邵月

（交通運輸部科學(xué)研究院，北京 100029）

1 現(xiàn)狀分析

近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展和人民生活水平提高，機動化水平迅速提升和交通流量進一步增大，對交通運輸應(yīng)急能力提出了更高的要求，公共安全和應(yīng)急管理工作面臨的形勢更加嚴峻。

交通運輸應(yīng)急管理在各類重特大突發(fā)事件的應(yīng)急處置中，發(fā)揮著越來越重要的作用，得到了黨中央、國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的多次肯定。但目前應(yīng)急管理體系建設(shè)仍存在一些問題，如預(yù)案建設(shè)與管理存在不足、應(yīng)急能力建設(shè)存在薄弱環(huán)節(jié)等。這些問題的出現(xiàn)也反映了交通運輸應(yīng)急管理存在短板，如何評價應(yīng)急管理情況，為交通運輸應(yīng)急能力建設(shè)提供支撐，是一個亟待解決的問題。

就應(yīng)急管理而言，美、日等國家開展得最早，應(yīng)急管理評價和指標體系最為完善。1997年美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局聯(lián)合開發(fā)了一套較為全面的評估系統(tǒng)，將應(yīng)急管理工作的13 項管理職能作為評估重點。日本為防災(zāi)與危機管理能力制訂了評價標準與方法。美國評價指標的設(shè)立主要側(cè)重于應(yīng)急準備能力的評價，日本的應(yīng)急能力評價指標缺少對于指揮決策能力的評價。國內(nèi)也開展了許多關(guān)于應(yīng)急管理及能力評價的研究，在海上搜救、道路交通、民用運輸機場、鐵路企業(yè)等進行運用。此外，《安全與韌性 應(yīng)急管理能力評估指南》（GB/T 40151-2021）提供了四個成熟度等級、八個指標以及一個評估流程。目前這些研究多集中于某一領(lǐng)域，如水路、公路等，缺乏整體研判交通運輸應(yīng)急能力水平和態(tài)勢的指標，缺少全國性的頂層設(shè)計。

為了提升交通運輸應(yīng)急管理水平，支撐交通運輸應(yīng)急管理體系建設(shè)，初步實現(xiàn)研判交通運輸應(yīng)急管理態(tài)勢和應(yīng)急能力水平，本文在明確交通運輸應(yīng)急管理體系內(nèi)涵及評價指標體系功能基礎(chǔ)上，通過文獻分析、經(jīng)驗借鑒、對比分析等方法，構(gòu)建交通運輸應(yīng)急管理指標體系。

2 體系內(nèi)涵及指標功能

2.1 交通運輸應(yīng)急管理體系內(nèi)涵

目前，我國理論界和實務(wù)部門尚未對“應(yīng)急管理體系”進行科學(xué)權(quán)威的界定，已有為數(shù)不多的定義對“應(yīng)急管理體系”內(nèi)涵與外延的認識也不完全一致，對其涵義和構(gòu)成并未統(tǒng)一，其構(gòu)成大致包含兩種情況。一是狹義的應(yīng)急管理體系，主要是“一案三制（預(yù)案、體制、機制和法制）”；二是廣義的應(yīng)急管理體系，除了“一案三制”為核心，還有人員隊伍、技術(shù)裝備、信息化平臺、保障體系等。

交通運輸應(yīng)急管理工作是從2004年開始起步，通過“一案三制”建設(shè)帶動設(shè)施裝備及隊伍建設(shè)，全面提升交通運輸管理能力。結(jié)合交通運輸應(yīng)急管理的實際，交通運輸應(yīng)急管理體系是指應(yīng)對交通運輸突發(fā)事件時的組織、制度、行為、資源等相關(guān)應(yīng)急要素及要素間關(guān)系的總和。

2.2 交通運輸應(yīng)急管理面臨的形勢

2019年11月29日，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)時指出，要發(fā)揮我國應(yīng)急管理體系的特色和優(yōu)勢，借鑒國外應(yīng)急管理有益做法，積極推進我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。推進交通運輸應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化，需要明確交通運輸應(yīng)急管理現(xiàn)有的水平。

黨的“十九大”之后，國家應(yīng)急管理體制改革、法律法規(guī)關(guān)于應(yīng)急管理體制機制建設(shè)相關(guān)要求、交通強國戰(zhàn)略、交通應(yīng)急建設(shè)等新形勢新情況，為交通運輸應(yīng)急管理評價指標建設(shè)的目標功能指明了方向。

2.3 交通運輸應(yīng)急管理評價指標體系功能

利用指標體系對交通運輸應(yīng)急管理進行評價，明確應(yīng)急管理的脆弱性，為應(yīng)急管理能力提升提供支撐。

指標體系能確定應(yīng)對交通運輸突發(fā)事件時是否能夠有效保障并救助人命財產(chǎn)的能力，可以幫助交通運輸行業(yè)挖掘應(yīng)急管理體系在建設(shè)、發(fā)展中存在的漏洞，輔助交通運輸主管部門實時進行側(cè)重點調(diào)控?？梢酝ㄟ^對應(yīng)急管理各個環(huán)節(jié)評價結(jié)果改進和優(yōu)化，進而提升應(yīng)急管理的質(zhì)量和水平。因此，指標應(yīng)具備描述反映、評價指導(dǎo)等功能。

