王月紅 賈曉媛 王鴻銘

(河北經貿大學 商學院,河北 石家莊 050061)

近年來,我國人口老齡化程度持續(xù)加深.2000年,我國65 歲及以上人口占全國人口比例為6.96%,首次接近7%,我國開始進入人口老齡化社會[1].國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示,2021年末,我國60 歲及以上人口比重達到了18.9%(超過2.67億人),其中65歲及以上人口比重達到14.2%(接近2.01億人),分別比第七次全國人口普查(2020年11月1日零時)提高0.2和0.7個百分點[2].當前,我國老年人口規(guī)模不斷擴大,占比逐年攀升,我國人口老齡化呈現(xiàn)持續(xù)、快速發(fā)展的趨勢.

數(shù)據(jù)顯示,我國目前失能、半失能老年人數(shù)量已超過4000萬人,其中,4.8%的老年人處于日?；顒幽芰χ囟仁軤顟B(tài),7.0%處于中度失能狀態(tài),總失能率高達11.8%,即超過十分之一的老年人基本生活無法完全自理(如穿衣、吃飯、洗澡、如廁等);因基本自理能力衰退導致25.4%的老年人需要全方位照料[3].受快速老齡化、家庭空巢化及困難老人數(shù)量不斷增多等因素的影響,以家庭為主體的養(yǎng)老模式已無法適應日益嚴峻的老齡化形勢,尤其無法滿足困難老年群體的養(yǎng)老需求.社區(qū)居家養(yǎng)老服務模式契合我國基本國情,但目前仍存在許多短板.因此,探索出一套契合社會現(xiàn)實需求的困難老人養(yǎng)老模式迫在眉睫.

數(shù)據(jù)顯示,河北省人口老齡化程度高于全國平均水平,2021年末,河北省60歲及以上和65歲及以上人口的比重分別為20.23%和14.92%,分別高出全國平均水平1.33和0.72個百分點[4].本文以石家莊市為例,對困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀進行深入調研,分析困難老人社區(qū)養(yǎng)老服務中存在的主要問題,并提出針對性建議,以期為完善我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系提供借鑒.

1 社區(qū)居家養(yǎng)老服務研究現(xiàn)狀

1.1 國內社區(qū)居家養(yǎng)老服務研究現(xiàn)狀

社區(qū)居家養(yǎng)老,是指老年人在居家前提下,引入社區(qū)作為養(yǎng)老服務平臺和橋梁的新型養(yǎng)老服務模式,在滿足老年人“戀家”情結的同時充分引入社會化養(yǎng)老資源,具有減輕家庭壓力,降低養(yǎng)老成本,提升服務質量等綜合優(yōu)勢,是對家庭養(yǎng)老的補充與更新[5-7].

2013年9月,國務院印發(fā)《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》,提出了到2020年全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的,功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系的階段性發(fā)展目標[8].此后,各地區(qū)在文獻[8]的指導下,對以社區(qū)為依托的養(yǎng)老模式進行了積極探索,著力補齊養(yǎng)老服務短板.2019年11月,中共中央、國務院印發(fā)《國家積極應對人口老齡化中長期規(guī)劃》,將積極應對老齡化上升為國家戰(zhàn)略,明確提出近期至2022年、中期至2035年、遠期展望至2050年的階段性戰(zhàn)略目標,要求健全以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結合的多層次養(yǎng)老服務體系[9].2021年11月,中共中央、國務院發(fā)布《關于加強新時代老齡工作的意見》,強調要構建居家社區(qū)機構相協(xié)調、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系和健康支撐體系,充分發(fā)揮市場機制作用,提供多元化產品和服務[10].

