中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài),當(dāng)前正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段,新時(shí)代如何推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展及建設(shè)用地集約利用、管理至關(guān)重要。區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)是實(shí)現(xiàn)土地節(jié)約集約利用的途徑,是國(guó)家將土地節(jié)約集約理念落實(shí)到實(shí)際土地管理工作中的重要手段。針對(duì)區(qū)域建設(shè)用地節(jié)約利用程度進(jìn)行研究,為國(guó)土空間規(guī)劃、計(jì)劃及相關(guān)規(guī)劃的制訂提供科學(xué)依據(jù),對(duì)增加土地利用強(qiáng)度、提高土地利用效率和緩解土地供需矛盾有重要意義,同時(shí)對(duì)滿足城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求,走向節(jié)約利用、集約發(fā)展、精明增長(zhǎng)的新型城鎮(zhèn)化道路有推動(dòng)作用。改革開放以來(lái),天長(zhǎng)市經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,加之近年來(lái)在深入落實(shí)皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略和推進(jìn)供給側(cè)改革,目前正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期,不僅要發(fā)展經(jīng)濟(jì),更要保障糧食安全,走節(jié)約集約利用土地的發(fā)展道路。因此,挖掘城鎮(zhèn)建設(shè)用地潛力、強(qiáng)化土地節(jié)約集約利用是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。運(yùn)用科學(xué)方法進(jìn)行建設(shè)用地集約利用程度研究,不僅能夠全面掌握天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地現(xiàn)狀、布局以及土地利用強(qiáng)度與效率,還可準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。本研究在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上,結(jié)合天長(zhǎng)市自身情況研究區(qū)域建設(shè)用地集約利用狀況,是實(shí)行差別化土地開發(fā)策略、盤活低效用地、加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的重要手段,亦是提高規(guī)劃科學(xué)性、改進(jìn)規(guī)劃操作性的重要方面,更是優(yōu)化配置城市土地資源、促進(jìn)城市土地科學(xué)、合理利用的重要基礎(chǔ)。
天長(zhǎng)市位于安徽省東部、南京都市圈和揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)圈腹地,下轄1個(gè)街道辦事處、14個(gè)鎮(zhèn),城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積86.34km。據(jù)第七次全國(guó)人口普查顯示,全市常住人口為60.3780萬(wàn)人,較第六次全國(guó)人口統(tǒng)計(jì)同比增長(zhǎng)0.16%,其中,城鎮(zhèn)人口為43.3萬(wàn)人,占比上升17.88個(gè)百分點(diǎn),常住城鎮(zhèn)化率為71.73%。2020年地區(qū)生產(chǎn)總值突破500億元,三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為7.1%:61.2%:31.7%,二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口36.2萬(wàn),在全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)與縣域綜合發(fā)展居前列,社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛。伴隨“以縣城為載體推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)”政策的提出,現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,在人地關(guān)系日趨緊張的背景下積極探討城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用提升路徑刻不容緩。
本研究社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于天長(zhǎng)市統(tǒng)計(jì)年鑒和相關(guān)年份國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展公報(bào);土地利用數(shù)據(jù)來(lái)源于天長(zhǎng)市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)。
1.3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建
以城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約利用為切入點(diǎn),根據(jù)《全國(guó)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)組織實(shí)施工作規(guī)則》和天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用的實(shí)際情況,綜合分析當(dāng)前天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用的影響因素,以選取指標(biāo)的科學(xué)性、系統(tǒng)性和可操作性為原則,構(gòu)建天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系(表1)。
表1 城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系
1.3.2 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理
由于各評(píng)價(jià)指標(biāo)存在量綱上差異,數(shù)據(jù)值相差較大,需要進(jìn)行無(wú)量綱化的處理,使指標(biāo)具有可比性,因此選取直線型無(wú)量綱化法中的極差正規(guī)化法用以進(jìn)行數(shù)據(jù)處理,得出指標(biāo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)值,其標(biāo)準(zhǔn)化的公式不再贅述。
