shí)。當(dāng)前行業(yè)應(yīng)急科技準(zhǔn)備的關(guān)鍵支撐作用略顯單薄，應(yīng)急科技研發(fā)投入支持力度較弱，應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)也僅在民航東北地區(qū)管理局開展試點(diǎn)工作，待全行業(yè)鋪開尚有時(shí)日，與國內(nèi)應(yīng)急科技準(zhǔn)備的發(fā)展水平差距較大。當(dāng)前民航業(yè)正處在高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，行業(yè)運(yùn)行安全風(fēng)險(xiǎn)日益多樣化，同時(shí)，重大安全風(fēng)險(xiǎn)防范形勢依然嚴(yán)峻，迫切需要加強(qiáng)在應(yīng)急準(zhǔn)備工作中的科技支撐。

五是應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備建設(shè)不規(guī)范。協(xié)調(diào)性和規(guī)范性相對(duì)較差在應(yīng)急預(yù)案編制、修訂過程中逐漸顯現(xiàn)。部分企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制存在“拿來主義”，與本單位實(shí)際情況脫節(jié)嚴(yán)重，預(yù)案針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)，存在如應(yīng)急處置流程不規(guī)范、風(fēng)險(xiǎn)防范與評(píng)估不全面、應(yīng)急救援協(xié)議單位聯(lián)系方式不準(zhǔn)確、應(yīng)急資源調(diào)查不定期等基礎(chǔ)性問題，適用于行業(yè)開展應(yīng)急管理的應(yīng)急預(yù)案管理體系亟待完善。另一方面是應(yīng)急預(yù)案未進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，近年來應(yīng)急預(yù)案的覆蓋面得到了大幅提升，但針對(duì)性、銜接性和有效性不足，修訂不及時(shí)，同時(shí)著眼點(diǎn)大多僅局限于文本的預(yù)案，對(duì)優(yōu)化預(yù)案修訂與管理的流程重視不夠，需要更好地處理好靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)持續(xù)性改進(jìn)的管理目標(biāo)。

六是應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制準(zhǔn)備建設(shè)不到位。一方面，應(yīng)急值守工作職責(zé)執(zhí)行不到位。應(yīng)急值守是應(yīng)急工作開展的基本保障，是應(yīng)急救援及時(shí)高效的前提條件，直接決定著突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)效果。另一方面，應(yīng)急指揮體系建設(shè)不夠科學(xué)。部分單位雖建有應(yīng)急指揮中心，但存在工作調(diào)度及信息報(bào)告不及時(shí)的情況，沒有充分發(fā)揮應(yīng)急指揮中心的作用。且指揮中心配套的軟硬件設(shè)施配備不完善，即使完善也存在更新升級(jí)不及時(shí)的現(xiàn)象等。

健全完善應(yīng)急準(zhǔn)備體系的思考

民航業(yè)發(fā)展各類風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)快速發(fā)展各類因素的交織使得運(yùn)行過程中充滿潛在風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，各類突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生。因此，在“十四五”時(shí)期“一二三三四”民航總體工作思路框架下，貫徹“十四五”時(shí)期推進(jìn)民航應(yīng)急準(zhǔn)備體系建設(shè)過程中，必須強(qiáng)化應(yīng)急系統(tǒng)安全思維，形成全行業(yè)共識(shí)，即應(yīng)急準(zhǔn)備是涉及局方、生產(chǎn)經(jīng)營單位和員工個(gè)人的，需要全行業(yè)不同主體共同參與。應(yīng)將健全應(yīng)急準(zhǔn)備體系作為行業(yè)提升應(yīng)急管理能力的一部分，實(shí)現(xiàn)不同主體之間的聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌與整合。

（一）進(jìn)一步完善應(yīng)急管理體制建設(shè)

一是探索制定重大自然災(zāi)害下的緊急航空運(yùn)輸任務(wù)保障工作機(jī)制。民航主管部門在前期與中央和地方應(yīng)急、消防等部門合作的基礎(chǔ)上，探索制定《重大特殊緊急航空運(yùn)輸任務(wù)保障工作預(yù)案》，各地區(qū)管理局、企事業(yè)單位制定相應(yīng)工作方案。二是推動(dòng)民航消防員職業(yè)化建設(shè)。積極對(duì)接人力資源和社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、應(yīng)急管理部門，推動(dòng)民航專職消防隊(duì)伍正規(guī)化管理和職業(yè)化建設(shè)，提高應(yīng)急救援效能效率。三是創(chuàng)建經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算與應(yīng)急準(zhǔn)備各項(xiàng)需求的銜接協(xié)調(diào)，按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，各單位財(cái)政經(jīng)費(fèi)要對(duì)應(yīng)急準(zhǔn)備實(shí)施予以合理保障。