國內學者做了大量的相關研究.文獻[11]較早將起源于美國的“時間銀行”概念引入國內.此后,一些學者就“時間銀行”互助養(yǎng)老模式的中國化發(fā)展進行了系統(tǒng)的研究[12-14].文獻[15]認為,政府主導是社區(qū)居家養(yǎng)老的關鍵所在,市場化運作是社區(qū)居家養(yǎng)老的重要手段.文獻[16]認為,社區(qū)居家養(yǎng)老服務應該合理定位服務內容,提高服務效能,擴大并加強社會組織參與,加強人才隊伍建設.一些學者基于調研分析指出,我國社區(qū)養(yǎng)老服務體系中存在諸如政府功能定位需進一步優(yōu)化,公共設施供給不足,法律法規(guī)不夠健全,政府購買服務需進一步改進,宣傳力度不夠,服務信息不對稱,服務專業(yè)性不足,服務內容不完善,覆蓋范圍受限,資金短缺和運行考核機制不完善等問題[17-19].文獻[20]指出,社區(qū)居家養(yǎng)老應以需求導向進行服務模式設計,政府、市場、家庭三方應密切合作,在提供基本養(yǎng)老服務供給過程中,重點解決特殊老年群體的特定服務需求,提升社區(qū)居家養(yǎng)老服務的功能與品質.文獻[21]基于30個社區(qū)調研資料,運用扎根理論研究了社區(qū)居家養(yǎng)老服務有效性不足的問題,提出了高質量社區(qū)居家養(yǎng)老服務的3類賦能路徑組合(由黨建賦能、制度賦能、組織賦能、技術賦能、市場賦能和自我賦能6種賦能機制組合成嵌入式外推型、內生資源型、內外互動型3類賦能路徑).文獻[22]指出,現(xiàn)有社區(qū)居家養(yǎng)老服務存在供給與需求錯位,服務供給的差異化、個性化不足,應該在提升服務個性化上進行創(chuàng)新.

1.2 國外社區(qū)居家養(yǎng)老服務研究現(xiàn)狀

發(fā)達國家進入老齡化社會較早,有關社區(qū)養(yǎng)老的實踐和研究成果也較多.文獻[23]認為,社區(qū)居家養(yǎng)老服務應該重視政府、社會組織、市場的共同參與,以多主體形式通過協(xié)商解決居家養(yǎng)老服務供給問題.文獻[24]認為,社區(qū)居家養(yǎng)老服務應為老人提供社交服務以減少孤獨感,且減少由此導致的老年人心理問題,并形成良性循環(huán).文獻[25]認為,社區(qū)居家養(yǎng)老服務價格應遠低于商業(yè)養(yǎng)老機構價格,降低老年群體的養(yǎng)老負擔.文獻[26]認為,政府應當承擔養(yǎng)老服務供給的主體責任,需要在財政、監(jiān)管等方面給予大力支持,同時引導社會力量積極投入.一些學者指出,社區(qū)居家養(yǎng)老服務應涵蓋家庭醫(yī)療服務、日間照護服務、家政服務等內容,對困難老人服務尤其應包含長期照料服務,其中醫(yī)療服務最為關鍵(具體還應包含慢性病管理、長期監(jiān)測等)[27-29].

此外,國內學者對國外社區(qū)養(yǎng)老服務體系也進行了跟蹤研究.文獻[30]介紹了美國社區(qū)居家養(yǎng)老服務的類型及目標人群,總結了美國社區(qū)養(yǎng)老人性化的空間設計、優(yōu)質的護理服務、完善的評價體系、互聯(lián)網(wǎng)平臺及技術設備應用等方面的特點.文獻[31]從體制機制、運營方式、資金籌措、服務項目、監(jiān)管措施等方面,對美、日、英、澳的社區(qū)居家養(yǎng)老服務進行了分析總結,其主要特點包括服務供給主體多元化,依托互聯(lián)網(wǎng)開展服務,監(jiān)督反饋機制較為完善,老年服務評估體系較為健全等.文獻[32]介紹了美、英、德、日的智慧養(yǎng)老服務實例,提出了我國應提升科技設備的適老化程度,加強多元主體協(xié)同合作,建立健全相關制度體系,吸引、培養(yǎng)專業(yè)人才等建議.

