侯梅芳 葛 蘇 程小島

中國(guó)石油勘探開發(fā)研究院

0 引言

能源是人類社會(huì)賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是工業(yè)的血液、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈。新中國(guó)成立后，特別是改革開放以來，我國(guó)能源生產(chǎn)量和消費(fèi)量均持續(xù)攀升，目前已成為全球第一大能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)。我國(guó)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定，離不開能源的支撐。能源安全與糧食安全、產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全等一道，共同構(gòu)成了保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的“三大安全底線”。2021年的全球“能源荒”，更是讓國(guó)際社會(huì)愈發(fā)深刻地認(rèn)識(shí)到能源安全對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)家安全的底線作用[1]。

國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次對(duì)我國(guó)的能源安全工作作出一系列指示和部署。2014年6月，國(guó)家主席習(xí)近平在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上指出，能源安全是關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問題，并首次提出“四個(gè)革命、一個(gè)合作”（推動(dòng)能源消費(fèi)革命，抑制不合理能源消費(fèi)；推動(dòng)能源供給革命，建立多元供應(yīng)體系；推動(dòng)能源技術(shù)革命，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；推動(dòng)能源體制革命，打通能源發(fā)展快車道；全方位加強(qiáng)國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)開放條件下能源安全）能源安全新戰(zhàn)略。2015年7月通過并開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》，將資源能源保障能力列為維護(hù)國(guó)家安全的任務(wù)之一。2020年4月，在宏觀政策“六穩(wěn)”（穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期）的基礎(chǔ)上又提出了“六保”（保居民就業(yè)、保基本民生、保市場(chǎng)主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)），保障糧食能源安全位列其中。2021年10月，國(guó)家主席習(xí)近平在主持召開深入推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，要推進(jìn)能源革命，穩(wěn)定能源保供；在視察勝利油田時(shí)又指出，能源的飯碗必須端在自己手里。國(guó)務(wù)院《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》以及《2022年政府工作報(bào)告》均提及，要確保糧食、能源安全，處理好減污降碳和能源安全的關(guān)系，確保安全降碳。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)的《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016—2030）》《“十四五”現(xiàn)代能源體系規(guī)劃》均提及，要保障能源安全，筑牢能源安全基石，牢牢掌握能源安全主動(dòng)權(quán)。由此可見，“能源安全”被反復(fù)提及，不僅強(qiáng)調(diào)了其極端重要性，而且也為新時(shí)期中國(guó)能源高質(zhì)量發(fā)展明確了安全底線。

當(dāng)前，全球地緣政治日益復(fù)雜、國(guó)家地區(qū)爭(zhēng)端持續(xù)發(fā)酵、新冠肺炎疫情百年一遇、世界經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期低迷、環(huán)境保護(hù)與氣候治理壓力空前，尤其是烏克蘭危機(jī)警示世界各國(guó)，能源安全的重要性已上升到前所未有的高度。因此，深刻認(rèn)識(shí)新形勢(shì)下我國(guó)能源安全的內(nèi)涵、準(zhǔn)確研判我國(guó)能源安全所面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)、精準(zhǔn)制定戰(zhàn)略性舉措，對(duì)于落實(shí)能源安全新戰(zhàn)略、推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)都有著十分重要的意義。

1 新形勢(shì)下中國(guó)能源安全的新內(nèi)涵

20世紀(jì)70年代，第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)引發(fā)了石油禁運(yùn)危機(jī)。突發(fā)的石油供應(yīng)短缺，讓西方國(guó)家強(qiáng)烈感受到能源對(duì)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的重要性。隨后，世界主要石油消費(fèi)國(guó)在美國(guó)的倡導(dǎo)下，成立了由26個(gè)成員國(guó)組成的國(guó)家間能源經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展組織——國(guó)際能源署（International Energy Agency，縮寫為IEA），并首次提出能源安全的概念。美國(guó)劍橋能源協(xié)會(huì)主席丹尼爾·耶金提出，對(duì)于能源消費(fèi)國(guó)來說，能源安全主要是指供應(yīng)安全，即以合理的價(jià)格獲得充足可靠的能源供應(yīng)[2]。當(dāng)時(shí)的能源安全主要關(guān)注于石油供應(yīng)安全和價(jià)格穩(wěn)定，所涉及維度和能源種類都相對(duì)單一。

隨著時(shí)間的推移，能源安全的內(nèi)涵不斷豐富、外延不斷拓展，呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特色和主體特征。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、國(guó)際政治形勢(shì)的變化、環(huán)境與氣候治理的約束、能源科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、可持續(xù)發(fā)展理念的普及，都在不斷地賦予能源安全新內(nèi)涵[3]。從全球范圍看，能源安全從最初以關(guān)注穩(wěn)定供應(yīng)為主，發(fā)展到現(xiàn)在覆蓋能源生產(chǎn)、供應(yīng)、消費(fèi)整個(gè)全生命周期，涵蓋能源供應(yīng)、能源結(jié)構(gòu)、環(huán)境影響、科技創(chuàng)新、能源治理、國(guó)際合作等多個(gè)維度。

