李國安

（金鄉(xiāng)縣自然資源和規(guī)劃局，山東 濟寧 272200）

金鄉(xiāng)縣位于山東省西南部，屬魯西南平原。全縣轄13個鎮(zhèn)街、1個省級開發(fā)區(qū)，轄區(qū)總面積887.67km，人口63.5萬，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的加快、鄉(xiāng)村振興政策穩(wěn)步推進，各類建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地的需求也隨之加大，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、植樹造林?jǐn)?shù)量的增加等使耕地數(shù)量不斷減少，耕地保護形勢日趨嚴(yán)峻。為全面落實新形勢下的耕地保護政策、切實做好耕地保護、科學(xué)合理利用有限的土地資源，通過對全國第三次土地調(diào)查成果（下統(tǒng)稱三調(diào)）與全國第二次土地調(diào)查成果（下統(tǒng)稱二調(diào)）中金鄉(xiāng)縣土地利用現(xiàn)狀變化對比，全面分析了農(nóng)用地、未利用地的變化情況和存在問題，并對下步耕地保護展開了探討。

1 金鄉(xiāng)縣農(nóng)用地、未利用的變化情況

據(jù)三調(diào)數(shù)據(jù)，金鄉(xiāng)縣土地總面積887.67 km，其中農(nóng)用地（耕地、園地、林地及其他農(nóng)用地）693.06km，建設(shè)用地177.08km，未利用地（河流水面、灘涂、自然保留地、其他未利用地）17.53km，分別占土地總面積的 78.08%，19.95%和1.97%。分別比二調(diào)面積減少25.39km增加23.94km，增加1.45km。

（1）耕地。三調(diào)耕地面積588.02 km，比二調(diào)耕地面積減少41.56 km。減少的主要原因：城鎮(zhèn)（特別是城區(qū)）建設(shè)規(guī)模的擴張；農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（特別是園地、林地增加）；工礦倉儲；商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地的增加；交通水利等基礎(chǔ)設(shè)施的占用。

（2）園地和林地。三調(diào)園地面積21.12 km、林地面積30 km，分別比二調(diào)增加面積20.36km、7.3km。增加的主要原因：農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整；植樹造林發(fā)展、綠化面積的增大；城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)戶為獲得最大收益，改種果樹、苗木、林木等補償較高的作物。

（3）其他農(nóng)用地（設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、坑塘水面、溝渠、田坎）。面積為53.91 km，比二調(diào)減少11.5km。減少原因主要是建設(shè)占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、道路的拓寬等。

（4）未利用地（河流水面、其他草地、內(nèi)陸灘涂、裸土地）。面積為17.53 km，比二調(diào)增加1.45km其中河流水面由二調(diào)時的15.59km增加到三調(diào)時的16.45km增加了0.86km草地由二調(diào)的0km增加到三調(diào)的1.02km增加了1.02km。增加的主要原因，河道的清淤、拓寬，拆遷后當(dāng)時未利用的居民點用地等。

2 金鄉(xiāng)縣耕地保護面臨問題及原因

2.1 建設(shè)用地的持續(xù)擴張擠壓耕地空間

隨著經(jīng)濟快速發(fā)展、現(xiàn)代化進程的加快，在二調(diào)和三調(diào)期間金鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、道路交通設(shè)施，物流倉儲、科教文化等用地的面積都有大幅增加。一些領(lǐng)導(dǎo)干部沒有樹立科學(xué)的發(fā)展觀，片面追求經(jīng)濟目標(biāo)的增長。急于求成，盲目追求經(jīng)濟增長，對違法占地采取默認(rèn)、縱容的態(tài)度。只要土地服務(wù)不要土地管理更不要土地執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)象依然存在。建設(shè)用地總量增加了23.94km占金鄉(xiāng)縣總面積的2.69%，因金鄉(xiāng)縣位于魯西南平原，地類以耕地為主，建設(shè)用地的增加不可避免的擠壓耕地面積。如何處理好經(jīng)濟發(fā)展與保護耕地之間的關(guān)系是現(xiàn)實的問題。