2 石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

針對老年人口數(shù)量不斷增多及養(yǎng)老需求旺盛的客觀需要,2014年10月,石家莊市民政局、財政局聯(lián)合出臺了《石家莊市政府購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務實施方案》[33],石家莊市開始實施政府購買的社區(qū)居家養(yǎng)老服務.2018年2月,石家莊市民政局和財政局正式發(fā)布《石家莊市困難老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼制度實施方案》[34],逐步形成了具有現(xiàn)代信息技術管理特色的養(yǎng)老服務體系.2021年6月,石家莊市民政局和財政局印發(fā)了《石家莊市調整困難老年人社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼制度實施方案》(以下簡稱《方案》),增加了助餐服務、醫(yī)療護理服務及救援服務,2021 年10 月開始實行[35].

2.1 服務對象及范圍

《方案》規(guī)定,石家莊市內6區(qū)具有本地戶籍且在市區(qū)內居住的60周歲及以上分散供養(yǎng)的特困人員(指原“三無”老人)、低保家庭老人、社會孤老(指有一定經濟收入,無配偶、無法定贍養(yǎng)人的老年人)、重度失能老人、90周歲及以上高齡老人、計生特殊家庭老人等6類老人,可享受政府購買的困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼[35].截至2019年9月,享受社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼的困難老人人數(shù)為15169人[36].

2.2 服務補貼標準

困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼標準根據(jù)困難老人類別不同而有所差異,6類困難老人分別可獲得每月100～500元不等的養(yǎng)老服務補貼,見表1,其中,困難老人類別重復補貼金額不累加,按照類別最高標準執(zhí)行補貼,所需資金由市、區(qū)兩級財政按1∶1比例承擔.

表1 石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼標準

2.3 補貼方式及服務流程

困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼以虛擬服務額度形式發(fā)放到石家莊市社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼管理平臺個人專屬賬戶,由享受服務補貼的老年人(或其指定的聯(lián)系人)在準入的服務內和服務項目范圍內自主選擇并對接服務.

石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務流程見圖1.

圖1 石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務流程

第一步,信息告知.民政部門對已通過審批流程的老年人履行服務信息告知義務,主要內容包括相關政策、服務商基本信息、服務流程、服務項目、收費標準、投訴方式等.第二步,服務需求發(fā)起.政府補貼金額發(fā)放至“孝心到家”APP個人專屬賬戶,享受補貼的老人在指定的服務項目、有效時間內自行通過APP進行網(wǎng)絡預約服務(“12349”電話預約服務已取消).第三步,對接服務需求.老人服務需求由擁有準入資格的服務商提供,并由服務商安排專人進行服務對接.第四步,服務履行與結算.服務商按老人的項目需求履行服務,服務完成后使用“孝心到家”APP進行服務結算,并錄入全市統(tǒng)一的信息平臺,形成服務工單.第五步,服務抽檢.轄區(qū)民政部門每月對各服務供應商進行抽檢,檢驗服務是否真實,月抽檢要求全覆蓋且可委托第三方進行;每日隨機抽檢,民政部門對當天上傳的服務工單實時在線獨立檢驗(不通知服務供應方).第六步,資金結算.轄區(qū)民政部門對抽檢合格的服務供應商按月進行服務資金結算.

2.4 服務項目類別

目前,石家莊市困難老人養(yǎng)老服務項目主要包括康復服務、生活照料、家政服務、巡訪關愛、助餐服務、醫(yī)療護理、救援服務等7類,部分服務項目清單見表2.各項服務價格由服務供應商自行提出并對老人公示,要求服務商在規(guī)定目錄內、在老人居住地提供服務;同時,對不同種類的服務設置了服務次數(shù)限制.

表2 石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老部分服務項目清單

3 石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務的SWOT分析

SWOT 分析法是一種常用的戰(zhàn)略制定和選擇工具,基于內部環(huán)境的優(yōu)勢(Strengths)和劣勢(Weaknesses)、外部環(huán)境的機遇(Opportunities)和威脅(Threats)分析矩陣,通過自身優(yōu)勢(S)—劣勢(W),外部機遇(O)—威脅(T)4個維度對影響決策的各種因素進行深入分析,以提升分析的系統(tǒng)性和決策的科學性.