當(dāng)今世界正值百年未有之大變局，我國(guó)也正處在實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)（到新中國(guó)成立100年時(shí)建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)）和建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期。首先，從國(guó)際環(huán)境來看，氣候變化和環(huán)境保護(hù)是當(dāng)今人類社會(huì)面臨的最嚴(yán)峻問題之一，碳中和已成為全球氣候治理的重要內(nèi)容，將帶來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的系統(tǒng)性變革，特別是在能源領(lǐng)域，將加速向清潔化、電氣化、智能化的方向進(jìn)行低碳轉(zhuǎn)型。碳中和不是純粹的環(huán)保問題，而是關(guān)系到政治、經(jīng)濟(jì)、科技、外交的綜合性重大問題；碳中和行動(dòng)勢(shì)必成為世界各國(guó)政治博弈、經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)和科技較量的新舞臺(tái)。同時(shí)，世界油氣供給格局正在從集中轉(zhuǎn)向多極化，當(dāng)前全球油氣產(chǎn)區(qū)主要分布在北美、中東、俄羅斯及其周邊地區(qū)，多極化的供給格局將重構(gòu)國(guó)際油氣市場(chǎng)貿(mào)易和運(yùn)輸格局，加劇大國(guó)之間的博弈[3]。其次，從國(guó)內(nèi)環(huán)境來看，我國(guó)已開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的新征程，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，將推動(dòng)我國(guó)能源消費(fèi)量持續(xù)增長(zhǎng)。這與國(guó)內(nèi)能源特別是油氣資源的不富足形成了極大的供需矛盾。改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展主要依賴于大量資源投入并付出了不小的生態(tài)環(huán)境代價(jià)，未來我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，迫切要求改變以往粗放低效的發(fā)展方式。作為最大的發(fā)展中國(guó)家和碳排放大國(guó)，我國(guó)必須在全球氣候行動(dòng)中彰顯負(fù)責(zé)任大國(guó)的擔(dān)當(dāng)，承擔(dān)艱巨的減排任務(wù)，實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。新形勢(shì)下，我國(guó)能源高質(zhì)量發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，我國(guó)能源安全也被賦予新的內(nèi)涵，主要體現(xiàn)在以下5個(gè)維度。

1）能源供應(yīng)安全，即傳統(tǒng)能源安全所指的持續(xù)穩(wěn)定的能源供應(yīng)和可以負(fù)擔(dān)得起的價(jià)格。主要以防止能源供應(yīng)中斷為重心，不斷提升能源的自給能力、能源供給來源的多元化和運(yùn)輸渠道的多樣化，促進(jìn)傳統(tǒng)化石能源與新能源的良好協(xié)同發(fā)展，以保證能源的充足連續(xù)供應(yīng)，支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，我國(guó)作為能源大規(guī)模進(jìn)口國(guó)，發(fā)展石油天然氣交易相關(guān)貨幣金融體系，提升在國(guó)際能源秩序中的地位和能源定價(jià)機(jī)制中的話語權(quán)，也是保障可承受能源價(jià)格的關(guān)鍵。

2）能源使用安全，即人們使用能源的環(huán)保性和平等性。以往粗放低效的能源使用模式給我國(guó)帶來了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題，當(dāng)前“美麗中國(guó)建設(shè)”“綠水青山就是金山銀山”等可持續(xù)發(fā)展理念逐步深入人心。能源使用安全重點(diǎn)關(guān)注能源開發(fā)利用的生態(tài)友好性、能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的健康可持續(xù)性，需要在生態(tài)環(huán)境治理的約束下，提高能源使用水平、提升能源效率和服務(wù)能力、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)綠色健康發(fā)展。同時(shí)，能源使用水平直接影響著人們的生活質(zhì)量和健康水平。因此，能源使用安全在強(qiáng)調(diào)環(huán)保性的同時(shí)，也要關(guān)注人們使用現(xiàn)代清潔能源的平等性。

3）能源科技安全，即支撐國(guó)家能源安全戰(zhàn)略實(shí)施的科技能力。“把能源飯碗端在自己手里”，最本質(zhì)的內(nèi)涵就是要掌握能源核心科技?？萍紱Q定能源未來，科技創(chuàng)造未來能源。當(dāng)前全球科技創(chuàng)新進(jìn)入空前密集活躍期，新一輪科技革命已經(jīng)到來?？萍嫉陌l(fā)展進(jìn)步能夠突破傳統(tǒng)資源稟賦的限制，應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、氣候變化等重大問題和挑戰(zhàn)[4]；科技創(chuàng)新將深刻地影響著國(guó)家或地區(qū)發(fā)展和全球能源格局。以往資源稟賦較差、能源安全風(fēng)險(xiǎn)較大的國(guó)家，可以將提升能源科技水平作為突破口，突破化石能源與新能源關(guān)鍵核心“卡脖子”技術(shù)、顛覆性技術(shù)，保障能源科技安全，徹底改變本國(guó)的能源安全狀況，贏得能源革命勝利，實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立[5]。

