唐彥東， 于 汐， 牛紫霄

(防災(zāi)科技學(xué)院應(yīng)急管理學(xué)院， 河北 三河 065201)

0 引言

“體制”這一術(shù)語(yǔ)在英文中沒(méi)有明確的對(duì)應(yīng)詞匯，一般翻譯為system，而system具有系統(tǒng)、制度、體系等多種含義。在中文中，對(duì)“體制”一詞的理解并不完全一致，我國(guó)學(xué)者用來(lái)定義體制的維度有四個(gè)，分別為機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分、隸屬關(guān)系和規(guī)章制度等。較多的學(xué)者把“體制”理解為“體”和“制”兩部分?！绑w”為組織機(jī)構(gòu)，“制”為運(yùn)行的規(guī)范或制度，把體制看成是組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行規(guī)范這兩個(gè)要素的結(jié)合體[1-4]。筆者認(rèn)為，體制是機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和規(guī)章制度的總稱(chēng)。相應(yīng)地，應(yīng)急管理體制是一個(gè)國(guó)家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、應(yīng)急管理職權(quán)劃分及為保障應(yīng)急管理順利進(jìn)行而建立的各種規(guī)范或規(guī)章制度的總稱(chēng)[5]。應(yīng)急管理體制的載體是各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急管理行政機(jī)構(gòu)，其核心是各級(jí)各類(lèi)應(yīng)急管理行政機(jī)關(guān)職權(quán)的劃分，規(guī)章制度和法律程序是應(yīng)急管理體制不可缺少的組成部分。

應(yīng)急管理體制是處理各級(jí)政府之間應(yīng)急管理權(quán)力關(guān)系的一種制度安排，是中央與地方關(guān)系在應(yīng)急管理領(lǐng)域中的具體反映。國(guó)外有學(xué)者從府際關(guān)系視角開(kāi)展政府分級(jí)應(yīng)急管理體制研究[6-8]。分析范式主要有政治學(xué)中的中央與地方關(guān)系的“集權(quán)與分權(quán)”范式和“公共行政”范式兩種。2003年SARS事件以來(lái)，我國(guó)學(xué)者開(kāi)展了大量的應(yīng)急管理體制演進(jìn)與發(fā)展等方面的研究工作[9-16]。也有一些學(xué)者開(kāi)展世界各國(guó)應(yīng)急管理體制經(jīng)驗(yàn)介紹和對(duì)比分析研究[17-28]?？傮w上這方面的研究經(jīng)驗(yàn)介紹多，深層次分析少，研究者往往注重國(guó)外經(jīng)驗(yàn)在中國(guó)的套用和對(duì)比，忽視對(duì)各國(guó)應(yīng)急管理理念、制度和實(shí)踐本身的深入研究，沒(méi)有從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、政治制度和行政管理體制等更寬闊的視角分析中外應(yīng)急管理體制的異同。

本文試圖在全球視野內(nèi)，基于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式視角，應(yīng)用公共物品理論、科層制理論和多中心治理理論分析應(yīng)急管理體制類(lèi)型及其影響因素。

1 公共物品的受益范圍與多級(jí)應(yīng)急管理體制

公共物品理論是多級(jí)應(yīng)急管理體制的理論依據(jù)，可以對(duì)多級(jí)應(yīng)急管理體制的發(fā)展和完善起到重要的指導(dǎo)作用。政府的基本職能是提供包括應(yīng)急管理服務(wù)在內(nèi)的多種公共物品。公共物品是指具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的物品。對(duì)于絕大多數(shù)公共物品和服務(wù)來(lái)說(shuō)，它們都有其特定的受益區(qū)域，即社會(huì)成員對(duì)公共物品的享用程度受到地理和空間等因素的限制。如圖 1所示，私人物品的受益范圍最小為個(gè)人，避難場(chǎng)所的受益范圍要大一些，為居住在服務(wù)范圍的所有居民，城市消防服務(wù)可以使整個(gè)城市受益。國(guó)防、全國(guó)性的應(yīng)急管理法律法規(guī)、國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案等受益范圍最大，覆蓋全國(guó)所有地區(qū)。