3.1 優(yōu)勢

(1)強化養(yǎng)老專業(yè)服務能力,提高老年人生活質量

受傳統(tǒng)居家養(yǎng)老觀念及家庭經濟狀況等因素的影響,大多數(shù)老年人不愿意去養(yǎng)老院等養(yǎng)老機構安度晚年,只愿在家中由子女照顧.目前,我國有90%以上的老年人選擇居家養(yǎng)老[37].面對競爭激烈的社會環(huán)境,傳統(tǒng)養(yǎng)老模式無疑會增加老人子女的日常負擔,尤其對于困難老人的贍養(yǎng)壓力會更加沉重.社區(qū)居家養(yǎng)老服務與傳統(tǒng)養(yǎng)老模式形成互補,一方面可以減輕子女贍養(yǎng)老人的壓力;另一方面由專業(yè)服務人員提供的專業(yè)養(yǎng)老服務可提高老年人的生活質量.

(2)關照老年人心理健康,滿足老年人精神需要一般而言,城市社區(qū)住戶間溝通較少,老年群體更缺乏必要的人際交往與溝通,易與社會脫節(jié).尤其是對于困難老人,囿于自身特點,人際溝通更加缺乏.石家莊市社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目清單的“巡訪關愛”服務類型中包含關懷訪視、生活陪伴、輔助社會交往、心理咨詢、不良情緒干預等有關老年人心理健康服務的大類項目,通過這些服務項目可在一定程度上滿足(困難)老年群體的精神需要,減少老年人的孤獨感和無助感.

3.2 劣勢

(1)老年群體購買力有限,養(yǎng)老服務市場化供給不足

數(shù)據(jù)顯示,2020年我國平均每人每月養(yǎng)老金待遇3350元,石家莊企業(yè)退休人員月平均基本養(yǎng)老金不足3000元[38-39].石家莊市老年人收入來源有限,收入水平較低,并且普遍存在“存錢養(yǎng)老”的觀念,大部分老人寧愿有養(yǎng)老金剩余,也不愿意將養(yǎng)老金全部花光.此外,因中間環(huán)節(jié)冗余和缺乏適當?shù)母偁帣C制,部分服務項目(如家政服務等)的價格遠高于市場價格.因此,老年群體購買社會化養(yǎng)老服務的意愿不強.這在一定程度上造成了由政府購買市場化服務的盈利水平不高的情況,降低了服務供應商的市場積極性.

(2)服務資金供給不足,社會化養(yǎng)老服務壓力較大

目前,困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼資金主要由民政局投入,對6類困難老年人的服務補貼,一定程度上減輕了低收入老人接受養(yǎng)老服務的負擔,但總體上來說,政府補貼資金來源少,投入有限.這對于需要提供服務的內容更加全面、服務質量更加可靠的社區(qū)養(yǎng)老服務來說,現(xiàn)階段的資金投入尚顯不足,石家莊市養(yǎng)老服務補貼標準自2014年至今未變.資金不足的問題對于整個社區(qū)居家養(yǎng)老體系建設和可持續(xù)發(fā)展都會產生很大的制約.

3.3 機遇

(1)政府購買服務提升了可信度,養(yǎng)老服務更易接受

基于目前九成老年人選擇居家養(yǎng)老的實際情況,與傳統(tǒng)居家養(yǎng)老模式互補的社區(qū)居家養(yǎng)老模式將在未來相當長的時間內成為主流.對比市場個體經營的養(yǎng)老服務供給而言,通過政府購買的社區(qū)居家養(yǎng)老服務供給,無論從服務質量、服務監(jiān)管、體系運營等各方面都有著無可比擬的優(yōu)越性,且有政府信譽背書,老年群體也更容易接受基于政府參與購買的社區(qū)居家養(yǎng)老服務.