4）能源經(jīng)濟(jì)安全，即能源使用的經(jīng)濟(jì)效益，以及能源利用方式和效率與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系[6]。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展要求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更多地依靠科技進(jìn)步、管理提升和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，而非以往的單純依賴資源累加投入。同時(shí)，能源經(jīng)濟(jì)安全還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展之間的平衡，重在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與能源消費(fèi)脫鉤、與綠色掛鉤，推動(dòng)后疫情時(shí)代、碳中和目標(biāo)下的經(jīng)濟(jì)綠色復(fù)蘇[7]。

5）能源治理安全，即支撐能源高質(zhì)量發(fā)展、保障國(guó)家能源安全的體制機(jī)制?，F(xiàn)代能源治理必須深化能源市場(chǎng)與價(jià)格機(jī)制、能源相關(guān)法律法規(guī)與制度體系等領(lǐng)域的改革，重在處理好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好地發(fā)揮政府的作用。同時(shí)，國(guó)際能源秩序正進(jìn)行深刻調(diào)整，全球能源治理體系和多邊合作機(jī)制亟待新興經(jīng)濟(jì)體的加入[8]。積極參與全球能源治理、加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作、構(gòu)建開放共贏的國(guó)際能源合作新格局，也是我國(guó)能源治理安全應(yīng)該涵蓋的重要內(nèi)容。

2 新形勢(shì)下中國(guó)能源安全面臨的挑戰(zhàn)

2.1 油氣供需矛盾

1）油氣資源不足是影響我國(guó)能源安全的核心風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為過大的能源消費(fèi)總量和過高的油氣對(duì)外依存度。過去幾十年，我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人民生活水平顯著提高。與此同時(shí)，一次能源消費(fèi)量總體保持快速增長(zhǎng)，特別是2000—2005年間，年均增速達(dá)12.2%；2010年以來，隨著結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能效提升，能源消費(fèi)量增速逐步回落，2015—2020年，年均增速降至2.8%左右[9]。早在2009年，我國(guó)就已成為全球能源消費(fèi)量第一大國(guó)，2020年一次能源消費(fèi)總量達(dá)36×108t（油當(dāng)量），占全球總量的26.1%，遠(yuǎn)高于世界其他主要經(jīng)濟(jì)體[10]（表1）。然而，我國(guó)國(guó)內(nèi)能源產(chǎn)量增速特別是油氣產(chǎn)量增速卻趕不上消費(fèi)量增速，遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足消費(fèi)需求，面臨嚴(yán)重的資源不足。2020年，我國(guó)國(guó)內(nèi)原油產(chǎn)量為1.95×108t、石油進(jìn)口量達(dá)5.4×108t、對(duì)外依存度高達(dá)73%，天然氣產(chǎn)量為1 940×108m3、進(jìn)口量為1 391×108m3、對(duì)外依存度為41%[10]。隨著碳達(dá)峰碳中和的推進(jìn)，未來我國(guó)一次能源消費(fèi)量增速將逐步放緩，但仍然將保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，預(yù)計(jì)到2035年，我國(guó)一次能源消費(fèi)總量將達(dá)到56×108t （油當(dāng)量），石油、天然氣消費(fèi)量分別占其中的15%和13%，未來相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，油氣仍然是一次能源的主體[11]。據(jù)世界上最大的石油和石化集團(tuán)公司之一——BP的數(shù)據(jù)，世界化石能源資源總體充足，2020年世界煤炭探明儲(chǔ)量為1.070 0×1012t、儲(chǔ)采比為139，石油探明儲(chǔ)量為0.244 4×1012t、儲(chǔ)采比為53.5，天然氣探明儲(chǔ)量為188.1×1012m3、儲(chǔ)采比為48.8（表2）。而我國(guó)“富煤貧油少氣”的資源稟賦意味著國(guó)內(nèi)油氣增產(chǎn)空間有限，未來國(guó)內(nèi)油氣供需缺口還有可能將持續(xù)擴(kuò)大、油氣對(duì)外依存度還有可能將繼續(xù)攀升。目前，我國(guó)石油對(duì)外依存度已經(jīng)遠(yuǎn)超安全警戒線（國(guó)際慣例是50%），天然氣對(duì)外依存度也即將觸碰安全警戒線。除此之外，國(guó)內(nèi)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的鋰、鎳、鈷等戰(zhàn)略性資源也嚴(yán)重依賴國(guó)外，如我國(guó)鎳礦石85%以上都依靠進(jìn)口。這也是能源供應(yīng)安全的重要風(fēng)險(xiǎn)。

