徐家良，季 曦

（1.上海交通大學(xué) 國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；2.上海交通大學(xué) 中國城市治理研究院，上海200030））

一、問題的提出

各級(jí)黨政部門始終關(guān)注慈善事業(yè)發(fā)展。從中央層面來看，2016 年3 月16 日，《中華人民共和國慈善法》經(jīng)第十二屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過，并于當(dāng)年9 月1 日起施行，被認(rèn)為是慈善事業(yè)發(fā)展的新標(biāo)志。黨的十九大報(bào)告將慈善組織作為打造共建共治共享的社會(huì)治理格局的重要力量。黨的十九屆四中全會(huì)和五中全會(huì)將“發(fā)揮第三次分配作用，發(fā)展慈善事業(yè)”納入國家戰(zhàn)略部署。雖然《中華人民共和國慈善法》及相關(guān)法律法規(guī)和政策文件為慈善事業(yè)發(fā)展提供了基礎(chǔ)，但是慈善事業(yè)的整體發(fā)展情況仍然落后于社會(huì)整體預(yù)期。從慈善事業(yè)的組織載體培育情況來看，截至2022 年8 月25 日，在全國范圍內(nèi)登記認(rèn)定的慈善組織共10753 家，僅占登記注冊(cè)社會(huì)組織總量的1.2%。全國慈善信托備案數(shù)合計(jì)920 單，財(cái)產(chǎn)總規(guī)模為424436.65 萬元，這一財(cái)產(chǎn)規(guī)模與商業(yè)信托在數(shù)量和金額方面存在較大差距?！度珖嗣翊泶髸?huì)常務(wù)委員會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查〈中華人民共和國慈善法〉實(shí)施情況的報(bào)告》顯示，我國GDP 保持穩(wěn)健增長，但慈善捐贈(zèng)總量停滯不前。上述數(shù)據(jù)充分體現(xiàn)了慈善事業(yè)發(fā)展的困境。因此，慈善事業(yè)發(fā)展遭遇的瓶頸問題是，在黨和國家大力倡導(dǎo)發(fā)展慈善事業(yè)的背景下，為何慈善事業(yè)的多項(xiàng)衡量指標(biāo)仍未達(dá)到社會(huì)預(yù)期？

總體來看，慈善事業(yè)發(fā)展速度較為緩慢的現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)一步突出了培育政策的重要性。本研究認(rèn)為，加強(qiáng)慈善事業(yè)培育政策的制度設(shè)計(jì)和政策執(zhí)行，是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的根本性方案之一。過于重視慈善事業(yè)監(jiān)管和規(guī)范化建設(shè)、相對(duì)忽視慈善事業(yè)培育的制度建設(shè)傾向亟須調(diào)整。慈善事業(yè)培育政策應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)何種目標(biāo)，慈善事業(yè)培育政策的現(xiàn)狀如何？上述問題在先行研究中尚未得到較為充分和整體性的討論。因此，本文首先論述慈善事業(yè)培育政策的目標(biāo)導(dǎo)向，基于基礎(chǔ)性目標(biāo)、發(fā)展性目標(biāo)和根本目標(biāo)的目標(biāo)體系予以層分縷析。并在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探討慈善事業(yè)培育政策的現(xiàn)實(shí)情境，呈現(xiàn)慈善事業(yè)培育政策的內(nèi)容組成及政策特征，并歸納慈善事業(yè)培育政策在規(guī)范化與促發(fā)展之間存在政策供給不均衡現(xiàn)象、慈善事業(yè)范疇的限制性界定、新工具新方法的政策支持力度弱、對(duì)社會(huì)公眾的參與動(dòng)員和觀念培育進(jìn)展緩慢四個(gè)方面的短板與不足。在扎實(shí)分析慈善事業(yè)培育政策的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行情況后，本研究嘗試結(jié)合政策調(diào)試和優(yōu)化的總體思路提出慈善事業(yè)培育政策的推進(jìn)策略。

二、慈善事業(yè)培育政策的目標(biāo)導(dǎo)向

慈善事業(yè)培育政策是推進(jìn)慈善組織高質(zhì)量發(fā)展的制度基礎(chǔ)，從全面建成小康社會(huì)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的總體奮斗目標(biāo)出發(fā)，慈善事業(yè)培育政策的政策目標(biāo)應(yīng)當(dāng)服務(wù)于國家整體發(fā)展戰(zhàn)略。從我國慈善事業(yè)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略來看，慈善事業(yè)培育政策的基礎(chǔ)性目標(biāo)與建設(shè)質(zhì)量強(qiáng)國相匹配，強(qiáng)調(diào)推進(jìn)慈善組織高質(zhì)量發(fā)展；發(fā)展性目標(biāo)與慈善事業(yè)融入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)，突出打造共建共治共享的社會(huì)治理格局；根本目標(biāo)則與社會(huì)主義現(xiàn)代化國家建設(shè)的根本原則相一致，強(qiáng)調(diào)以慈善事業(yè)發(fā)展促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