(2)社區(qū)居家養(yǎng)老潛力巨大,養(yǎng)老群體擴容能帶來規(guī)模效應目前,石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務僅對規(guī)定的6類困難老人開放,其他普通老人暫無類似的居家養(yǎng)老服務供給.因此,在切實做好現(xiàn)有困難老人居家養(yǎng)老服務的基礎上,針對社區(qū)養(yǎng)老供給能力,不斷推出面向所有老年群體開放的居家養(yǎng)老服務,不僅能夠惠及更多的老年人,擴大養(yǎng)老服務主體,提高老年人的整體養(yǎng)老生活質量,也能夠進一步擴大養(yǎng)老服務市場,形成養(yǎng)老產業(yè)的規(guī)模化效應,提升老年群體的消費水平.

3.4 威脅

(1)政策信息宣傳不到位,老年群體參與度不高

截至2019年9月,石家莊市自愿申領困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務補貼的人數(shù)為15169人,僅占全市60周歲以上老年人口的0.78%[36].石家莊市社區(qū)居家養(yǎng)老服務接受程度顯然偏低,其中,政策宣傳不到位是一個重要原因.目前,社區(qū)養(yǎng)老服務政策信息傳遞的途徑主要包括街道辦事處(或居委會)主動公示告知、親友告知等.由于老年人與外界接觸少等原因導致其信息獲取能力相對有限,又由于政策宣傳尚不夠到位導致老年人及其子女對社區(qū)養(yǎng)老存在各種顧慮.社區(qū)居家養(yǎng)老參與度不高,增加了社區(qū)養(yǎng)老服務市場推廣和改革的難度.

(2)專業(yè)化人才短缺,社會化力量投入不足

數(shù)據(jù)顯示,2020年我國養(yǎng)老護理專業(yè)人員需求量為1300萬人,但在養(yǎng)老行業(yè)的就業(yè)人數(shù)僅有100萬人,經過系統(tǒng)培訓后具有專業(yè)知識、持證上崗的養(yǎng)老護理人員僅有4萬人[40].老年人社區(qū)居家養(yǎng)老的日常護理與醫(yī)療護理服務結合不夠緊密,社區(qū)養(yǎng)老與傳統(tǒng)居家養(yǎng)老在醫(yī)療照料上未顯示出特有的優(yōu)勢;針對困難老人個性化的日常醫(yī)療保健服務基礎設施和體系不夠完善,社區(qū)居家養(yǎng)老的醫(yī)養(yǎng)結合不夠緊密,社區(qū)居家養(yǎng)老的吸引力不足,影響了社會力量的參與意愿,社會力量投入不足.

4 石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系優(yōu)化建議

基于對石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務現(xiàn)狀及其SWOT 的矩陣分析,現(xiàn)就推動困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務體系的進一步優(yōu)化提出幾點建議.

(1)優(yōu)化政策信息宣傳與社區(qū)評議機制

為改變因政策信息宣傳不到位而導致符合條件的困難老人無法及時參與社區(qū)養(yǎng)老服務的問題,建議建立覆蓋全市的老年人信息數(shù)據(jù)庫.將持有特困證、低保證等符合申領條件的困難老人信息精準下發(fā)至所屬各社區(qū),由社區(qū)居委會向持證老年人傳達相關政策信息,確保每一位符合條件的老人能夠獲悉并準確理解有關政策.

對于資格申請中不要求持證的老年人(重度失能老人、社會孤老、計生特殊家庭老人)或確有困難的無證老年群體,建議設立社區(qū)評議機制.各社區(qū)組建由社區(qū)行政負責人和居民代表等組成的評議團,對本社區(qū)所有老年人逐一評議是否符合6類困難老人條件.對經評議符合條件的老人傳達相關政策信息.此外,可以考慮利用政府服務監(jiān)管等優(yōu)勢擴大服務面,在政府補貼服務外,允許有經濟能力的老年人在服務系統(tǒng)中自費購買服務項目,全方位滿足老年群體的個性化服務需求.