3 評價指標體系構(gòu)建

3.1 指標選取的原則

（1）全面性。指標體系應(yīng)急覆蓋到各類交通運輸突發(fā)事件，既考慮某方面的指標，也有盡可能全面反映的指標。

（2）代表性。結(jié)合交通運輸應(yīng)急管理實際，指標體系應(yīng)急客觀反映應(yīng)急管理的現(xiàn)實條件。

（3）可操作性。指標體制所需的數(shù)據(jù)盡可能便于收集。

3.2 指標選取的依據(jù)

（1）應(yīng)急管理過程。在交通運輸突發(fā)事件發(fā)生前進行預(yù)警預(yù)防，事件發(fā)生后開始響應(yīng)。交通運輸應(yīng)急救援流程可分為預(yù)防準備、預(yù)警預(yù)測、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建等階段，每個階段可相應(yīng)地提煉出相關(guān)的指標，如應(yīng)急響應(yīng)階段要采取各種措施控制事態(tài)發(fā)展，需要應(yīng)急人員、裝備等。

（2）應(yīng)急管理體系構(gòu)成要素。根據(jù)交通運輸應(yīng)急管理體系內(nèi)涵，交通運輸應(yīng)急管理體系構(gòu)成要素包括應(yīng)急體制、應(yīng)急機制、應(yīng)急法制、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急隊伍、應(yīng)急裝備、應(yīng)急平臺等。

4 指標體系的架構(gòu)

4.1 一級指標

結(jié)合應(yīng)急管理體系構(gòu)成要素和應(yīng)急流程，并進行歸類，形成交通運輸應(yīng)急管理評估指標體系的一級指標包括：應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機制、應(yīng)急管理法制、應(yīng)急預(yù)案體系、應(yīng)急管理人才隊伍、應(yīng)急裝備、應(yīng)急信息化平臺共7 類。

4.2 二級指標

應(yīng)急體制：體制方面主要考慮機構(gòu)、人員、經(jīng)費等方面的內(nèi)容，設(shè)置4 個二級指標，即機構(gòu)設(shè)置、職責(zé)劃分、人員編制、專項經(jīng)費保障。

應(yīng)急機制：篩選交通運輸應(yīng)急過程中涉及到關(guān)鍵機制，設(shè)置部省聯(lián)動機制、聯(lián)席會議機制、風(fēng)險防范機制、應(yīng)急準備機制、宣傳教育培訓(xùn)機制、社會動員機制、預(yù)警預(yù)防機制、國際合作機制、先期處置機制、快速評估機制、決策指揮機制、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、信息共享機制、恢復(fù)重建機制、調(diào)查評估機制、應(yīng)急行動經(jīng)費保障機制、征用補償機制等二級指標。

應(yīng)急法制：應(yīng)急法制主要考察地方政府、相關(guān)單位及機構(gòu)發(fā)布的相關(guān)法規(guī)、文件等頒布情況以及落實情況等。

應(yīng)急預(yù)案體系：應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)置預(yù)案體系建立、運行2 個二級指標。

應(yīng)急人才隊伍：從構(gòu)建多層次的應(yīng)急人才隊伍角度，按照隊伍來源，設(shè)置專業(yè)隊伍、成員單位隊伍、社會隊伍、專家隊伍4 個二級指標。

應(yīng)急裝備：選取應(yīng)急裝備達到能力、新技術(shù)新裝備應(yīng)用、裝備管養(yǎng)維護水平、裝備設(shè)施建設(shè)資金保障4 個指標二級指標。

應(yīng)急信息平臺：考慮到目前應(yīng)急信息化平臺在各省已經(jīng)開始建設(shè)，指標主要考察應(yīng)急信息化平臺建設(shè)和運行情況，設(shè)置平臺建設(shè)情況、平臺運行情況2 個指標。

4.3 三級指標

為了進一步明晰交通運輸應(yīng)急管理的評價內(nèi)容，將二級指標的內(nèi)容再進行分類細化，形成三級指標。交通運輸應(yīng)急管理指標體系如圖1所示。

圖1 交通運輸應(yīng)急管理評價指標體系

5 總結(jié)

本文結(jié)合交通運輸應(yīng)急管理體系構(gòu)成要素以及應(yīng)急流程，建立了包含7 個一級指標、34 個二級指標、50個三級指標的交通運輸應(yīng)急管理評價指標體系。指標體系需與交通運輸應(yīng)急實際緊密結(jié)合，才能保障科學(xué)性和實用性，并且需不斷運用才能更加完善。在今后的研究和工作中，將不斷進行運用，積累經(jīng)驗，對交通運輸應(yīng)急管理指標體系進行更新和完善。

根據(jù)交通運輸應(yīng)急管理工作實際，結(jié)合應(yīng)急管理理論，開展交通運輸應(yīng)急管理指標體系研究，提出覆蓋全面的交通運輸應(yīng)急管理指標體系，確定應(yīng)急管理指標評價方法，為交通運輸應(yīng)急管理體系建設(shè)提供支撐。

目前，本文設(shè)計的指標體系在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強水上搜救工作的通知》的實施效果評估中進行了運用，評價結(jié)論與實際情況相符，驗證了指標體系的合理性和有效性。但由于目前指標體系應(yīng)用還不廣泛，指標設(shè)置和評價標準的合理性、操作性還有進一步提升空間。在今后的研究和工作中，將結(jié)合交通運輸應(yīng)急管理的發(fā)展以及指標體系應(yīng)用實踐，對交通運輸應(yīng)急管理指標體系進行更新和完善。