表1 2020年部分國(guó)家和地區(qū)一次能源消費(fèi)量全球占比表

表2 2020年世界主要國(guó)家化石能源儲(chǔ)量及儲(chǔ)采比統(tǒng)計(jì)表

2）運(yùn)輸通道和價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)重威脅著我國(guó)海外能源供應(yīng)安全。近年來我國(guó)已逐步形成西北、東北、西南陸上及海上四大油氣進(jìn)口通道，但原油進(jìn)口主要還是依賴于海上通道。原油進(jìn)口來源地區(qū)主要包括中東、非洲、亞太、美洲和俄羅斯，根據(jù)中華人民共和國(guó)海關(guān)總署（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家海關(guān)總署）發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2020年我國(guó)原油進(jìn)口量前十位的來源國(guó)有：沙特阿拉伯、俄羅斯、伊拉克、巴西、安哥拉、阿曼、阿聯(lián)酋、科威特、美國(guó)、挪威，從以上國(guó)家進(jìn)口的原油數(shù)量占我國(guó)進(jìn)口總量的80%以上（表3）。除俄羅斯原油（2020年進(jìn)口量占比為15%）通過陸上管道直接輸送外，其余進(jìn)口原油均通過海運(yùn)，而且航線漫長(zhǎng)、路線單一（表3），特別是超過80%的進(jìn)口原油都要通過馬六甲海峽“咽喉”要道。當(dāng)前國(guó)際局勢(shì)動(dòng)蕩、俄烏沖突愈演愈烈、國(guó)際能源市場(chǎng)大幅波動(dòng)、貿(mào)易保護(hù)主義不斷升溫、國(guó)際關(guān)系更加錯(cuò)綜復(fù)雜，個(gè)別霸權(quán)國(guó)家憑借其全球軍事投射能力，在極端情況下有可能對(duì)我國(guó)進(jìn)口能源通道實(shí)施封鎖。即便是在平時(shí)，上述通道也面臨著海盜侵?jǐn)_、恐怖襲擊、運(yùn)輸事故等安全風(fēng)險(xiǎn)。由此不難看出，各種不利因素嚴(yán)重威脅著我國(guó)海外能源供應(yīng)安全。在能源進(jìn)口價(jià)格方面，盡管1993年中國(guó)就成為石油凈進(jìn)口國(guó)、2017年又超過美國(guó)成為世界第一原油進(jìn)口國(guó)，然而長(zhǎng)期以來，我國(guó)都是國(guó)際能源市場(chǎng)的資源追逐者而非主導(dǎo)者，在國(guó)際能源定價(jià)機(jī)制中缺少話語權(quán)，被動(dòng)接受國(guó)際能源秩序、被迫承受“亞洲溢價(jià)”。這也是威脅我國(guó)能源供應(yīng)安全的一大風(fēng)險(xiǎn)[6]。

表3 2020年中國(guó)原油進(jìn)口主要來源國(guó)及相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

2.2 結(jié)構(gòu)性矛盾和發(fā)展方式矛盾

1）嚴(yán)重失衡的能源結(jié)構(gòu)、粗放低效的發(fā)展方式已經(jīng)成為影響我國(guó)能源使用安全、經(jīng)濟(jì)安全和治理安全的主要問題。我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)占GDP 比重一度長(zhǎng)期高達(dá)40%以上，直到近5年才降至40%以下。2020年，我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)占比為37.8%，遠(yuǎn)高于世界平均水平（27.9%），以及美國(guó)（18.2%，2019 年）、英國(guó)（17.0%，2020 年）、日本（28.7%，2019 年）等其他發(fā)達(dá)國(guó)家。高能耗、高排放的第二產(chǎn)業(yè)所消耗的能源數(shù)量占我國(guó)消耗總量70%以上[12]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重是造成我國(guó)能源消費(fèi)總量大，單位GDP 能耗強(qiáng)度大的重要原因。基于“富煤貧油少氣”的資源稟賦，長(zhǎng)期以來我國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)呈煤炭“一枝獨(dú)大”，石油、天然氣、新能源占比較少的“一大三小”格局[13]。中國(guó)和印度是目前全球僅有的煤炭在一次能源結(jié)構(gòu)中占比長(zhǎng)期超過50%的國(guó)家。2020年，煤炭在我國(guó)一次能源結(jié)構(gòu)中占比達(dá)56.6%，是世界平均水平的2倍以上、美國(guó)的5倍以上、歐洲的4倍以上；而石油和天然氣消費(fèi)量占比則不足世界平均水平的1/2，其中低碳清潔化石能源——天然氣的消費(fèi)量占比僅為世界平均水平的1/3、不足美國(guó)的1/4；二氧化碳排放總量達(dá)98.99×108t，占全球總量的30.7%（表4）。偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、偏煤的能源結(jié)構(gòu)，已經(jīng)造成了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境危害，制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。預(yù)計(jì)到2060年，我國(guó)一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，將由當(dāng)前煤炭獨(dú)大的“一大三小”發(fā)展為新能源為主的“三小一大”；但是，在能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的過程當(dāng)中，考慮到我國(guó)國(guó)情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，要穩(wěn)妥有序地減少化石能源消費(fèi)量，推動(dòng)非化石能源逐步“補(bǔ)位”成為主體能源（圖1）。

圖1 中國(guó)一次能源消費(fèi)量變化趨勢(shì)預(yù)測(cè)圖[14]