(2)優(yōu)化資格申請及服務預約機制

社區(qū)養(yǎng)老服務資格申請目前只有現(xiàn)場審核的單一方式,需要進一步優(yōu)化升級信息管理系統(tǒng),充分利用現(xiàn)代信息技術(如人臉識別、大數(shù)據(jù)分析等)建立申領資料網(wǎng)上認證機制,真正落實“讓信息多跑路,讓群眾少跑腿”,使老人足不出戶就可以進行養(yǎng)老服務申請,有效提升審核效率.

目前,石家莊市困難老人社區(qū)居家養(yǎng)老服務僅限于用“孝心到家”APP進行網(wǎng)絡預約,取消了原有的電話預約服務,服務預約方式單一;且“孝心到家”APP目前只適用于安卓系統(tǒng),也不能在線升級,使用不方便.鑒于不少老年人對手機APP操作不熟練,建議以提升操作便捷度,消除“數(shù)字鴻溝”為根本,盡快規(guī)范、完善“孝心到家”APP的功能,可以考慮專門為老年群體開發(fā)一款人工智能客服電話預約系統(tǒng),以有效改善老年人的預約服務體驗.

(3)優(yōu)化服務與資金支持機制

個性化服務對于老年群體來說尤為重要.困難老人各有各的困難,他們所需要的康復、生活照料和關懷等服務不盡相同,基于對他們健康狀況、生活環(huán)境等因素進行全面評估,精準定位需求,制定出的個性化養(yǎng)老服務項目,能夠有效地滿足困難老人的生活需求并顯著提升生活質量,建議在服務層面建立需求評估響應體系,動態(tài)精準地把握老年群體的實際需求,積極鼓勵服務供應商根據(jù)老人需求進行服務創(chuàng)新,民政和社區(qū)等機構要及時評估服務質量及老年群體的滿意度,實施有效的激勵約束機制,對損害老人利益的行為要及時懲戒、公示.

社區(qū)居家養(yǎng)老服務具有典型的公共品屬性,需要政府持續(xù)加大投入,不斷提升服務供給能力.除了必要的財政投入外,還應積極引導、鼓勵社會資本投入,發(fā)揮多元主體作用.服務價格的制定需要綜合考慮經濟發(fā)展、老年人人均收入、物價水平等多種因素進行動態(tài)調整,增加價格彈性和吸引力,引導更多的社會資本投入和服務項目供給;完善服務供給競爭機制,提升服務性價比,增強老年群體購買意愿,推動服務市場進一步發(fā)展,并形成良性循環(huán).

(4)強化服務隊伍建設和完善養(yǎng)老金融體系

養(yǎng)老服務從業(yè)人員的專業(yè)水平直接影響著養(yǎng)老服務的質量.困難老人養(yǎng)老服務人員不僅需要有一定的醫(yī)療保健、護理康復、心理疏導等專業(yè)知識和實踐技能,還需要有耐心和愛心.大力推動專業(yè)性技能型養(yǎng)老服務人才培養(yǎng),推動政府與校、企積極合作,制定針對性人才培養(yǎng)方案和鼓勵措施,推進產教融合,暢通職業(yè)發(fā)展通道,拓寬事業(yè)發(fā)展空間,健全激勵長效機制,吸引更多的青年人投身養(yǎng)老服務事業(yè),以此滿足社區(qū)居家養(yǎng)老服務對高素質技能型人才及知識型、管理型復合人才的需求.

金融是跨時間和空間進行資源優(yōu)化配置的重要工具.推動金融服務適老化,豐富養(yǎng)老服務金融供給,是積極應對人口老齡化的重要舉措.借鑒國際經驗,比如推出養(yǎng)老儲蓄存款、老年人專屬理財產品、養(yǎng)老增值服務,發(fā)展老年護理保險制度等,積極探索養(yǎng)老金融與現(xiàn)有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的融合發(fā)展,降低個人成本支出并提高綜合便利性,從而增加老年群體社區(qū)養(yǎng)老服務的參與度和可負擔性.