圖 1 應(yīng)急管理公共物品的受益范圍Fig.1 Scope of the benefit of public goods for emergency management

根據(jù)公共物品受益范圍的不同，可以把公共物品劃分為國(guó)際性公共物品、全國(guó)性公共物品和地方性公共物品。本文重點(diǎn)分析一國(guó)范圍內(nèi)的全國(guó)性公共物品和地方性公共物品的供給。公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，搭便車(chē)現(xiàn)象的存在導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制不能有效供給應(yīng)急管理公共物品，或者提供的公共物品遠(yuǎn)低于社會(huì)需求。在市場(chǎng)不能有效供給公共物品的情況下，政府作為市場(chǎng)的替代來(lái)供給應(yīng)急管理公共物品就成為一種必然的選擇。由于外部性的存在，若由地方政府提供全國(guó)公共物品，會(huì)導(dǎo)致全國(guó)公共物品供給嚴(yán)重不足。因此，中央政府應(yīng)該是全國(guó)性公共物品的供給主體。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、文化、歷史和習(xí)慣等方面的差異，不同地區(qū)的社會(huì)成員對(duì)地方性公共物品的偏好通常是不相同的，這就決定了不同地區(qū)的社會(huì)成員對(duì)地方性應(yīng)急管理公共物品的需求量存在差異。理論上，中央政府是可以提供地方性應(yīng)急管理公共物品的。但是，由中央政府統(tǒng)一供給地方性公共物品，中央政府往往會(huì)經(jīng)過(guò)“通盤(pán)考慮”，選擇一個(gè)盡可能照顧到不同地區(qū)利益的公共物品的數(shù)量。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，由中央政府來(lái)提供地方性公共物品會(huì)產(chǎn)生效率損失，不能做到有效供給[29-30]。因此，地方政府是地方性應(yīng)急管理公共物品的有效提供主體。

世界上大多數(shù)國(guó)家都實(shí)行多級(jí)政府的體制，即在中央政府之外設(shè)置若干級(jí)地方政府。各級(jí)政府分別向社會(huì)提供公共物品以滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，但不同公共物品的受益范圍是不同的。為了達(dá)到公共物品的有效供給，受益范圍不同的公共物品需要由不同層級(jí)的政府來(lái)供給。

以上分析對(duì)公共物品的供給主體做出了清楚的劃分，中央政府供給全國(guó)性應(yīng)急管理公共物品，地方政府供給地方性應(yīng)急管理公共物品，由此也說(shuō)明了多級(jí)應(yīng)急管理體制，或者說(shuō)應(yīng)急管理事務(wù)分級(jí)管理的必要性。

2 國(guó)家結(jié)構(gòu)形式影響應(yīng)急管理體制分析

與公共物品的層次性相適應(yīng)的是多級(jí)政府和多級(jí)應(yīng)急管理體制。在多級(jí)政府和多級(jí)應(yīng)急管理體制下，必然產(chǎn)生如何處理和協(xié)調(diào)各級(jí)政府之間的關(guān)系問(wèn)題。政府之間的關(guān)系，其核心是如何進(jìn)行權(quán)力劃分，也就是集權(quán)和分權(quán)的問(wèn)題。現(xiàn)實(shí)中有很多因素影響一個(gè)國(guó)家集權(quán)與分權(quán)之間的選擇。在諸多的因素中，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式對(duì)行政管理體制，以及對(duì)構(gòu)成行政管理體制重要組成部分的政府應(yīng)急管理體制側(cè)重于集權(quán)還是分權(quán)的影響較為顯著。