從基礎(chǔ)性目標(biāo)來看，慈善事業(yè)培育政策聚焦于慈善組織的高質(zhì)量發(fā)展。慈善事業(yè)的發(fā)展需要在慈善文化傳播、慈善行業(yè)建設(shè)、慈善方法論創(chuàng)新等方面持續(xù)發(fā)力，無論在哪一方面嘗試實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的突破性發(fā)展，其核心基礎(chǔ)始終是培育慈善事業(yè)的組織化載體。而從慈善事業(yè)的整體發(fā)展布局來看，慈善組織是中國特色社會(huì)主義慈善事業(yè)的重要組織載體。無論是從政府、法律法規(guī)還是組織內(nèi)部和外部的視角來考量，如何促進(jìn)慈善組織高質(zhì)量發(fā)展始終是慈善事業(yè)培育政策的核心內(nèi)容[9]。從政府角度出發(fā)，慈善組織高質(zhì)量發(fā)展為政府管理提供了有力抓手，成為開展各類各項(xiàng)慈善活動(dòng)的載體和平臺(tái)。慈善事業(yè)法律法規(guī)為慈善組織規(guī)范化建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展提供了制度依據(jù)，對(duì)慈善組織合法合規(guī)的底線要求促進(jìn)慈善組織的健康成長。從慈善組織內(nèi)部來看，慈善事業(yè)培育政策為內(nèi)部治理的科學(xué)化、民主化、專業(yè)化提供內(nèi)生激勵(lì)。從慈善組織外部來看，培育政策持續(xù)凈化組織生存與發(fā)展的行業(yè)環(huán)境，推動(dòng)建立政社分工、權(quán)責(zé)明確、依法自治、結(jié)構(gòu)合理、功能完善、具有活力的慈善事業(yè)發(fā)展總體格局。慈善組織高質(zhì)量發(fā)展為慈善事業(yè)提供了韌性與活力。風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來對(duì)慈善組織在多變環(huán)境下的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與應(yīng)對(duì)能力提出了較高的要求，慈善組織在黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以思想引領(lǐng)為核心、以網(wǎng)絡(luò)化合作模式提升慈善組織的參與水平和治理能力。慈善組織作為地方治理創(chuàng)新的重要參與主體之一，在形成地方創(chuàng)新實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的過程中發(fā)揮重要作用。慈善組織成為形成適配地方實(shí)際的治理模式、總結(jié)慈善事業(yè)發(fā)展的有益知識(shí)、創(chuàng)建慈善事業(yè)總體治理格局的重要行動(dòng)者。

從發(fā)展性目標(biāo)來看，慈善事業(yè)的培育與發(fā)展是開拓形成共建共治共享的社會(huì)治理格局的重要條件。黨的十九大報(bào)告厘清共建共治共享的理念要素，指引新時(shí)期社會(huì)治理的發(fā)展方向[10]。共建為慈善事業(yè)培育政策提供了發(fā)展方向。培育政策是形成慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展框架體系的基礎(chǔ)，通過培育政策提升慈善事業(yè)的整體發(fā)展水平，尋找慈善事業(yè)創(chuàng)新的增長點(diǎn)。共建更新了慈善價(jià)值觀念，建構(gòu)新的慈善事業(yè)總體結(jié)構(gòu)和運(yùn)行方式。共建這一理念充分凸顯慈善事業(yè)在社會(huì)治理格局中的重要地位和關(guān)鍵角色。面對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域紛繁復(fù)雜、多重多樣的利益訴求和社會(huì)需求，共建理念倡導(dǎo)運(yùn)用整體性治理和合作性治理的思維解決社會(huì)問題、滿足社會(huì)需求。共治則是突出了慈善組織作為重要主體之一，在參與社會(huì)治理、補(bǔ)位其他治理主體等方面的重要價(jià)值。慈善事業(yè)培育政策的核心價(jià)值在于強(qiáng)化對(duì)慈善組織的功能定位和角色認(rèn)知，重視和激活多元主體參與社會(huì)治理的意愿與行動(dòng)。共享是慈善事業(yè)培育政策與社會(huì)治理格局聯(lián)結(jié)的結(jié)果指引。慈善事業(yè)培育政策應(yīng)當(dāng)惠及慈善事業(yè)所包含的所有主體。慈善組織得以快速發(fā)展，受助對(duì)象獲得及時(shí)幫扶，普遍需求和特殊需求都能得到滿足，所有社會(huì)成員共同獲得優(yōu)質(zhì)的生存機(jī)會(huì)和充裕的發(fā)展空間，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

從根本目標(biāo)來看，慈善事業(yè)培育政策符合共同富裕這一社會(huì)主義的本質(zhì)要求。共同富裕不僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)問題，更是一個(gè)政治問題[11]。從社會(huì)財(cái)富的配置視角來看，慈善事業(yè)通過激發(fā)社會(huì)公眾的參與熱情，通過第三次分配保障一定的社會(huì)財(cái)富從富人群體流向貧困人群，實(shí)現(xiàn)社會(huì)物質(zhì)財(cái)富在不同社會(huì)群體間的分配調(diào)整，這一物質(zhì)財(cái)富再分配功能有助于實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)群體的共同富裕。共同富裕不僅強(qiáng)調(diào)物質(zhì)生活的富足，也突出精神生活的充實(shí)。慈善事業(yè)的培育與發(fā)展是第三次分配發(fā)揮功能的重要內(nèi)容，當(dāng)國民收入達(dá)到高收入階段，伴隨財(cái)產(chǎn)性收入增加和社會(huì)保障能力的提升，第三次分配促進(jìn)公平的作用就更加突出。慈善事業(yè)的發(fā)展有利于促進(jìn)社會(huì)公平思想的傳播，第三次分配的規(guī)模雖較前兩次分配小，但慈善事業(yè)能夠引導(dǎo)形成健康昂揚(yáng)的財(cái)富觀念，增強(qiáng)公眾的社會(huì)責(zé)任感，從而發(fā)揮出慈善事業(yè)的特殊價(jià)值。慈善事業(yè)是實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要路徑，因此慈善事業(yè)培育政策以實(shí)現(xiàn)共同富裕為根本指引。慈善事業(yè)是平衡社會(huì)分配制度、突出第三次分配效能的重要方式，慈善事業(yè)在實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)之中既要發(fā)揮好政策層面的激勵(lì)功能，又要突出思想層面的“教化”功能，服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標(biāo)和中國特色社會(huì)主義建設(shè)的戰(zhàn)略大局。