表4 2020年世界主要國(guó)家和地區(qū)一次能源消費(fèi)量占比、二氧化碳排放量占比統(tǒng)計(jì)表

2）能源貧困問題影響著我國(guó)能源使用安全。能源貧困是指某個(gè)群體無法公平獲取并安全使用能源——充足、可支付、高質(zhì)量、環(huán)境友好的能源。雖然我國(guó)能源消費(fèi)總量、碳排放總量均遠(yuǎn)高于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，但人均能源占有量、消費(fèi)量卻遠(yuǎn)不及前者（表5）。2020年，人均能源消費(fèi)量我國(guó)為2.50 t、美國(guó)為6.56 t（油當(dāng)量），人均石油消費(fèi)量我國(guó)為0.4 t、美國(guó)為2.4 t，人均天然氣消費(fèi)量我國(guó)為233.8 m3、美國(guó)為2 509.5 m3。同時(shí)，我國(guó)區(qū)域能源使用水平也存在著很大的差異，發(fā)展不充分、不平衡的問題依然突出，生活中還在使用薪柴的人口仍有近1/3，與徹底消除能源貧困的目標(biāo)之間還存在著不小的距離[6]。

表5 2020年世界主要國(guó)家和地區(qū)人均能源消費(fèi)量統(tǒng)計(jì)表

2.3 能源核心科技自主創(chuàng)新能力不足

經(jīng)過多年的發(fā)展儲(chǔ)備，我國(guó)在能源科技領(lǐng)域已經(jīng)具備了一定的優(yōu)勢(shì)，風(fēng)電、光伏、常規(guī)油氣勘探開發(fā)等技術(shù)已達(dá)到國(guó)際先進(jìn)水平，但整體科技創(chuàng)新水平在全球仍處于局部領(lǐng)先、部分先進(jìn)、總體落后的水平[15]。較之于世界能源科技強(qiáng)國(guó)，與當(dāng)前我國(guó)保安全、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板的能源轉(zhuǎn)型要求相比，我國(guó)在能源領(lǐng)域的科技創(chuàng)新能力還存在著明顯的差距，主要表現(xiàn)為：①?gòu)膰?guó)外引進(jìn)的技術(shù)較多，立足國(guó)情自主研發(fā)的原創(chuàng)性、引領(lǐng)性、顛覆性技術(shù)偏少——諸如超深層高溫高壓井筒技術(shù)、深層非常規(guī)油氣壓裂改造技術(shù)、深水開發(fā)裝備等，煤炭高效清潔開發(fā)利用技術(shù)，全產(chǎn)業(yè)的地?zé)?、氫能、?chǔ)能等關(guān)鍵核心技術(shù)等，都需要加強(qiáng)科技攻關(guān)；②碳減排、碳零排、碳負(fù)排“三碳”技術(shù)發(fā)展總體滯后，難以支撐新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大； ③一些關(guān)鍵材料、核心部件、專業(yè)軟件、工程裝備仍依賴于國(guó)外，存在著“卡脖子”的風(fēng)險(xiǎn)；④存在著部分科研攻關(guān)散而不精、科技創(chuàng)新泛而不深、科研主體多而不強(qiáng)、科技成果碎而不實(shí)等科技創(chuàng)新體系弊端[16]。當(dāng)前，世界各國(guó)都在搶占能源科技競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)、加快推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型，我國(guó)必須立足高水平科技自立自強(qiáng)，加快自主創(chuàng)新步伐，以高質(zhì)量的科技供給保障能源安全。

3 保障中國(guó)能源安全的戰(zhàn)略舉措建議

能源轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)廣泛而深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革，而能源安全則是毋庸置疑的前置條件、是需要牢牢守住的底線。以總體國(guó)家安全觀和“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源安全新戰(zhàn)略為根本遵循，筆者在研究我國(guó)能源安全新內(nèi)涵、分析面臨的風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出了“五個(gè)加大”與“三個(gè)加快”戰(zhàn)略舉措建議，以期為提升新形勢(shì)下我國(guó)能源安全保障能力提供參考。

3.1 加大節(jié)能提效力度

我國(guó)已進(jìn)入新的發(fā)展階段，節(jié)能提效是高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。《能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命戰(zhàn)略（2016—2030）》明確提出，能源消費(fèi)革命要“開創(chuàng)節(jié)約高效新局面”。節(jié)能是“第一能源”，節(jié)約就是增加資源，應(yīng)將節(jié)能增效作為保障能源安全的首要戰(zhàn)略舉措，做好能源消費(fèi)強(qiáng)度和總量雙控，建設(shè)能源節(jié)約型社會(huì)。要全面提升用能節(jié)能管理，抑制不合理用能，強(qiáng)化固定資產(chǎn)投資節(jié)能審查，提高節(jié)能數(shù)字化、智能化水平，完善能源計(jì)量和能耗監(jiān)測(cè)體系，通過法律法規(guī)和財(cái)稅政策，增強(qiáng)節(jié)能減排約束力。大力實(shí)施城市、園區(qū)節(jié)能減排工程，推動(dòng)建筑、交通、照明、供熱等基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)能升級(jí)改造。加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，借助于強(qiáng)制性政策措施，淘汰落后產(chǎn)能和低效率高耗能設(shè)備，推動(dòng)電力、鋼鐵、有色金屬、建材、石化等重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行節(jié)能降碳改造，推動(dòng)制造業(yè)從黑色高碳轉(zhuǎn)向綠色低碳。大力倡導(dǎo)全社會(huì)轉(zhuǎn)變用能理念和方式，培育綠色低碳文化，逐步引導(dǎo)人民群眾樹立“簡(jiǎn)約而不簡(jiǎn)單”的生活理念，堅(jiān)決杜絕奢靡之風(fēng)和享樂主義，將節(jié)能減排融入百姓日常生活當(dāng)中。