1.3.3 指標(biāo)權(quán)重確定
從客觀性的角度,采用熵權(quán)法對(duì)天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)判,能夠深刻反映出指標(biāo)信息熵值的效用價(jià)值,以確保評(píng)估的客觀真實(shí)性。計(jì)算公式如下:
式中:Y為第j項(xiàng)指標(biāo)第i年占該指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)值總和的比重,當(dāng)Y=0時(shí)InY無(wú)意義,故對(duì)Y=0進(jìn)行修正,令Y=0.0001;m為評(píng)價(jià)年數(shù);e為指標(biāo)X熵值;k為調(diào)節(jié)系數(shù),k=Inn,n為指標(biāo)個(gè)數(shù);d為指標(biāo)X信息效用值;w為指標(biāo)權(quán)重。
1.3.4 綜合得分法
根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化值和指標(biāo)權(quán)重,運(yùn)用綜合得分法進(jìn)行計(jì)算,得到綜合評(píng)價(jià)值,計(jì)算公式如下:
式中:F為集約利用綜合評(píng)價(jià)值;w為指標(biāo)權(quán)重;n為指標(biāo)總數(shù)。
2014-2018年之間,天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平不斷提高。這一時(shí)期,開發(fā)強(qiáng)度評(píng)價(jià)值、投入水平評(píng)價(jià)值、產(chǎn)出效益評(píng)價(jià)值均呈上升趨勢(shì),其中產(chǎn)出效益評(píng)價(jià)值上升幅度最大,在這5年間,變化最明顯的指標(biāo)為單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額,其評(píng)價(jià)值從0.0102提高至0.0179,反映出近五年來(lái)單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用的效應(yīng)是影響城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約使用的主要因素。而在其余指標(biāo)中,地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地二三產(chǎn)值、地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地社會(huì)消費(fèi)品零售額都對(duì)天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用有較大影響。2018-2020年之間,天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平有所下降,綜合評(píng)價(jià)值從0.1583降至0.1479。其中,產(chǎn)出效益評(píng)價(jià)值有所下降但不明顯,開發(fā)強(qiáng)度評(píng)價(jià)值大幅上升,投入水平評(píng)價(jià)值明顯下降。在這3年間,人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積評(píng)價(jià)值以及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入評(píng)價(jià)值持續(xù)上升,但剩余指標(biāo)幾乎都呈下降狀況,其中地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地二三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口數(shù)的減少對(duì)天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用狀況有很大影響。綜上所述,天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平在這7年間呈現(xiàn)先升后降的趨勢(shì),但評(píng)價(jià)值均處于0.1-0.2之間,城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用程度較低。(表2)
表2 2014-2020天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)值
從城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用強(qiáng)度方面,天長(zhǎng)市2019年人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積為175.21m,仁和鎮(zhèn)人均為179.39m,新街鎮(zhèn)人均為61.18m,人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積最大值與最小值的差值為118.21m,仁和鎮(zhèn)的人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積高于新街鎮(zhèn)的將近2倍,表明仁和鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地強(qiáng)度明顯高于新街鎮(zhèn)。從城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入強(qiáng)度角度,天長(zhǎng)市2019年單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額為712.85萬(wàn)元/hm,而永豐鎮(zhèn)、楊村鎮(zhèn)、萬(wàn)壽鎮(zhèn)的單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地投資 額 分 別 達(dá) 到2515.49萬(wàn) 元/hm、2023.67萬(wàn) 元/hm、1862.85萬(wàn)元/hm,可見永豐鎮(zhèn)、楊村鎮(zhèn)、萬(wàn)壽鎮(zhèn)在天長(zhǎng)市同級(jí)鎮(zhèn)中固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度較高。冶山鎮(zhèn)、張鋪鎮(zhèn)、石梁鎮(zhèn)的單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地投資額分別為703.26萬(wàn)元/hm、639.62萬(wàn)元/hm、559.30萬(wàn)元/hm,冶山鎮(zhèn)、張鋪鎮(zhèn)、石梁鎮(zhèn)在天長(zhǎng)市同級(jí)鎮(zhèn)中固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度較低。