三、慈善事業(yè)培育政策的現(xiàn)實(shí)情境

（一）慈善事業(yè)培育政策的總體內(nèi)容

慈善事業(yè)培育政策是推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重要基石。我國慈善事業(yè)培育政策散見于全國人大或全國人大常委會(huì)制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、中央政府有關(guān)部門制定的部門規(guī)章或規(guī)范性文件以及地方規(guī)章和地方性法規(guī)。歷經(jīng)慈善事業(yè)的數(shù)十年發(fā)展，慈善事業(yè)培育政策逐漸成為一個(gè)要素眾多、層次鮮明的政策體系（詳見表1），培育政策涉及慈善組織、慈善捐贈(zèng)、慈善服務(wù)、慈善信托等諸多方面，政策條款涉及政府部門、市場(chǎng)組織、慈善組織和社會(huì)公眾等多元主體的權(quán)責(zé)義務(wù)關(guān)系。具體來看，慈善事業(yè)培育政策具有分散性規(guī)制、跨部門協(xié)同和提質(zhì)性發(fā)展三個(gè)層面的主要特征。

第一，分散性規(guī)制。由于慈善事業(yè)涉及法治保障、組織管理、文化建設(shè)、行為規(guī)范等多個(gè)層面，因此政府部門在制定和施行慈善事業(yè)培育政策時(shí)，往往按照核心主題制定差異化的政策，從而導(dǎo)致慈善事業(yè)培育政策的規(guī)定散見于數(shù)十部政策文件的文本之中，呈現(xiàn)分散性規(guī)制的特征。從政策議題層面來看，慈善事業(yè)培育政策的相關(guān)主題涵蓋慈善法治、基層慈善、慈善組織、公開募捐、投資活動(dòng)等多個(gè)領(lǐng)域。分散性規(guī)制這一特征既說明促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展受到多個(gè)黨政部門的重視，又反映了在分散規(guī)制基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同是提高慈善事業(yè)發(fā)展速度和質(zhì)量的必然要求。

第二，跨部門協(xié)同。隨著慈善事業(yè)的涉及范圍和社會(huì)影響力的持續(xù)擴(kuò)大和提升，促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展并非僅僅是民政部門的職責(zé)和工作。根據(jù)表1，從發(fā)文部門層面來看，中央層面的發(fā)文機(jī)關(guān)主要包括中共中央、國務(wù)院、民政部、財(cái)政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署、人力資源社會(huì)保障部、衛(wèi)生計(jì)生委、中國殘聯(lián)等，并且在相關(guān)政策制定的過程中，明確對(duì)慈善事業(yè)相關(guān)主體的激勵(lì)功能和責(zé)任劃分。例如2020 年6 月，民政部和全國工商聯(lián)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道商會(huì)登記管理工作的通知》，組織會(huì)員積極參與光彩事業(yè)、公益慈善事業(yè)和“萬企幫萬村”精準(zhǔn)扶貧等行動(dòng)，履行先富帶后富、促進(jìn)共同富裕的社會(huì)責(zé)任。跨部門協(xié)同既是分散性規(guī)制的必然結(jié)果，同時(shí)也通過引入多個(gè)政府職能部門的方式擴(kuò)大了慈善事業(yè)在政府管理工作中的影響力，從而促使慈善事業(yè)培育政策從“增數(shù)量”到“提質(zhì)量”的發(fā)展轉(zhuǎn)型。

遷安智慧城市建設(shè)路徑探索 …………………………………………………………………………………………… 李雙雙（3/57）

表1 與慈善事業(yè)培育相關(guān)的法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件列表（部分）

第三，提質(zhì)性發(fā)展。慈善事業(yè)培育政策的提質(zhì)性發(fā)展是基于慈善事業(yè)發(fā)展水平和階段的科學(xué)研判，當(dāng)前慈善事業(yè)的培育與發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入規(guī)范化建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展階段。從進(jìn)一步擴(kuò)大慈善事業(yè)的影響力和參與度的層面來看，培育政策已在慈善事業(yè)的多個(gè)領(lǐng)域綜合發(fā)力，提升培育政策的科學(xué)性與有效性。自2016 年《中華人民共和國慈善法》頒布實(shí)施以來，民政部已聯(lián)合有關(guān)部委出臺(tái)至少14 項(xiàng)以上與促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展而配套銜接的政策文件，從慈善組織認(rèn)定登記、公開募捐管理、志愿服務(wù)，到慈善信托、慈善活動(dòng)支出、慈善信息公開、慈善財(cái)產(chǎn)保值增值等都作出細(xì)則規(guī)范。提質(zhì)性發(fā)展的慈善培育政策在治理結(jié)構(gòu)、組織體系、制度建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)作等方面都提出了更高要求，為推動(dòng)慈善事業(yè)向縱深發(fā)展提供政策依托和支持。

（二）慈善事業(yè)培育政策的現(xiàn)實(shí)短板

從政策成效的層面來看，慈善事業(yè)培育政策在長期發(fā)展和演化的過程中已經(jīng)取得了較為豐富的慈善制度建設(shè)和慈善事業(yè)促進(jìn)的效能，但仍然存在一些問題和不足?？傮w來看，慈善事業(yè)培育政策的現(xiàn)實(shí)短板主要包括規(guī)范化與促發(fā)展之間存在政策供給不均衡現(xiàn)象、慈善事業(yè)范疇的限制性界定、新工具新方法的政策支持力度弱、對(duì)社會(huì)公眾的參與動(dòng)員和觀念培育進(jìn)展緩慢四個(gè)方面的內(nèi)容。