3.2 加大煤炭清潔高效利用力度

基于我國(guó)“富煤”的資源稟賦，以及長(zhǎng)期以來高度依賴煤炭的實(shí)際情況，須堅(jiān)持先立后破、安全降碳。在尚未端穩(wěn)端牢新能源飯碗的情況下，煤炭是自主可控、儲(chǔ)量占優(yōu)的國(guó)內(nèi)自給能源主力軍，還要繼續(xù)發(fā)揮其兜底保障和調(diào)峰保供作用。鄒才能等[17]提出了實(shí)現(xiàn)我國(guó)能源獨(dú)立“三步走”構(gòu)想，2035年以前，要依靠“潔煤穩(wěn)油增氣、大力發(fā)展新能源”來解決能源供給安全問題，排在首位的就是“潔煤”。大力發(fā)展煤炭清潔高效利用，既能有效控制二氧化碳的排放量，又能發(fā)揮煤炭保障能源安全的主力作用，推動(dòng)煤炭產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。“煤炭地下氣化”也是煤炭清潔利用的重要途徑之一，可以從根本上改變中深層煤炭開采利用模式，降低煤炭開發(fā)利用的負(fù)面環(huán)境影響[18]。我國(guó)約有50%的煤炭用于發(fā)電，要大力推進(jìn)現(xiàn)役煤電機(jī)組的節(jié)能提效升級(jí)和綠色低碳改造；積極開展煤電機(jī)組靈活性改造，推動(dòng)煤電與新能源發(fā)電優(yōu)化組合，平抑新能源發(fā)電的不穩(wěn)定性。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，原料用能不納入能源消費(fèi)總量控制。這為發(fā)展現(xiàn)代煤化工創(chuàng)造了新的機(jī)遇，要加大現(xiàn)代煤化工技術(shù)攻關(guān)和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，拓展煤炭作為原料的利用方式和范圍。此舉既能實(shí)現(xiàn)降碳，又能保障化工產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定。

3.3 加大油氣可持續(xù)發(fā)展力度

國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人多次作出大力提升油氣勘探開發(fā)力度，保障國(guó)家能源安全的重要指示批示。要堅(jiān)定不移地立足國(guó)內(nèi)，加大油氣勘探開發(fā)力度，夯實(shí)國(guó)內(nèi)油氣產(chǎn)量基礎(chǔ)，提升本土油氣資源生產(chǎn)保障能力，努力降低油氣對(duì)外依存度。要持續(xù)攻關(guān)大幅度提高采收率技術(shù)，支撐老油田持續(xù)挖潛；持續(xù)攻關(guān)大氣田勘探與復(fù)雜氣田提高采收率技術(shù)，推動(dòng)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)；持續(xù)攻關(guān)非常規(guī)油氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)，推動(dòng)非常規(guī)油氣資源戰(zhàn)略接替和規(guī)模有效開發(fā)；持續(xù)攻關(guān)海洋深水油氣勘探開發(fā)技術(shù)與裝備，推動(dòng)深水油氣取得重大發(fā)現(xiàn)和有效開發(fā)[11]。要大力實(shí)施“穩(wěn)油增氣”戰(zhàn)略，積極推進(jìn)油氣結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型；努力實(shí)現(xiàn)石油穩(wěn)產(chǎn)，石油功能定位逐漸從“燃料化”轉(zhuǎn)入“材料化”，發(fā)揮保障國(guó)家能源安全的“壓艙石”和民生原料用品“基石”作用[5]。要大力發(fā)展天然氣產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)天然氣增儲(chǔ)上產(chǎn)，發(fā)揮其最清潔低碳、靈活高效化石能源的優(yōu)勢(shì)，在低碳轉(zhuǎn)型過程中對(duì)高碳化石能源進(jìn)行替代“補(bǔ)位”[19]；加快發(fā)展天然氣發(fā)電，為可再生能源發(fā)電提供調(diào)峰支持[20]。要加快油氣工業(yè)與新能源融合發(fā)展，為國(guó)家生產(chǎn)更多的能源。同時(shí)，油氣行業(yè)自身也要加快推動(dòng)節(jié)能降耗、減排減碳等工作，推進(jìn)油氣生產(chǎn)綠色革命，打造低碳甚至零碳油氣產(chǎn)業(yè)鏈。