2.1 國(guó)家結(jié)構(gòu)形式概述

國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是國(guó)家整體與組成部分之間的權(quán)力關(guān)系，是一種結(jié)構(gòu)性制度，也是立法制度、行政制度、司法制度等功能性制度的基礎(chǔ)。應(yīng)急管理體制作為國(guó)家行政管理體制的一部分，繞不開(kāi)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式及其決定的中央和地方政府的權(quán)力劃分。一般而言，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是作為整體的國(guó)家與各個(gè)組成部分的關(guān)系，也即國(guó)家整體與部分、中央政府與地方政府之間關(guān)系的基本模式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式從制度上規(guī)定了權(quán)力在各級(jí)政府間的分配和運(yùn)用，其核心是中央與地方的權(quán)力如何劃分的問(wèn)題。一個(gè)國(guó)家應(yīng)該采取什么樣的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，取決于這個(gè)國(guó)家的歷史、文化、政治、民族、人口、地理、經(jīng)濟(jì)等多重因素的影響。單一制和復(fù)合制是現(xiàn)代國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本形式，復(fù)合制可以劃分為邦聯(lián)制和聯(lián)邦制。由于邦聯(lián)制是松散的國(guó)家聯(lián)盟，并不是獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家，與單一制和聯(lián)邦制有本質(zhì)的不同。為此，我們?cè)谘芯繃?guó)家結(jié)構(gòu)形式對(duì)應(yīng)急管理體制的影響時(shí)，主要考察單一制和聯(lián)邦制兩種主要的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。

2.2 單一制國(guó)家應(yīng)急管理體制

實(shí)行單一制的中央政府直接控制著地方政府，影響地方政府的途徑要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于聯(lián)邦制政府。單一制國(guó)家的中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方政府，地方政府的權(quán)力源于中央政府授予。地方權(quán)力與中央權(quán)力之間是服從與被服從的關(guān)系。單一制國(guó)家中，各國(guó)往往根據(jù)自身的行政管理體制建立科層制的應(yīng)急管理行政組織體制。根據(jù)中央與地方的權(quán)力分配的程度差異，中央政府對(duì)應(yīng)急管理事務(wù)干預(yù)與控制程度不同。一般來(lái)說(shuō)，中央集權(quán)型比地方分權(quán)型國(guó)家控制程度更高。如中國(guó)、新西蘭、韓國(guó)等中央集權(quán)單一制國(guó)家，采用中央集權(quán)型應(yīng)急管理體制。地方分權(quán)型單一制國(guó)家有英國(guó)、日本、意大利、瑞典、丹麥、挪威等，這些國(guó)家往往采用地方分權(quán)型應(yīng)急管理體制。

2.3 聯(lián)邦制國(guó)家應(yīng)急管理體制

聯(lián)邦制是指由若干具有相對(duì)獨(dú)立性的地區(qū)作為成員單位聯(lián)盟組成的國(guó)家。聯(lián)邦制國(guó)家由各個(gè)聯(lián)邦成員組成，各成員單位先于聯(lián)邦國(guó)家存在。聯(lián)邦成員在聯(lián)邦國(guó)家成立之前，是單獨(dú)的享有主權(quán)的政治實(shí)體，加入聯(lián)邦之后，雖然不再有完全獨(dú)立的主權(quán)，但在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)，聯(lián)邦成員的主權(quán)仍受法律的保護(hù)，聯(lián)邦成員擁有自己的憲法和法律。在這種模式下，聯(lián)邦成員(加盟共和國(guó)、州、邦)政治權(quán)力不是來(lái)自中央政府的授予，而是獨(dú)立地來(lái)自于憲法與人民的授權(quán)，聯(lián)邦成員政府不是聯(lián)邦政府的下級(jí)或下屬單位。比如，美國(guó)聯(lián)邦政府與州政府是并立的，“它們受到同樣的待遇，并享受同等的權(quán)利”，“在聯(lián)邦制度中扮演同樣的角色”，聯(lián)邦制政府與州政府不是中央政府與地方政府的關(guān)系，不存在上下隸屬關(guān)系，州政府是具有相對(duì)獨(dú)立性的準(zhǔn)中央政府。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全世界有20多個(gè)國(guó)家，約占世界1/2的土地和1/3以上的人口，屬于這種政治制度。