1.規(guī)范化與促發(fā)展之間存在政策供給不均衡現(xiàn)象

長期以來，慈善事業(yè)的規(guī)范化建設(shè)和促進(jìn)性發(fā)展始終是事關(guān)慈善事業(yè)管理和發(fā)展方向的核心命題?？v觀促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的培育政策演變過程，規(guī)范化這一政策目標(biāo)長期占據(jù)主導(dǎo)地位，而促發(fā)展則是附屬于規(guī)范化目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)在規(guī)范化建設(shè)的目標(biāo)控制下實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的增長與發(fā)展。正是在這一政策指導(dǎo)思想的影響下，慈善事業(yè)在規(guī)范化與促發(fā)展之間長期存在政策供給不均衡現(xiàn)象，規(guī)范多而發(fā)展少的政策供給成為慈善事業(yè)培育政策較難調(diào)動(dòng)慈善事業(yè)各方參與主體積極性的重要原因。

政策供給不均衡首先體現(xiàn)為組織化載體的培育很難實(shí)現(xiàn)突破性增長。慈善組織是衡量慈善事業(yè)培育政策發(fā)展水平的核心關(guān)鍵指標(biāo)之一。當(dāng)前慈善組織登記認(rèn)定數(shù)量較少的現(xiàn)狀使得其難以較好地承擔(dān)加快第三次分配和實(shí)現(xiàn)共同富裕的功能定位。從慈善組織的認(rèn)定過程和配套政策來看，與慈善組織相關(guān)的優(yōu)惠性政策存在力度不足的短板。慈善組織的非強(qiáng)制認(rèn)定這一制度規(guī)定雖然為社會(huì)組織是否認(rèn)定為慈善組織提供了自由選擇權(quán)，但慈善組織登記的門檻高、政策激勵(lì)不足等問題又使得諸多社會(huì)組織在登記注冊(cè)為慈善組織時(shí)望而卻步[4]。從主管慈善事業(yè)的民政部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，慈善組織認(rèn)定后的配套培育措施和政策優(yōu)惠等相關(guān)工作主要由慈善事業(yè)管理相關(guān)處室承擔(dān)。2019 年2月，民政部新組建了慈善事業(yè)促進(jìn)和社會(huì)工作司，此后省級(jí)、市級(jí)民政部門開始設(shè)立慈善事業(yè)管理部門，部分地區(qū)仍然沿用社會(huì)組織管理部門管理慈善組織的做法。由于慈善事業(yè)管理處室的成立時(shí)間較晚，即使設(shè)立了慈善組織管理的處室，也很難快速推進(jìn)配套政策建設(shè)。與此同時(shí)，由于部分地區(qū)的民政部門尚未設(shè)立慈善事業(yè)管理的專門處室，慈善事業(yè)和慈善組織管理的職能往往交予社會(huì)組織管理局為代表的社會(huì)組織管理部門。社會(huì)組織管理部門出于履行管控職責(zé)和防范風(fēng)險(xiǎn)的考量，往往將慈善組織的規(guī)范化管理作為首要工作，嚴(yán)格控制慈善組織數(shù)量、降低慈善組織的違規(guī)可能性成為主管部門的核心行動(dòng)邏輯，因此上述地區(qū)的地方政府缺乏大力培育并擴(kuò)大慈善組織規(guī)模的動(dòng)力。慈善組織也為滿足政府管理目標(biāo)從而選擇在組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式層面主動(dòng)對(duì)標(biāo)政府管理部門，慈善組織和慈善事業(yè)的活力難以得到有效激發(fā)[12]。在這一背景下，慈善組織認(rèn)定后可獲得的政策優(yōu)惠和配套措施很難得到保障和持續(xù)推進(jìn)。

此外，規(guī)范化與促發(fā)展之間存在政策供給不均衡也導(dǎo)致慈善事業(yè)的政策支持體系亟須健全和完善。在慈善事業(yè)的政策支持體系建設(shè)過程中，參與的多方主體仍然存在缺位現(xiàn)象，慈善事業(yè)培育的政策支持體系有待健全。從政府主管部門的角度來看，民政部門是承擔(dān)慈善事業(yè)培育職能的主要部門。然而民政部門的編制約束和協(xié)調(diào)成本則成為制約培育政策的重要因素，從各級(jí)民政部門的人員安排來看，承擔(dān)慈善組織管理職能的政府工作人員數(shù)量極少，甚至在部分地區(qū)出現(xiàn)無專人負(fù)責(zé)慈善工作的情況[4]。而從支持慈善組織發(fā)展的另一重要部門——稅務(wù)部門的角度來看，雖然已有免稅資格、稅收優(yōu)惠等方面的培育政策已經(jīng)出臺(tái)并實(shí)施，但是慈善組織的稅收管理和投資活動(dòng)等工作并非稅務(wù)部門的核心重要工作，很難有效獲得稅務(wù)部門的注意力[13]。政策不均衡的現(xiàn)象還反映在對(duì)慈善事業(yè)參與主體的能力培訓(xùn)這一方面。在慈善事業(yè)法律制度體系日趨完善的背景下，全國各地都開始舉辦與慈善事業(yè)、慈善組織、慈善項(xiàng)目等相關(guān)的培訓(xùn)課程和研討班。從已開設(shè)的培訓(xùn)課和研討班的教學(xué)內(nèi)容來看，教學(xué)內(nèi)容側(cè)重于政策解讀和慈善組織的對(duì)標(biāo)規(guī)范建設(shè)，突出慈善組織和從業(yè)人員遵守法律法規(guī)和政策規(guī)定的底線要求，規(guī)范性有余，創(chuàng)新性則稍顯不足。