2.2 耕地不斷轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地，耕地流失嚴(yán)重

城鎮(zhèn)化的背景下，農(nóng)戶會選擇種植經(jīng)濟效益更高的作物，簡單地用地收益去衡量耕地的重要性觀念驅(qū)使發(fā)展園林地，一種原因是種糧、種菜收益低，耗時耗力，種糧的積極性不高，加之農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格快速上漲，農(nóng)民自發(fā)地發(fā)展很多果木林，二是非正常收益激勵，征地補償青苗與地上附著物補償政策，城市的擴展，企業(yè)的設(shè)立征地園地繞城普遍存在。園地面積增加了20.36km占金鄉(xiāng)縣總面積的2.29%；林地面積增加7.3km雖然三調(diào)中標(biāo)注即可恢復(fù)面積，但是如何恢復(fù)怎么恢復(fù)？雖然上級部門出臺了相關(guān)政策要求平原地區(qū)原來地類為耕地上種植果樹、植樹造林的地塊，逐步退出，恢復(fù)耕地屬性。（自然資源部通知）但是真正實行起來困難重重。而且隨著時間的推移，即可恢復(fù)園林地很多實際上已經(jīng)變成工程恢復(fù)，恢復(fù)難度更大。

表1 金鄉(xiāng)縣二調(diào)、三調(diào)土地分類面積及所占比例

2.3 耕地后備資源嚴(yán)重不足，開墾難度大

金鄉(xiāng)縣位于平原地區(qū)，土地資源開發(fā)利用水平較高。未利用面積僅占總面積的1.81%，且大部分為河流水面，后備補充耕地資源嚴(yán)重不足。在耕地開發(fā)復(fù)墾中要執(zhí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護制度，統(tǒng)籌生態(tài)建設(shè)，下一步面臨形勢十分嚴(yán)峻。土地綜合整治新增耕地潛力重要集中在村莊周邊殘次林地及坑塘等零散土地，面積普遍小，分布零散，開發(fā)利用難度大、成本高，開發(fā)出的耕地質(zhì)量不高，難以滿足“占優(yōu)補優(yōu)”的要求。加之重點工程項目占用耕地面積較大，我縣耕地占補平衡難度將越來越大。

3 對策與建議

3.1 加大宣傳力度，增強憂患意識

充分利用廣播、電視、報紙等新聞媒體向全社會廣泛宣傳國家土地政策及保護耕地的重要性，開展新的《土地管理法》、農(nóng)村土地承包法》及永久基本農(nóng)田保護政策、國家占補平衡制度、進出平衡政策的巡回宣傳教育活動。采用一封信、微信抖音小品等群眾喜聞樂見的形式切實提高廣大農(nóng)民的法律意識，增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部和用地單位珍惜資源保護耕地的責(zé)任意識和危機意識，進一步提高保護耕地和節(jié)約集約利用土地的自覺性；對于查處的典型違法案件通過新聞媒體和政府門戶網(wǎng)站向社會公開曝光，起到了查處一案、教育一片、震懾一方的作用。使干部、群眾深刻理解耕地保護基本國策和加強宏觀調(diào)控，促進可持續(xù)發(fā)展的重大意義，增強政府領(lǐng)導(dǎo)和基層干部依法用地和守土有責(zé)的意識，引導(dǎo)他們樹立依法依規(guī)用地觀念，使其不想、不愿、不敢違法用地，竭力營造全社會保護耕地、保護資源的良好氛圍。

3.2 規(guī)劃引導(dǎo)，責(zé)任落實

未來，結(jié)合國土空間規(guī)劃編制，要合理確定新增建設(shè)用地規(guī)模，城鎮(zhèn)建設(shè)必須嚴(yán)格限定在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之內(nèi)，農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展應(yīng)當(dāng)在縣域內(nèi)統(tǒng)籌。好的制度不要只落在文件，口頭要執(zhí)行下去，真正把責(zé)任落到實處。省市做好歷年土地變更數(shù)據(jù)工作，以土地變更數(shù)據(jù)結(jié)果作為考核主要領(lǐng)導(dǎo)依據(jù)，落實好以政府為責(zé)任主體的耕地保護目標(biāo)責(zé)任制度，層層簽訂耕地保護目標(biāo)責(zé)任書。明確當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)人為耕地保護目標(biāo)責(zé)任的第一責(zé)任人。深化干部考核制度改革，對干部任期內(nèi)的土地保護成績進行剛性評價。對完不成耕地保護任務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的實行一票否決。