3.4 加大新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展力度

我國(guó)新能源資源豐富，具有大規(guī)模開發(fā)的潛力。當(dāng)前，世界范圍內(nèi)新能源規(guī)?；l(fā)展加速推進(jìn)，2020年，全球新能源消費(fèi)量為22.4×108t（油當(dāng)量），占一次能源消費(fèi)總量的17%，與2019年相比增長(zhǎng)2.6%（圖2）。我國(guó)新能源發(fā)展也步入了快車道，特別是風(fēng)光核電提速發(fā)展，2020年，我國(guó)非化石能源產(chǎn)量為5.2×108t（油當(dāng)量），占國(guó)內(nèi)能源總產(chǎn)量的17.2%，比上一年增長(zhǎng)6.7%（圖3）。在碳中和目標(biāo)導(dǎo)向下，保障我國(guó)能源安全的根本出路在于發(fā)展新能源。因此，還要進(jìn)一步加大新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，尊重科學(xué)規(guī)律，結(jié)合區(qū)域資源基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)情況，科學(xué)合理地發(fā)展各類新能源。推進(jìn)風(fēng)電、太陽能發(fā)電規(guī)?；l(fā)展；促進(jìn)海上風(fēng)電、分散風(fēng)能資源利用；推動(dòng)分布式光伏發(fā)電快速發(fā)展；穩(wěn)妥推進(jìn)重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)河流的水電建設(shè)；堅(jiān)持安全第一，平穩(wěn)有序推動(dòng)核電發(fā)展；強(qiáng)化氫能關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)和示范應(yīng)用，加快構(gòu)建“制儲(chǔ)輸用”氫能產(chǎn)業(yè)鏈；因地制宜探索生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿瓤稍偕茉撮_發(fā)利用；集中攻關(guān)安全高效、低成本、長(zhǎng)壽命的新型儲(chǔ)能技術(shù)，發(fā)揮儲(chǔ)能快速響應(yīng)、雙向調(diào)節(jié)、能量緩沖優(yōu)勢(shì)，提高新能源發(fā)電調(diào)節(jié)能力和并網(wǎng)穩(wěn)定性[17]。加大政策支持力度，引導(dǎo)促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，加快提升新能源產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的保障能力和競(jìng)爭(zhēng)力，逐步提高新能源在一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例，最終形成以化石能源兜底、新能源為主體的現(xiàn)代能源體系。

圖2 世界新能源消費(fèi)量及其占一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)的比例統(tǒng)計(jì)圖

圖3 中國(guó)非化石能源產(chǎn)量統(tǒng)計(jì)圖

3.5 加大國(guó)際合作力度

積極開展大國(guó)能源外交，全方位加大國(guó)際合作力度，是開放條件下保障能源安全的必由之路。在全球化的大趨勢(shì)下，解決能源安全問題，不可能脫離國(guó)際市場(chǎng)，要利用好“兩個(gè)市場(chǎng)”“兩種資源”，提升海外能源供應(yīng)安全和能源治理安全水平。以“一帶一路”為重點(diǎn)，加大海外油氣投資力度，突出資源評(píng)價(jià)，注重低碳資產(chǎn)，加大海外優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)獲取力度[21]。在風(fēng)光熱等新能源條件好的地區(qū)，加強(qiáng)新能源技術(shù)合作與投資，構(gòu)建海外新能源合資合作基地。推動(dòng)進(jìn)口能源多元化、優(yōu)質(zhì)化，在現(xiàn)有四大油氣進(jìn)口通道的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提升與周邊國(guó)家的能源基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，構(gòu)建安全可靠的多樣化海外能源供應(yīng)體系和通道格局。深化國(guó)際能源合作機(jī)制，差異化選擇一批重點(diǎn)資源國(guó)、通道國(guó)，建立全方位、多領(lǐng)域、多層級(jí)的協(xié)作關(guān)系和利益紐帶，打造利益深度融合、高度關(guān)聯(lián)的能源命運(yùn)共同體。充分發(fā)揮我國(guó)第一能源消費(fèi)市場(chǎng)的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展原油和天然氣期貨交易，逐步構(gòu)建遠(yuǎn)東地區(qū)新的原油基準(zhǔn)定價(jià)機(jī)制，逐步建立與我國(guó)消費(fèi)能力匹配的國(guó)際能源市場(chǎng)定價(jià)權(quán)和話語權(quán)。積極參與全球能源治理，深化與國(guó)際能源組織的對(duì)話機(jī)制，提升國(guó)際能源事務(wù)的話語權(quán)和影響力，推動(dòng)構(gòu)建國(guó)際能源治理新秩序。