國(guó)家權(quán)力通常被分解為立法、行政和司法權(quán)。對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家，相對(duì)于立法權(quán)和司法權(quán)，行政權(quán)是地方政府的固有權(quán)力，較少受到聯(lián)邦政府的直接控制和干預(yù)。一般來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦制國(guó)家的應(yīng)急管理職能是聯(lián)邦成員單位的行政事務(wù)，由聯(lián)邦成員單位具體負(fù)責(zé)，且分權(quán)程度越高，中央政府對(duì)地方政府的干預(yù)越少。按照楊利敏的研究成果，聯(lián)邦制國(guó)家憲法對(duì)聯(lián)邦政府與地方政府行政權(quán)的劃分，可以分為兩種模式：第一種模式是聯(lián)邦的法律由聯(lián)邦自身執(zhí)行，地方政府的法律由地方政府執(zhí)行，稱(chēng)其為二元聯(lián)邦制； 第二種模式是聯(lián)邦的法律部分由聯(lián)邦執(zhí)行，部分由地方政府執(zhí)行， 地方政府的法律由地方政府自身執(zhí)行，稱(chēng)其為合作聯(lián)邦制[31]。

典型的二元聯(lián)邦制國(guó)家有美國(guó)、澳大利亞、加拿大、阿根廷、巴西等。這些國(guó)家聯(lián)邦成員單位的應(yīng)急管理行政權(quán)力具有較高的獨(dú)立性，較少受到聯(lián)邦政府的控制，其應(yīng)急管理體制往往表現(xiàn)為分權(quán)制。如美國(guó)的聯(lián)邦政府層面，應(yīng)急管理工作主要由國(guó)土安全部負(fù)責(zé)。其下屬部門(mén)聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)是聯(lián)邦層面應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。各州政府具有獨(dú)立的立法權(quán)與行政權(quán)，一般都設(shè)有專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，具體做法不盡相同。各州具體負(fù)責(zé)各自的應(yīng)急管理事務(wù)，聯(lián)邦政府只在州政府無(wú)力應(yīng)對(duì)并請(qǐng)求援助的情況下，才會(huì)給予必要的援助和支持。在州及地方政府層面，各級(jí)政府均設(shè)有不同規(guī)模的應(yīng)急管理專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。應(yīng)急管理工作主要由州和地方政府承擔(dān)。州及地方政府有很大的自主權(quán)，一般災(zāi)害的應(yīng)急指揮權(quán)屬于事發(fā)地政府，地方政府僅在其無(wú)法應(yīng)對(duì)災(zāi)害時(shí)才向州或聯(lián)邦政府提出援助請(qǐng)求。接到救援請(qǐng)求后，州或聯(lián)邦政府會(huì)按照法律規(guī)定和程序，調(diào)用相應(yīng)資源予以增援。

典型的合作聯(lián)邦制國(guó)家有瑞士、德國(guó)、奧地利和馬來(lái)西亞等，這些國(guó)家應(yīng)急管理行政權(quán)力也具有較高的獨(dú)立性，但往往受到聯(lián)邦政府一定的控制。如根據(jù)德國(guó)基本法的規(guī)定，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)戰(zhàn)時(shí)民事保護(hù)，而應(yīng)急管理屬于聯(lián)邦州的行政事務(wù)，州及地方政府負(fù)責(zé)和平時(shí)期的災(zāi)難保護(hù)和應(yīng)急管理[32]。而在奧地利和俄羅斯，聯(lián)邦成員單位的行政機(jī)關(guān)是作為聯(lián)邦的下級(jí)機(jī)關(guān)來(lái)執(zhí)行聯(lián)邦法律的，因此執(zhí)行的決定權(quán)在于聯(lián)邦，聯(lián)邦成員單位執(zhí)行聯(lián)邦的決策。