（二）健全應(yīng)急管理指揮協(xié)調(diào)體系

一是健全應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)。探索組建民航局和各地區(qū)管理局層面突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)，形成黨委（組）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、應(yīng)急委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、應(yīng)急辦綜合協(xié)調(diào)、各專業(yè)部門分類應(yīng)對(duì)的應(yīng)急協(xié)調(diào)指揮體系。二是強(qiáng)化崗位責(zé)任落實(shí)。深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“兩個(gè)絕對(duì)安全”和應(yīng)急管理等工作的重要論述和指示批示精神，將突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和準(zhǔn)備工作納入績效考核和領(lǐng)導(dǎo)干部考核內(nèi)容，通過嚴(yán)格考核、排名通報(bào)、隱患掛牌督辦和公開曝光追責(zé)問責(zé)等方式，壓實(shí)應(yīng)急工作責(zé)任。三是完善應(yīng)急規(guī)劃和預(yù)案編制。按年度實(shí)施行業(yè)應(yīng)急管理工作規(guī)劃，按照應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)要求定期更新、修訂應(yīng)急預(yù)案，推動(dòng)編制跨多個(gè)地區(qū)管理局聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)軍地民企融合協(xié)同，建立健全軍地民企應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。同時(shí)，要全面排查企事業(yè)單位現(xiàn)有設(shè)施中存在的風(fēng)險(xiǎn)因素與薄弱環(huán)節(jié)，做好應(yīng)急備份工作，并制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。

（三）推動(dòng)應(yīng)急救援能力提升

應(yīng)急救援能力的提升，是做好應(yīng)急救援準(zhǔn)備，全面提升突發(fā)事件應(yīng)急處置能力的重要內(nèi)容。一是堅(jiān)守“以人為本，預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合，常態(tài)與非常態(tài)相結(jié)合”應(yīng)急工作理念，進(jìn)一步提升消防醫(yī)療隊(duì)伍能力、優(yōu)化現(xiàn)場處置力量布局，強(qiáng)化人員資質(zhì)能力建設(shè)，加快補(bǔ)齊救援隊(duì)伍能力建設(shè)短板。二是理順應(yīng)急主體權(quán)利責(zé)任。應(yīng)急準(zhǔn)備涉及多主體、多層級(jí)、多部門，明確各主體在應(yīng)急準(zhǔn)備當(dāng)中的角色地位以及權(quán)力責(zé)任關(guān)系，規(guī)范各主體的應(yīng)急準(zhǔn)備活動(dòng)和措施等。三是加強(qiáng)應(yīng)急隊(duì)伍能力建設(shè)。在推動(dòng)民航消防員職業(yè)化建設(shè)的基礎(chǔ)上，有計(jì)劃、有組織、有重點(diǎn)地組織應(yīng)急救援隊(duì)伍進(jìn)行業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和實(shí)戰(zhàn)演練，積極開展與地方應(yīng)急救援力量之間的技術(shù)協(xié)作、經(jīng)驗(yàn)交流，同時(shí)完善救援人員考核規(guī)范和激勵(lì)機(jī)制，拓寬應(yīng)急救援隊(duì)伍職能范圍，提升應(yīng)急救援能力水平。