2.慈善事業(yè)范疇的限制性界定

慈善事業(yè)培育政策在政策制定和政策執(zhí)行方面存在張力，核心爭(zhēng)議表現(xiàn)為政策規(guī)定和政策落實(shí)過程中對(duì)慈善事業(yè)范疇的限制性界定。當(dāng)前對(duì)慈善事業(yè)概念范疇存在“小慈善”和“大慈善”兩種理解?！靶〈壬啤币话闶侵赣煞鲐殹?jì)困、扶老、救孤、助殘、恤病等領(lǐng)域構(gòu)成的活動(dòng)范疇，而根據(jù)《中華人民共和國慈善法》的相關(guān)規(guī)定，慈善事業(yè)在法定意義上擴(kuò)大到促進(jìn)教科文衛(wèi)體事業(yè)發(fā)展、保護(hù)環(huán)境等領(lǐng)域，即“大慈善”。雖然在法律層面確認(rèn)“大慈善”的慈善事業(yè)發(fā)展理念，但在培育政策落實(shí)的過程中仍然存在諸多問題。一個(gè)具有代表性的現(xiàn)象和問題是，慈善捐贈(zèng)集中于扶貧濟(jì)困等領(lǐng)域的物質(zhì)性幫助，政策引導(dǎo)功能未能有效凸顯，捐贈(zèng)的“大慈善”格局尚未形成。慈善捐贈(zèng)活動(dòng)曾被認(rèn)為是少數(shù)富人的專利，是富人對(duì)窮人的接濟(jì)和幫扶。隨著慈善事業(yè)發(fā)展和慈善理念的更新，慈善捐贈(zèng)活動(dòng)開始走向人人慈善的整體性慈善格局，依托廣泛的社會(huì)力量辦慈善成為社會(huì)共識(shí)[14]。《中華人民共和國慈善法》從法律制度層面拓展了慈善的活動(dòng)范疇，除扶貧濟(jì)困、自然災(zāi)害等傳統(tǒng)慈善領(lǐng)域外，將科學(xué)、文化等內(nèi)容補(bǔ)充納入慈善領(lǐng)域。雖然政策層面已經(jīng)為大慈善掃除了制度障礙，但是慈善捐贈(zèng)在傳統(tǒng)領(lǐng)域的集中度仍然較高。從慈善捐贈(zèng)的具體實(shí)踐來看，捐贈(zèng)仍然主要集中于物質(zhì)層面，在知識(shí)技能培訓(xùn)、文化素養(yǎng)培養(yǎng)、思想觀念教育等方面的慈善捐贈(zèng)活動(dòng)仍然較少。此外，身體性慈善捐獻(xiàn)活動(dòng)未納入慈善法制和政策的倡導(dǎo)范圍，器官捐獻(xiàn)等活動(dòng)在制度和政策層面未能被認(rèn)定為是一種慈善捐贈(zèng)行為，不利于擴(kuò)大慈善捐贈(zèng)的社會(huì)影響力。

慈善事業(yè)的多元化參與實(shí)踐已經(jīng)成為慈善事業(yè)蓬勃發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，但是由于不同主體對(duì)慈善事業(yè)范疇的理解存在差異，在政策層面仍然缺少涉及部門聯(lián)動(dòng)、分工合作的政策文本支持。從慈善事業(yè)的主管部門來看，文明辦、共青團(tuán)和民政部門都承擔(dān)了一部分的慈善服務(wù)管理職能，經(jīng)過多年的實(shí)踐磨合，基本確定了三大部門在慈善服務(wù)領(lǐng)域的分工。但是從實(shí)踐過程來看，與志愿服務(wù)時(shí)長等記錄掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)政策尚未完全落實(shí)、對(duì)志愿者和服務(wù)對(duì)象的隱私保護(hù)等政策支持不到位都是長期困擾慈善事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要問題。出現(xiàn)此類現(xiàn)象的根本原因在于文明辦、共青團(tuán)和民政部門對(duì)慈善事業(yè)和志愿服務(wù)關(guān)系的理解存在差異。文明辦和共青團(tuán)對(duì)慈善事業(yè)的范疇認(rèn)知較為狹隘，不認(rèn)同志愿服務(wù)是慈善事業(yè)的重要組成部分這一觀念，而是將促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展作為民政的部門職能工作，從而導(dǎo)致三部門在慈善事業(yè)領(lǐng)域的協(xié)同制度未能有效建立。正是由于對(duì)慈善事業(yè)范疇理解的偏差，即使為提升各方在慈善事業(yè)中的合作成效，文明辦、共青團(tuán)和民政部門在推進(jìn)慈善服務(wù)的過程中已經(jīng)制定了一些政策文本和規(guī)章辦法，但這些政策并未能推進(jìn)建立慈善事業(yè)的跨部門領(lǐng)導(dǎo)體系和協(xié)同制度，政策的協(xié)調(diào)和保障功能未得到有效發(fā)揮。

3.新工具新方法的政策支持力度弱

新工具新方法是提升慈善事業(yè)發(fā)展水平的重要支撐。隨著20 世紀(jì)末全球慈善事業(yè)變革的發(fā)展，“源自私人部門的市場(chǎng)機(jī)制能夠激活非營利的世界”這一理念被越來越多的慈善人士所認(rèn)可[15]。雖然慈善事業(yè)在全球?qū)用嬉呀?jīng)發(fā)生了巨大變化，但從國內(nèi)的慈善事業(yè)培育政策來看，部分新興慈善捐贈(zèng)方式尚未納入政策規(guī)定范疇。例如，關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)、股權(quán)等捐贈(zèng)方式在捐贈(zèng)的實(shí)際運(yùn)作中缺少相應(yīng)的法律法規(guī)和政策文件支持。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因，可能是當(dāng)前的慈善捐贈(zèng)的途徑和方式較為固定，而法律法規(guī)和政策文件已對(duì)其做出規(guī)制和限定。這一情況反映出我國的慈善捐贈(zèng)事業(yè)仍然處于初期發(fā)展階段，捐贈(zèng)集中于現(xiàn)金和應(yīng)急物資等常規(guī)方式，在慈善事業(yè)持續(xù)發(fā)展過程中出現(xiàn)的新的捐贈(zèng)方式尚未得到政策制定者的關(guān)注和重視。此外，造成新興捐贈(zèng)方式未納入培育政策體系的另一重要原因是我國慈善捐贈(zèng)往往與社會(huì)焦點(diǎn)事件相聯(lián)系，在自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件等情境中，慈善捐贈(zèng)的對(duì)象等因素受到大力關(guān)注，而對(duì)捐贈(zèng)方式的創(chuàng)新和關(guān)注則較為稀缺。