2.4 國(guó)家結(jié)構(gòu)形式對(duì)應(yīng)急管理體制影響的相對(duì)性

一般來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦制國(guó)家地方政府的權(quán)責(zé)較大，相應(yīng)的應(yīng)急管理權(quán)力也較大。而單一制國(guó)家地方政府受到中央政府的干預(yù)較多，應(yīng)急管理權(quán)力較小。我們把應(yīng)急管理體制置于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式大背景下，從中央和地方的權(quán)利劃分角度分析各國(guó)應(yīng)急管理體制的特點(diǎn)，試圖發(fā)現(xiàn)各國(guó)應(yīng)急管理體制的基本規(guī)律，但將傳統(tǒng)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，即根據(jù)中央與地方關(guān)系劃分為單一制和聯(lián)邦制，是一種典型的二分法，必然存在簡(jiǎn)單化的嫌疑，會(huì)出現(xiàn)理論與現(xiàn)實(shí)存在差異。相應(yīng)地，根據(jù)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式分析應(yīng)急管理集權(quán)或分權(quán)體制具有一定的相對(duì)性。美國(guó)政治學(xué)家羅斯金在《政治科學(xué)》教材中指出，當(dāng)今社會(huì)沒(méi)有哪一個(gè)國(guó)家是完全的單一制，或是完全的聯(lián)邦制。即使在高度完善的單一制國(guó)家中，地方政府也具有一定的自主決策權(quán)力，而聯(lián)邦制國(guó)家也會(huì)給中央政府保留相當(dāng)?shù)臋?quán)力。一些單一制國(guó)家，如英國(guó)、法國(guó)和西班牙等，正努力向聯(lián)邦制轉(zhuǎn)變，由權(quán)力高度集中的單一制向準(zhǔn)聯(lián)邦制轉(zhuǎn)化[33]。俄羅斯是聯(lián)邦制國(guó)家， 2000年以來(lái)俄羅斯進(jìn)行了一系列中央集權(quán)政治體制改革，如取消了地方行政長(zhǎng)官的普選制度，這些改革使俄羅斯具有了一定的單一制特征[34-35]。此外，俄羅斯為防止國(guó)家分裂和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在聯(lián)邦成員單位之上設(shè)立了聯(lián)邦區(qū)，在俄聯(lián)邦、聯(lián)邦主體(共和國(guó)、自治州、邊疆區(qū)、州、民族自治區(qū)和直轄市)、城市和基層村鎮(zhèn)四級(jí)設(shè)置了垂直領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)(圖 2)[17-18]。俄羅斯應(yīng)急管理體制具有集權(quán)制特征。

圖 2 俄羅斯應(yīng)急管理體制Fig.2 Russian emergency management system

因此，克服應(yīng)急管理集權(quán)與分權(quán)二元分析方法，“非此即彼”讓位于“亦此亦彼”，也許是我們分析應(yīng)急管理體制最正確的思維方式。

應(yīng)急管理體制受到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的約束，至少還受到歷史傳統(tǒng)、中央政府在應(yīng)急管理事務(wù)中發(fā)揮的作用等因素影響。歷史上有地方自治傳統(tǒng)的國(guó)家，地方政府往往擁有更大的應(yīng)急管理權(quán)力； 而注重中央集權(quán)的國(guó)家，中央集中的應(yīng)急管理權(quán)力就會(huì)相對(duì)較大。英國(guó)是地方分權(quán)型國(guó)家，地方自治制度歷史悠久，地方政府擁有較大的自治權(quán)力。英國(guó)的應(yīng)急管理事務(wù)主要由地方政府應(yīng)對(duì)與處置，特別重大的應(yīng)急安全事件則由中央層面的內(nèi)閣負(fù)責(zé)。而我國(guó)具有中央集權(quán)傳統(tǒng)，中央政府具有較大的權(quán)力。高度同構(gòu)的多級(jí)科層制是我國(guó)中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府應(yīng)急管理體制的總體特征，表現(xiàn)為各級(jí)應(yīng)急管理行政組織在職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上高度同構(gòu)。