（四）合理規(guī)劃應(yīng)急物資準(zhǔn)備

應(yīng)急物資的準(zhǔn)備是一個(gè)長期積累、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互調(diào)劑、動(dòng)態(tài)管理的過程。一是按需完善應(yīng)急物資準(zhǔn)備。進(jìn)一步從優(yōu)化布局、豐富品種、增加數(shù)量等方面著手，結(jié)合實(shí)際工作需要和醫(yī)療救護(hù)等級(jí)、消防救援等級(jí)應(yīng)急物資配備標(biāo)準(zhǔn)做好應(yīng)急物資準(zhǔn)備工作，立足于應(yīng)急管理規(guī)劃，強(qiáng)化提升應(yīng)急物資保障能力。二是健全應(yīng)急物資動(dòng)態(tài)儲(chǔ)備制度。各單位在應(yīng)急物資儲(chǔ)備的過程中，進(jìn)一步完善、優(yōu)化關(guān)鍵服務(wù)保障環(huán)節(jié)的容災(zāi)備份能力，準(zhǔn)備歷年來發(fā)生次數(shù)較多的突發(fā)事件處置所需要的應(yīng)急物資以及滿足緊急恢復(fù)運(yùn)行要求的相關(guān)備份設(shè)施裝備，以滿足突發(fā)事件應(yīng)對(duì)過程中的工作需要。三是推進(jìn)應(yīng)急物資的適應(yīng)性分配。嚴(yán)格落實(shí)應(yīng)急物資入庫出庫管理等制度，動(dòng)態(tài)更新應(yīng)急物資需求表，確保應(yīng)急物資處于可用狀態(tài)，提升應(yīng)急物資準(zhǔn)備的針對(duì)性和規(guī)范性，探索應(yīng)急物資儲(chǔ)備與適應(yīng)性分配相結(jié)合的應(yīng)急物資儲(chǔ)備管理模式，提升行業(yè)應(yīng)急資源保障能力。

（五）強(qiáng)化應(yīng)急管理科技支撐

一是加強(qiáng)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。充分借助“十四五”時(shí)期智慧民航建設(shè)的東風(fēng)，依托民航體系化持續(xù)研發(fā)建設(shè)安全、機(jī)場智能化建養(yǎng)與運(yùn)行、智慧空中交通管理系統(tǒng)等科學(xué)技術(shù)，持續(xù)提升民航業(yè)應(yīng)急管理科技化水平。二是推動(dòng)科技平臺(tái)體系同步建設(shè)。充分發(fā)揮高校和各類科研院所的技術(shù)研發(fā)力量，在現(xiàn)有應(yīng)急平臺(tái)建設(shè)的基礎(chǔ)上，同步開發(fā)民航領(lǐng)域國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國家技術(shù)研發(fā)中心、科技創(chuàng)新示范區(qū)等平臺(tái)建設(shè)，形成支撐全民航科技應(yīng)用的平臺(tái)體系。三是創(chuàng)新應(yīng)急管理人才培養(yǎng)體系。聯(lián)合行業(yè)內(nèi)外，加強(qiáng)應(yīng)急管理專業(yè)培訓(xùn)力度，實(shí)現(xiàn)民航應(yīng)急管理專業(yè)人才和國際化人才培養(yǎng)平衡發(fā)展、充分發(fā)展，持續(xù)完善并動(dòng)態(tài)更新行業(yè)應(yīng)急管理專家?guī)?，為民航業(yè)應(yīng)急管理工作提供決策咨詢和技術(shù)支持。

（六）營造全民航應(yīng)急文化環(huán)境

強(qiáng)化民航應(yīng)急準(zhǔn)備的一項(xiàng)重要工作就是強(qiáng)化全民航從業(yè)人員應(yīng)急意識(shí)，從心理上、思想上高度重視，提升應(yīng)急素養(yǎng)。一方面，營造組織層面應(yīng)急環(huán)境。強(qiáng)化全行業(yè)預(yù)防、防范、預(yù)備的價(jià)值理性認(rèn)知，充分認(rèn)識(shí)應(yīng)急預(yù)案體系的重要性、易操作性，充分發(fā)揮新聞媒體、大眾媒體平臺(tái)的預(yù)警作用和警示效能。另一方面，營造個(gè)體層面應(yīng)急環(huán)境。通過網(wǎng)上平臺(tái)、手機(jī)APP、微信平臺(tái)、情景模擬系統(tǒng)針對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)普及和法制宣傳，增強(qiáng)法制觀念，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的知識(shí)學(xué)習(xí)，持續(xù)提升應(yīng)對(duì)能力，增強(qiáng)政治敏感性意識(shí)和“思其危則安，忘其危則危”理念認(rèn)識(shí)。

本文通過對(duì)當(dāng)前民航業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備體系的現(xiàn)狀分析，從“六個(gè)方面”闡述了應(yīng)急準(zhǔn)備體系建立的意義和目的，強(qiáng)化行業(yè)應(yīng)急管理系統(tǒng)安全思維，推動(dòng)應(yīng)急準(zhǔn)備體系建設(shè)的系統(tǒng)化和科學(xué)化，將民航業(yè)應(yīng)急準(zhǔn)備工作做好做實(shí)做細(xì)。