從城鎮(zhèn)建設(shè)用地產(chǎn)出效益方面來(lái)看,2019年天長(zhǎng)市地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地財(cái)政收入為74.17萬(wàn)元/hm,楊村鎮(zhèn)、永豐鎮(zhèn)、萬(wàn)壽鎮(zhèn)均超過(guò)了74.17萬(wàn)元/hm,其中永豐鎮(zhèn)數(shù)值最高,達(dá)到174.2萬(wàn)元/hm。無(wú)論是從人均城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積,還是從單位城鎮(zhèn)建設(shè)用地固定資產(chǎn)投資額,或是從地均城鎮(zhèn)建設(shè)用地財(cái)政收入角度來(lái)講,天長(zhǎng)市各鎮(zhèn)和街道的土地集約使用程度有顯著差別。全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地主要分布于天長(zhǎng)街道、銅城鎮(zhèn)、汊澗鎮(zhèn)、秦欄鎮(zhèn)等重點(diǎn)城鎮(zhèn),新街鎮(zhèn)、鄭集鎮(zhèn)、萬(wàn)壽鎮(zhèn)等鎮(zhèn)分布相對(duì)較少。全部城鎮(zhèn)規(guī)劃涉及城鎮(zhèn)建設(shè)用地,為提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平必須協(xié)調(diào)區(qū)域規(guī)劃,通過(guò)國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局,優(yōu)化布局城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地?cái)?shù)量、類型及布局統(tǒng)籌管控。
表3 2019年天長(zhǎng)市城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)
各有關(guān)部門要加速“多規(guī)合一”,以城市、縣城為一體發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)環(huán)境、土地利用和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)一步提高城市土地利用水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益,以最嚴(yán)格的制度制約某些區(qū)域的過(guò)度開發(fā),實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與土地的空間和諧、發(fā)展有序;科學(xué)劃定“三條紅線”,為“多規(guī)合一”的核心區(qū)建設(shè)用地提供借鑒;特別注重生態(tài)文明建設(shè),在規(guī)劃的全過(guò)程中都要貫穿生態(tài)協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展的理念,加大生態(tài)發(fā)展建設(shè)力度,促進(jìn)人、生態(tài)、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展,避免由于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展造成環(huán)境污染的困擾再次出現(xiàn)。
借鑒先進(jìn)的改造經(jīng)驗(yàn),進(jìn)而整合出自己獨(dú)特的改造方案,加快舊城區(qū)改造,補(bǔ)齊城市建設(shè)短板,進(jìn)一步提升城市功能,改善人居環(huán)境,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),促進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集約利用。出臺(tái)相關(guān)的政策支持以促進(jìn)老城區(qū)的發(fā)展,包括老城區(qū)的更新、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移、服務(wù)業(yè)的轉(zhuǎn)移等。對(duì)于地下空間的使用,可以將某些基本的設(shè)施如廢品堆放處或下水道等設(shè)置在地面上,從而節(jié)省了土地和環(huán)境。四是舊城改造不能只注重經(jīng)濟(jì)效益,要統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟(jì)效益,生態(tài)效益和社會(huì)效益,促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)和發(fā)展。
既要以科學(xué)發(fā)展為主題,積極進(jìn)行經(jīng)濟(jì)發(fā)展、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,又要合理控制建設(shè)用地規(guī)模、節(jié)約集約利用城鎮(zhèn)建設(shè)用地、實(shí)現(xiàn)綠色、可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。加快招商引資,合理開發(fā)旅游項(xiàng)目,引進(jìn)新技術(shù),開發(fā)新產(chǎn)品,大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)推動(dòng)社會(huì)消費(fèi)品零售額增長(zhǎng)。充分利用地理位置優(yōu)越、交通便利,通過(guò)提高建設(shè)用地利用強(qiáng)度、合理利用資源優(yōu)勢(shì),提高區(qū)域城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約利用水平;根據(jù)實(shí)際情況,擴(kuò)大就業(yè)范圍,吸引更多人才落戶,使用鐵路與公路相結(jié)合的方式提高運(yùn)輸效率。
加強(qiáng)城鎮(zhèn)土地使用情況的監(jiān)督,提高土地審批的門檻,完善審批制度。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地的批后監(jiān)督管理,推動(dòng)土地使用科學(xué)化、精益化,提升土地利用質(zhì)量,緩解用地供需矛盾,推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。完善土地批后監(jiān)管工作,對(duì)工程的具體情況進(jìn)行細(xì)致地追蹤,對(duì)公開信息、竣工時(shí)間、定期巡查等做好詳細(xì)地記錄,便于進(jìn)行動(dòng)態(tài)巡查;設(shè)置土地利用信息公告板,將其公布到工程現(xiàn)場(chǎng)醒目的地方,以便群眾進(jìn)行監(jiān)管。