1982年地方分權(quán)改革前的法國(guó)是典型的中央集權(quán)型單一制國(guó)家。改革前，中央向大區(qū)、省派出國(guó)家代表(大區(qū)長(zhǎng)、省長(zhǎng))進(jìn)行直接控制，大區(qū)長(zhǎng)由大區(qū)首府所在地的省長(zhǎng)擔(dān)任，省長(zhǎng)是地方行政首腦，集行政、治安等管理權(quán)限于一身，因此，地方行政組織只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。1982年以后，法國(guó)地方行政管理體制的鮮明特色是具有兩套行政管理體系，一套是中央派駐地方的行政機(jī)關(guān)體制，另一套是地方自治體制[36]。法國(guó)將地方行政區(qū)域的執(zhí)行職能轉(zhuǎn)移給地方議員，大區(qū)、省和市鎮(zhèn)的議會(huì)議長(zhǎng)成為最高行政首腦，中央駐地方專(zhuān)員的執(zhí)行職能被取消。省長(zhǎng)仍然是中央政府在地方的代表，管轄警察和中央派駐機(jī)構(gòu)，但不再兼任地方行政首腦，不再直接插手地方事務(wù)。至此，法國(guó)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式發(fā)生變化，從中央集權(quán)型單一制變成地方分權(quán)型單一制國(guó)家。2003年開(kāi)始的第二次分權(quán)改革，以修改憲法的方式確認(rèn)地方政府的權(quán)限，也就是由憲法賦予地方政府職權(quán)，地方政府獲得一般法律不能取消的自治權(quán)力。由憲法賦予國(guó)家組成單位職權(quán)是聯(lián)邦制的特征之一，法國(guó)具有聯(lián)邦制的某些特征。盡管如此，法國(guó)中央集權(quán)的傳統(tǒng)依然根深蒂固，表現(xiàn)為其應(yīng)急管理體制是典型的中央集權(quán)制。法國(guó)應(yīng)急管理行政組織從上到下有中央、區(qū)域、省和市鎮(zhèn)四個(gè)層級(jí)(圖 3)[18，23，24]。法國(guó)應(yīng)急管理體系中的“區(qū)域”層級(jí)，其職能歸屬并非是政府層級(jí)中的“大區(qū)”，而是公民保護(hù)與危機(jī)應(yīng)對(duì)總局下設(shè)的7個(gè)區(qū)域性防衛(wèi)辦公室。法國(guó)省一級(jí)政府自身并沒(méi)有設(shè)立專(zhuān)門(mén)的應(yīng)急管理指揮部，當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)，省長(zhǎng)通過(guò)省消防與應(yīng)急救援處置中心履行應(yīng)急指揮職能。為了保證省長(zhǎng)對(duì)危急事件的管理和指揮權(quán)，法國(guó)明確規(guī)定，在省長(zhǎng)與大區(qū)長(zhǎng)之間所存在的隸屬關(guān)系中，不包括應(yīng)急管理和指揮權(quán)，即在其他事務(wù)的管理工作中，省長(zhǎng)要接受大區(qū)長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)，但在應(yīng)急管理中，大區(qū)長(zhǎng)無(wú)權(quán)領(lǐng)導(dǎo)各省省長(zhǎng)。

圖 3 法國(guó)應(yīng)急管理體制Fig.3 French emergency management system

3 國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下應(yīng)急管理均權(quán)制特征

多中心治理理論認(rèn)為，嚴(yán)格的科層制不能有效應(yīng)對(duì)復(fù)雜的應(yīng)急管理問(wèn)題。在多中心治理理論視域下，多層級(jí)科層制政府具有權(quán)力分散和交疊管轄的特征[37]。各級(jí)政府具有獨(dú)立的政治和經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)政府向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)時(shí)，不同層級(jí)的政府之間存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，但是，在彼此競(jìng)爭(zhēng)的條件下實(shí)現(xiàn)合作是可能的，也是必要的[38]。前述分析也表明，純粹的集權(quán)制和分權(quán)制都是不可行的，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中也是不存在的，二者都無(wú)法實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化。實(shí)際上，世界各國(guó)的應(yīng)急管理體制是以集權(quán)制和分權(quán)制為端點(diǎn)的連續(xù)統(tǒng)一體，既含有集權(quán)的成分又含有分權(quán)的成分。