以慈善信托為代表的慈善事業(yè)新工具新方法在培育政策中呈現(xiàn)出政策激勵(lì)效果不佳、政策生態(tài)體系不健全等問題。從功能來看，慈善信托被認(rèn)為是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重要金融工具，一方面保證私人財(cái)富的延續(xù)性，另一方面實(shí)現(xiàn)慈善資源的保值增值[16]。從政策的激勵(lì)效果來看，信托公司是開展慈善信托活動(dòng)的重要主體之一，但在當(dāng)前的政策背景下，信托公司投身慈善信托普遍缺乏政策激勵(lì)。相較于利潤豐厚的商業(yè)信托業(yè)務(wù)，慈善信托的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較弱，而在稅收優(yōu)惠、政策配套等方面的缺失更放大了這一問題，從而導(dǎo)致慈善信托的激勵(lì)效果大打折扣。與此同時(shí)，慈善信托過于強(qiáng)調(diào)公益屬性，過于忽視對(duì)私益的保護(hù)。根據(jù)慈善信托的相關(guān)規(guī)定，委托人在設(shè)立慈善信托時(shí)無法選擇特定受益人，這一做法不利于委托人的權(quán)利保護(hù)，從而降低了委托人的參與意愿。

在政策生態(tài)層面，雖然慈善信托作為推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的金融工具，在培育層面受到民政部門、銀監(jiān)會(huì)等部門的關(guān)注和重視，但當(dāng)前對(duì)建立發(fā)展慈善信托的政策激勵(lì)不足，缺少聯(lián)結(jié)慈善信托和其他慈善事務(wù)的“慈善信托+”政策[17]。根據(jù)法律法規(guī)和政策文件的規(guī)定，慈善信托在形式上采用備案制，但由于備案手續(xù)煩瑣和申請(qǐng)材料龐雜等原因，在具體實(shí)踐過程中可能異化為許可制，為慈善信托的持續(xù)發(fā)展設(shè)置障礙。主管部門在慈善信托備案過程中多重視慈善信托的金額和總單數(shù)，但對(duì)于慈善信托的結(jié)構(gòu)化發(fā)展尚未做出總體設(shè)計(jì)。這一現(xiàn)象導(dǎo)致慈善信托的業(yè)務(wù)量和金額數(shù)始終難以實(shí)現(xiàn)爆發(fā)式增長，長此以往也不利于慈善信托的規(guī)模化和常態(tài)化發(fā)展。

4.對(duì)社會(huì)公眾的參與動(dòng)員和觀念培育進(jìn)展緩慢

慈善事業(yè)的培育與發(fā)展需要多方主體的支持與參與，但是從當(dāng)前培育政策的制定和執(zhí)行情況來看，對(duì)慈善事業(yè)多元主體的培育工作仍然進(jìn)展緩慢，尚未形成多主體培育與發(fā)展的理想格局。這一問題集中體現(xiàn)為對(duì)社會(huì)公眾的動(dòng)員工作和工作成效有待提升。從基層來看，以社會(huì)組織為載體的公益創(chuàng)投已轉(zhuǎn)變?yōu)榧せ钌鐓^(qū)居民參與主體性的社區(qū)公益眾籌和社會(huì)化的治理方式[18]。隨著基于賽博空間的網(wǎng)絡(luò)公益日益成熟，網(wǎng)絡(luò)公益在動(dòng)員公眾參與層面的巨大潛力和優(yōu)勢(shì)不斷凸顯[19]。雖然在慈善事業(yè)動(dòng)員的實(shí)踐進(jìn)程中已經(jīng)出現(xiàn)了社區(qū)自組織慈善和網(wǎng)絡(luò)志愿服務(wù)等慈善事業(yè)和志愿服務(wù)的新方式，但在相應(yīng)的政策配套和支持方面仍然是一個(gè)較為明顯的空白。社區(qū)慈善是與人民群眾日常生活聯(lián)系最密切的慈善方式，然而當(dāng)前關(guān)于社區(qū)慈善的政策文本數(shù)量偏少，對(duì)于社區(qū)自組織的慈善活動(dòng)缺乏制度和資金支持等現(xiàn)實(shí)問題缺少政策激勵(lì)和支持。