3.6 加快國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)步伐

加快國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)步伐，是維護(hù)國(guó)家海上權(quán)益、保障海外油氣供應(yīng)安全的迫切要求。某霸權(quán)國(guó)家作為當(dāng)今世界第一強(qiáng)國(guó)，多年來始終致力于運(yùn)用軍事力量操縱全球能源供給，控制海上戰(zhàn)略通道，同時(shí)其強(qiáng)大的海軍力量也對(duì)海盜和恐怖組織形成了一定的威懾力。當(dāng)前我國(guó)絕大多數(shù)進(jìn)口能源都要依賴海上通道，倘若沒有強(qiáng)大軍隊(duì)的保護(hù)，海外能源運(yùn)輸必然受制于人。我國(guó)亟待加快海洋戰(zhàn)略布局，建立完善海外戰(zhàn)略支點(diǎn)，大力發(fā)展海上軍事力量，加快建設(shè)世界一流軍隊(duì)，提高捍衛(wèi)國(guó)家主權(quán)、安全和利益的戰(zhàn)略能力，維護(hù)我國(guó)海上能源通道安全、保障海外油氣供應(yīng)安全。同時(shí)，還要加強(qiáng)國(guó)際軍事合作，積極參與聯(lián)合護(hù)航、海上搜救、打擊海盜、反恐防暴等行動(dòng)，共同維護(hù)全球海上通道安全。

3.7 加快能源強(qiáng)國(guó)建設(shè)步伐

繼我國(guó)提出建設(shè)“人才、科技、制造、質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)、交通、貿(mào)易、海洋、文化”九大強(qiáng)國(guó)之后，2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又做出“加快建設(shè)能源強(qiáng)國(guó)”的重大戰(zhàn)略部署。這是我國(guó)首次提出建設(shè)能源強(qiáng)國(guó)，意味著能源強(qiáng)國(guó)是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的重要組成部分和基礎(chǔ)支撐。新中國(guó)成立初期，我國(guó)能源生產(chǎn)能力不足，1949年原油產(chǎn)量?jī)H12×104t、發(fā)電量?jī)H43×108kWh；如今，我國(guó)已經(jīng)建成了完善的能源體系，總體自給率達(dá)80%，2021年我國(guó)生產(chǎn)原煤40.7×108t、原油 1.99×108t、天然氣 2 053×108m3、發(fā)電量達(dá)81 122×108kWh。我國(guó)已從“一窮二白”的能源小國(guó)發(fā)展成為世界第一大能源生產(chǎn)、消費(fèi)和進(jìn)口國(guó)（表6）。盡管如此，較之于世界能源強(qiáng)國(guó)，仍然還存在著很大的差距：能源結(jié)構(gòu)偏煤、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、油氣對(duì)外依存度過高、新能源接替乏力、自主創(chuàng)新能力總體偏弱、全球能源治理參與度低等。立足我國(guó)國(guó)情和新發(fā)展階段，要準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念，正確處理好發(fā)展與安全、發(fā)展與綠色、近期與長(zhǎng)期、整體與局部、新能源與傳統(tǒng)化石能源的關(guān)系，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系，加快建設(shè)供給安全性強(qiáng)、生態(tài)友好性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)融合性強(qiáng)、科技引領(lǐng)性強(qiáng)、治理科學(xué)性強(qiáng)、開放合作性強(qiáng)的現(xiàn)代化能源強(qiáng)國(guó)。

表6 1949年與2021年中國(guó)能源產(chǎn)量對(duì)比表

3.8 加快能源科技自主創(chuàng)新步伐

加快能源科技自主創(chuàng)新，是能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的突破口，也是保障能源安全的長(zhǎng)久之計(jì)。要抓住全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的機(jī)遇，大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，聚焦能源關(guān)鍵領(lǐng)域和重大需求，強(qiáng)化國(guó)家戰(zhàn)略科技力量和企業(yè)創(chuàng)新主體地位，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研深度融合。發(fā)展“三碳”（碳減排、碳零排、碳負(fù)排）技術(shù)，集中力量開展關(guān)鍵核心技術(shù)和裝備攻關(guān)，努力突破CCUS（碳捕獲、利用與封存）/CCS（碳捕獲與封存）、氫能與燃料電池、生物光伏發(fā)電、太陽能發(fā)電、光儲(chǔ)、智能微網(wǎng)、超級(jí)儲(chǔ)能、可控核聚變、智慧能源互聯(lián)網(wǎng)等顛覆性技術(shù)[22]，為能源低碳轉(zhuǎn)型提供技術(shù)支撐，推動(dòng)能源科技從引進(jìn)跟隨走向自立自強(qiáng)。加快推進(jìn)重大成果轉(zhuǎn)化，以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型“倒逼”技術(shù)創(chuàng)新，以技術(shù)創(chuàng)新引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，不斷優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、擴(kuò)大能源供給、提高能源利用效率。同時(shí)，還要進(jìn)一步解放思想，破除一切束縛創(chuàng)新的觀念和體制機(jī)制障礙，加快構(gòu)建中國(guó)特色國(guó)家創(chuàng)新體系，形成多元化創(chuàng)新平臺(tái)，優(yōu)化科技創(chuàng)新生態(tài)，為科技創(chuàng)新營(yíng)造良好健康氛圍，切實(shí)提升科技對(duì)能源安全的支撐作用。