根據(jù)多中心治理理論，我們提出應(yīng)急管理均權(quán)制這一概念。應(yīng)急管理均權(quán)制是指根據(jù)應(yīng)急管理事權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行合理劃分，各級(jí)政府共同履行應(yīng)急管理職能，在履行應(yīng)急管理權(quán)力時(shí)有一定的獨(dú)立性和自主性。應(yīng)急管理均權(quán)制的核心是中央與地方的應(yīng)急管理權(quán)力劃分，即中央與地方在應(yīng)急管理事務(wù)上的集權(quán)與分權(quán)問(wèn)題。應(yīng)急管理均權(quán)制強(qiáng)調(diào)的是各級(jí)政府在應(yīng)急管理事務(wù)上是否有明確的分工，各級(jí)政府提供的公共物品是否反映了各自轄區(qū)內(nèi)社會(huì)成員的需求。

應(yīng)急管理均權(quán)制，一般應(yīng)具備以下3個(gè)特征： 一是按照公共物品的受益范圍確定各級(jí)政府的職責(zé)。不同受益范圍的公共物品由不同區(qū)域范圍和層級(jí)的政府來(lái)供給，實(shí)現(xiàn)邊際收益等于邊際成本，這時(shí)供給效率最高[39]。一般來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府的應(yīng)急管理職責(zé)由相關(guān)法律規(guī)定，并且在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)保持不變，把事關(guān)國(guó)家全局利益的職能主要賦予中央政府，而地方政府主要行使地域性較強(qiáng)的資源配置職能，各級(jí)政府分工明確，并維護(hù)中央政府和地方政府之間的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)關(guān)系。二是地方政府在行使應(yīng)急管理職責(zé)時(shí)相對(duì)獨(dú)立。地方政府有權(quán)根據(jù)轄區(qū)社會(huì)成員對(duì)應(yīng)急管理公共物品的需求，確定公共物品的種類(lèi)和數(shù)量，不受中央政府的干預(yù)。三是中央和地方實(shí)行以屬地管理為主的協(xié)調(diào)合作。

4 結(jié)論

不同的應(yīng)急管理體制影響國(guó)家的治理績(jī)效，國(guó)家結(jié)構(gòu)形式是世界各國(guó)構(gòu)建其應(yīng)急管理體制的決定性要素。在地方政府應(yīng)急管理權(quán)力的來(lái)源上，單一制國(guó)家的地方政府權(quán)力往往來(lái)自于中央的授予，其發(fā)展取決于中央政府的意志。而在聯(lián)邦制國(guó)家中，聯(lián)邦成員單位的應(yīng)急管理權(quán)力往往來(lái)自于自身憲法或法律的授予，地方政府居于主導(dǎo)地位。上述只是根據(jù)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式對(duì)應(yīng)急管理體制進(jìn)行一般性的規(guī)律總結(jié)。實(shí)踐中，具體的應(yīng)急管理體制形態(tài)還要根據(jù)各國(guó)國(guó)情的不同而調(diào)整。

在世界各國(guó)的應(yīng)急管理體制變革中，逐級(jí)分權(quán)、地方自治和多中心治理似乎已經(jīng)成為普遍的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，在保障中央政府選擇性集權(quán)的基礎(chǔ)上，建立制度化的地方分權(quán)體制是我國(guó)未來(lái)急管理體制的改革的基本方向。即通過(guò)法律明確規(guī)定中央政府與地方政府的應(yīng)急管理權(quán)力和責(zé)任，各自在法定的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)活動(dòng)，國(guó)家治理實(shí)行多中心合作體制。