對(duì)慈善事業(yè)相關(guān)知識(shí)的普及工作也存在短板，對(duì)社會(huì)公眾的觀念培育和思想教化任重道遠(yuǎn)，當(dāng)前政策未能有效引導(dǎo)社會(huì)公眾正確認(rèn)識(shí)慈善服務(wù)的成本問題。成本，是人們?cè)陂_展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中形成的價(jià)值概念，是商品價(jià)值的組成部分。慈善事業(yè)的成本主要是指因從事慈善服務(wù)活動(dòng)、運(yùn)行慈善組織、執(zhí)行慈善項(xiàng)目而產(chǎn)生的款物費(fèi)用。慈善事業(yè)雖然并非傳統(tǒng)意義上的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，但仍然需要一定成本支持?！吨腥A人民共和國慈善法》和《關(guān)于慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》等政策文本對(duì)慈善事業(yè)的成本做出了明文規(guī)定，慈善組織可以提取支出慈善費(fèi)用的10%為管理費(fèi)用。然而，當(dāng)前社會(huì)公眾對(duì)慈善事業(yè)的認(rèn)知停留在“做好事不留名”的傳統(tǒng)個(gè)體慈善層面，對(duì)組織化的現(xiàn)代慈善了解不多，往往以傳統(tǒng)慈善的標(biāo)準(zhǔn)要求慈善組織和從業(yè)者，希望個(gè)人捐贈(zèng)直接送達(dá)受助者，不應(yīng)作為工作經(jīng)費(fèi)或用于發(fā)放工資，甚至認(rèn)為管理費(fèi)是一種收費(fèi)性的商業(yè)行為，背離了慈善事業(yè)的無償原則。從實(shí)際來看，根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和對(duì)象等具體事項(xiàng)，確有需要予以收費(fèi)的慈善服務(wù)項(xiàng)目在目前仍然受到社會(huì)的詰責(zé)和抵制，這也充分反映了培育政策的引導(dǎo)功能未能得到充分發(fā)揮。

四、慈善事業(yè)培育政策的推進(jìn)策略

慈善事業(yè)培育政策是提高慈善組織治理能力、發(fā)揮慈善捐贈(zèng)社會(huì)效能、體現(xiàn)慈善信托優(yōu)勢(shì)、擴(kuò)大慈善服務(wù)覆蓋面的重要路徑，是推進(jìn)慈善事業(yè)又好又快發(fā)展的不竭動(dòng)力。政府主導(dǎo)下的慈善生態(tài)系統(tǒng)是推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施[20]。立足于前文對(duì)慈善事業(yè)培育政策短板的分析，提出慈善事業(yè)培育政策推進(jìn)的策略應(yīng)當(dāng)從實(shí)現(xiàn)規(guī)范化與促發(fā)展的平衡、形成大慈善的政策支持格局、加強(qiáng)對(duì)新工具新方法的政策支持、借助培育政策提升全民慈善參與程度四個(gè)方面持續(xù)發(fā)力。

（一）實(shí)現(xiàn)規(guī)范化與促發(fā)展的平衡

慈善事業(yè)培育政策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以規(guī)范化為基礎(chǔ)、以促發(fā)展為追求”的培育原則，通過加大政策優(yōu)惠力度、制定指引性政策文件等方面實(shí)現(xiàn)規(guī)范化與促發(fā)展的平衡。一方面，加大慈善組織登記認(rèn)定的優(yōu)惠力度和政策配套。慈善組織的主管部門亟須轉(zhuǎn)變管控和主導(dǎo)思維，充分發(fā)揮好慈善事業(yè)培育政策的引領(lǐng)和支持功能。在對(duì)慈善組織登記認(rèn)定予以規(guī)制的同時(shí)，強(qiáng)化政策工具應(yīng)用和政策配套建設(shè)，為慈善組織提供合法、適當(dāng)?shù)谋碚锚?jiǎng)勵(lì)，增強(qiáng)社會(huì)組織認(rèn)定慈善組織、慈善組織主動(dòng)登記的意愿與積極性。另一方面，制定慈善組織保值增值活動(dòng)的指引性政策文件。保值增值活動(dòng)是提升慈善組織自身資源整合效能、促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的重要基石。指引性政策文件需要遵循“因時(shí)制宜”的原則，充分考慮慈善組織的條件和能力，在保證慈善組織依法依規(guī)開展投資活動(dòng)的基礎(chǔ)上，針對(duì)國家大力提倡的、區(qū)域急需的、慈善組織滿足能力條件的保值增值活動(dòng)予以政策支持。與此同時(shí)，指引性政策文件也應(yīng)“與時(shí)俱進(jìn)”，直面社會(huì)需求，針對(duì)社會(huì)環(huán)境變化，及時(shí)調(diào)整保值增值活動(dòng)的內(nèi)容和形式，綜合用好各項(xiàng)投資手段，做好投資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，促進(jìn)慈善組織投資管理能力的持續(xù)提升。