3.3 加大政策支持力度，讓農(nóng)民能夠得到更多實惠，調(diào)動農(nóng)民的種糧積極性

財政補貼、保險、金融支持等方面要積極跟上。產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)鍵，金鄉(xiāng)縣耕地?zé)o論是利用效率還是效益在周邊縣都是比較高的，因為有一個大蒜產(chǎn)業(yè)支撐，蒜價高，農(nóng)民種地積極性高，農(nóng)民自發(fā)保護耕地就高?，F(xiàn)階段因能源價格、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等生產(chǎn)物資上漲，農(nóng)民種地獲得的支持與過去比一定程度上是有所減弱的。真正讓農(nóng)民增產(chǎn)就能增收，要求包括政府、保險、金融在內(nèi)的機構(gòu)共同努力，如此才能切實保障農(nóng)民增收。探索“激勵性保護”，調(diào)動保護耕地積極性。積極探索建立基本農(nóng)田保護補償機制，建立基本農(nóng)田保護基金，利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)對農(nóng)村土地進行提質(zhì)改造，增加對種糧農(nóng)民的收入補貼，提高其種糧積極性。在保障糧食綜合生產(chǎn)能力和不破壞耕作層、不會對耕地造成實質(zhì)性損害的前提下，鼓勵農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，強化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，做大做強以畜牧業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)和示范工程等農(nóng)業(yè)為主的加工業(yè)，以龍頭項目帶動其他項目的科學(xué)發(fā)展，切實提高農(nóng)民的收益。把耕地保護措施和成效的優(yōu)劣作為其申請各項補貼資金的重要依據(jù)。既實現(xiàn)農(nóng)民增收又能激發(fā)廣大群眾自發(fā)保護耕地的內(nèi)在動力。高標(biāo)田建設(shè)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的建設(shè)整合資金把設(shè)施搞上去，配方施肥把質(zhì)量搞上去政府制定切實激勵措施對耕地保護好的縣進行獎勵對節(jié)約集約用地市縣進行獎勵。

3.4 落實好執(zhí)法監(jiān)察

切實加大土地執(zhí)法監(jiān)管力度，在全縣范圍內(nèi)開展了違法違規(guī)用地專項整治行動，依法查處占用耕地尤其是占用永久基本農(nóng)田的違法用地項目，通過強有力的土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查，有力打擊了非法占用耕地的行為。認(rèn)真貫徹落實省、市對新增違法占用耕地“零容忍”工作要求，對不符合規(guī)劃、占用基本農(nóng)田、占用耕地等無法完善手續(xù)的項目，要堅決納入拆除復(fù)耕范圍，強力拆除復(fù)耕，通過全面整改查處，切實將問題清零；凡是沒有土地手續(xù)的項目，要堅持“零動土、零施工、零新增”，采取一切必要措施，實現(xiàn)全縣違法占地“零新增”工作目標(biāo)。對新耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的要做到進出平衡，真正實行耕地動態(tài)平衡。

3.5 節(jié)約集約用地

新土地管理法施行以來國家的用地政策逐步完善，用地管理日趨于嚴(yán)格我縣在創(chuàng)辦成功了節(jié)約集約模范縣，節(jié)約集約用地有以部門的積累了一定經(jīng)驗嚴(yán)格多層廠房，標(biāo)準(zhǔn)的使用，重點項目靠新增，一部項目靠挖潛。做好儲備耕地的調(diào)查以科學(xué)的去確定來源，科學(xué)編制村莊規(guī)劃，推動全域土地綜合整治，盤活農(nóng)村存量土地。強化土地節(jié)約集約，保障經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。節(jié)約集約用地是緩解用地供需矛盾、解決“保護和發(fā)展”的必然選擇。加強對存量建設(shè)用地和閑置土地的清理該收回的收回，能盤活的盤活，該復(fù)墾的復(fù)墾；結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，加大農(nóng)村村莊土地復(fù)墾整理力度，實施“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等政策，實現(xiàn)建設(shè)用地量的增加與相對增加，正確地引導(dǎo)建設(shè)項目合理、合法地使用土地，有效地控制建設(shè)用地規(guī)模，以投資強度，能源消耗，畝均稅收貢獻等指標(biāo)嚴(yán)格控制新上項目用地審批；對不符合要求的已建成項目采取有序的退出機制，堅持走集約化、規(guī)?；l(fā)展的路子，建標(biāo)準(zhǔn)廠房，對落戶開發(fā)區(qū)的中小企業(yè)集聚發(fā)展，充分拓寬建設(shè)項目及時使用土地的渠道。