（二）形成大慈善的政策支持格局

“大慈善”理念是發(fā)揮好慈善事業(yè)培育政策在推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展中作用的重要思想載體，加強(qiáng)慈善事業(yè)跨部門、跨域協(xié)同的政策支持，形成大慈善的政策支持格局對(duì)慈善事業(yè)培育政策意義重大。慈善事業(yè)是實(shí)現(xiàn)全民慈善、激發(fā)社會(huì)參與活力、促進(jìn)社會(huì)治理的重要力量，慈善事業(yè)的政策培育與支持應(yīng)當(dāng)同我國守望相助的慈善傳統(tǒng)相聯(lián)系，適應(yīng)我國國情和現(xiàn)代慈善理念，進(jìn)一步提升慈善事業(yè)的有效性和廣泛性建設(shè)。黨政部門是慈善事業(yè)資源的主要掌握者，依托黨政部門在慈善事業(yè)領(lǐng)域的支配地位與決定性作用，進(jìn)一步提升慈善事業(yè)的跨部門協(xié)同效能。同時(shí)，完善政策文本內(nèi)容，明確文明辦、共青團(tuán)、民政部門在加快推進(jìn)慈善事業(yè)過程中的分工與合作關(guān)系。在制度層面鼓勵(lì)跨部門、跨域的協(xié)同與合作，在政策文件中明確規(guī)定協(xié)同的組織形式、框架結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，倡導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議、合作聯(lián)盟等常態(tài)化的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制在推進(jìn)慈善事業(yè)過程中的應(yīng)用，持續(xù)提升慈善事業(yè)的規(guī)范建設(shè)[21]。此外，也應(yīng)在相關(guān)政策文件中強(qiáng)化對(duì)“大慈善”的思想引導(dǎo)和實(shí)踐落實(shí)。隨著慈善事業(yè)的專業(yè)化水平日趨提升，慈善捐贈(zèng)、慈善項(xiàng)目、慈善活動(dòng)等范疇也將隨之?dāng)U大。慈善事業(yè)應(yīng)形成社會(huì)公眾在科教衛(wèi)文等多個(gè)領(lǐng)域持續(xù)參與的總體格局，為激發(fā)廣大社會(huì)公眾參與慈善事業(yè)的熱情，必須強(qiáng)化大慈善理念與慈善事業(yè)實(shí)踐的有效連接。隨著慈善事業(yè)的蓬勃發(fā)展，集中于扶貧濟(jì)困的慈善捐贈(zèng)、慈善項(xiàng)目等必須向其他提高人類社會(huì)福祉的社會(huì)事務(wù)轉(zhuǎn)型，應(yīng)當(dāng)在廣義的慈善事業(yè)范疇內(nèi)予以培育和發(fā)展[22]。在大慈善理念的指引下，慈善事業(yè)的培育政策也不應(yīng)局限于扶貧、環(huán)保等傳統(tǒng)領(lǐng)域，而是應(yīng)當(dāng)深入到科學(xué)宣傳、教育事業(yè)、文化發(fā)展、公共衛(wèi)生等更為廣泛的公益領(lǐng)域，從全局出發(fā)，從長遠(yuǎn)出發(fā)，在政策層面倡導(dǎo)大慈善，進(jìn)一步擴(kuò)大慈善事業(yè)的范疇邊界和社會(huì)影響力。

（三）加強(qiáng)對(duì)新工具新方法的政策支持

對(duì)慈善捐贈(zèng)中出現(xiàn)的新方式新方法予以政策支持是當(dāng)前推進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的有益思路。在新技術(shù)嵌入組織變革的總體背景下，慈善捐贈(zèng)出現(xiàn)了依托網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、可追溯捐贈(zèng)過程的新進(jìn)展，經(jīng)政府主管部門認(rèn)證的慈善募捐平臺(tái)成為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)捐贈(zèng)的重要方式[23]。從慈善史來看，慈善捐贈(zèng)在較長的時(shí)間段內(nèi)都依靠政府主導(dǎo)，當(dāng)慈善捐贈(zèng)出現(xiàn)了新方式新方法時(shí)，依然呼喚政府的歸位。慈善捐贈(zèng)的規(guī)范化發(fā)展需要政府主管部門根據(jù)捐贈(zèng)出現(xiàn)的新形勢(shì)和新問題對(duì)政策進(jìn)行調(diào)試和修正，從而提升慈善捐贈(zèng)領(lǐng)域的施策成效。此外，在具體實(shí)踐中也應(yīng)對(duì)國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)予以吸收和改良。例如聯(lián)合籌款就是興起于西方、為解決本地區(qū)社會(huì)福利問題、為減少重復(fù)募捐而逐漸發(fā)展出來的慈善捐贈(zèng)行動(dòng)模式。慈善捐贈(zèng)行業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)是提升慈善組織能力、加強(qiáng)行業(yè)交流、提升社會(huì)知名度的重要方式。培育政策應(yīng)當(dāng)在合理吸收有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在行業(yè)網(wǎng)絡(luò)體系的建設(shè)層面加強(qiáng)政策支持和引導(dǎo)，促成慈善組織之間、慈善組織與社會(huì)公眾之間的聯(lián)合行動(dòng)，共同參與社會(huì)問題解決方案的開發(fā)和執(zhí)行，提高解決社會(huì)問題的效能。

（四）借助培育政策提升全民慈善參與程度

慈善事業(yè)發(fā)展要求社會(huì)動(dòng)員和全民參與。從培育政策的制定過程來看，有必要順應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求和慈善行業(yè)發(fā)展訴求，面對(duì)社區(qū)慈善、網(wǎng)絡(luò)慈善等慈善服務(wù)的新潮流和趨勢(shì)，將其納入政策支持體系，加強(qiáng)慈善事業(yè)的培育成效。在網(wǎng)絡(luò)慈善層面，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)志愿者的發(fā)掘和培育工作，提升志愿者的參與積極性和服務(wù)能力。在社區(qū)慈善層面，積極發(fā)揮慈善事業(yè)在基本公共服務(wù)體系中的補(bǔ)位和完善功能，將慈善事業(yè)作為人人可為、全民追求的群眾性社會(huì)活動(dòng)加以培育和發(fā)展。將慈善服務(wù)的新內(nèi)容新方法納入政策體系，有利于擴(kuò)大慈善事業(yè)的社會(huì)影響力，促使慈善逐漸向責(zé)任和公德轉(zhuǎn)變，成為社會(huì)公眾習(xí)以為常的行為時(shí)尚。此外，重塑慈善的成本觀念，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾的思想教育。樹立慈善事業(yè)的成本觀念，在政策文件中支持慈善組織獲得成本費(fèi)用的支持。在培育政策中納入對(duì)慈善組織成本核算的支持性條款是提升慈善服務(wù)成效的重要方式[24]。破除零成本認(rèn)知，推動(dòng)合理收費(fèi)寫入政策文本，這既有利于慈善組織的可持續(xù)發(fā)展，也有助于實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)人意愿。此外，加強(qiáng)對(duì)合理合法收取管理費(fèi)的政策支持有利于促進(jìn)小規(guī)模的慈善組織發(fā)展，用好國家給予的政策優(yōu)惠，幫助慈善組織順利度過生存初期，實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的持續(xù)向好發(fā)展。