中國社會經濟發(fā)展進入新常態(tài),當前正處于經濟增長換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期的“三期疊加”階段,新時代如何推動區(qū)域經濟高質量發(fā)展及建設用地集約利用、管理至關重要。區(qū)域建設用地節(jié)約集約利用評價是實現土地節(jié)約集約利用的途徑,是國家將土地節(jié)約集約理念落實到實際土地管理工作中的重要手段。針對區(qū)域建設用地節(jié)約利用程度進行研究,為國土空間規(guī)劃、計劃及相關規(guī)劃的制訂提供科學依據,對增加土地利用強度、提高土地利用效率和緩解土地供需矛盾有重要意義,同時對滿足城鎮(zhèn)發(fā)展用地需求,走向節(jié)約利用、集約發(fā)展、精明增長的新型城鎮(zhèn)化道路有推動作用。改革開放以來,天長市經濟高速發(fā)展,加之近年來在深入落實皖江城市帶承接產業(yè)轉移戰(zhàn)略和推進供給側改革,目前正處在經濟社會全面發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期,不僅要發(fā)展經濟,更要保障糧食安全,走節(jié)約集約利用土地的發(fā)展道路。因此,挖掘城鎮(zhèn)建設用地潛力、強化土地節(jié)約集約利用是實現經濟社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。運用科學方法進行建設用地集約利用程度研究,不僅能夠全面掌握天長市城鎮(zhèn)建設用地現狀、布局以及土地利用強度與效率,還可準確把握城鎮(zhèn)建設用地節(jié)約集約利用水平。本研究在現有研究的基礎上,結合天長市自身情況研究區(qū)域建設用地集約利用狀況,是實行差別化土地開發(fā)策略、盤活低效用地、加強土地節(jié)約集約利用的重要手段,亦是提高規(guī)劃科學性、改進規(guī)劃操作性的重要方面,更是優(yōu)化配置城市土地資源、促進城市土地科學、合理利用的重要基礎。
天長市位于安徽省東部、南京都市圈和揚州經濟圈腹地,下轄1個街道辦事處、14個鎮(zhèn),城鎮(zhèn)建設用地面積86.34km。據第七次全國人口普查顯示,全市常住人口為60.3780萬人,較第六次全國人口統(tǒng)計同比增長0.16%,其中,城鎮(zhèn)人口為43.3萬人,占比上升17.88個百分點,常住城鎮(zhèn)化率為71.73%。2020年地區(qū)生產總值突破500億元,三次產業(yè)結構為7.1%:61.2%:31.7%,二三產業(yè)從業(yè)人口36.2萬,在全國縣域經濟與縣域綜合發(fā)展居前列,社會經濟發(fā)展迅猛。伴隨“以縣城為載體推動城鎮(zhèn)化建設”政策的提出,現有城鎮(zhèn)建設用地難以滿足社會經濟發(fā)展需求,在人地關系日趨緊張的背景下積極探討城鎮(zhèn)建設用地集約利用提升路徑刻不容緩。
本研究社會經濟數據來源于天長市統(tǒng)計年鑒和相關年份國民經濟和社會發(fā)展公報;土地利用數據來源于天長市土地利用變更調查數據。
1.3.1 評價指標體系構建
以城鎮(zhèn)建設用地的集約利用為切入點,根據《全國城市建設用地節(jié)約集約利用評價組織實施工作規(guī)則》和天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用的實際情況,綜合分析當前天長市城鎮(zhèn)建設用地利用的影響因素,以選取指標的科學性、系統(tǒng)性和可操作性為原則,構建天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標體系(表1)。
表1 城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標體系
1.3.2 數據標準化處理
由于各評價指標存在量綱上差異,數據值相差較大,需要進行無量綱化的處理,使指標具有可比性,因此選取直線型無量綱化法中的極差正規(guī)化法用以進行數據處理,得出指標數據標準值,其標準化的公式不再贅述。
1.3.3 指標權重確定
從客觀性的角度,采用熵權法對天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用指標進行綜合評判,能夠深刻反映出指標信息熵值的效用價值,以確保評估的客觀真實性。計算公式如下:
式中:Y為第j項指標第i年占該指標標準值總和的比重,當Y=0時InY無意義,故對Y=0進行修正,令Y=0.0001;m為評價年數;e為指標X熵值;k為調節(jié)系數,k=Inn,n為指標個數;d為指標X信息效用值;w為指標權重。
1.3.4 綜合得分法
根據標準化值和指標權重,運用綜合得分法進行計算,得到綜合評價值,計算公式如下:
式中:F為集約利用綜合評價值;w為指標權重;n為指標總數。
2014-2018年之間,天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用水平不斷提高。這一時期,開發(fā)強度評價值、投入水平評價值、產出效益評價值均呈上升趨勢,其中產出效益評價值上升幅度最大,在這5年間,變化最明顯的指標為單位城鎮(zhèn)建設用地固定資產投資額,其評價值從0.0102提高至0.0179,反映出近五年來單位城鎮(zhèn)建設用地固定資產投資額對城鎮(zhèn)建設用地集約利用的效應是影響城鎮(zhèn)建設用地集約使用的主要因素。而在其余指標中,地均城鎮(zhèn)建設用地二三產值、地均城鎮(zhèn)建設用地社會消費品零售額都對天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用有較大影響。2018-2020年之間,天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用水平有所下降,綜合評價值從0.1583降至0.1479。其中,產出效益評價值有所下降但不明顯,開發(fā)強度評價值大幅上升,投入水平評價值明顯下降。在這3年間,人均城鎮(zhèn)建設用地面積評價值以及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入評價值持續(xù)上升,但剩余指標幾乎都呈下降狀況,其中地均城鎮(zhèn)建設用地二三產業(yè)從業(yè)人口數的減少對天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用狀況有很大影響。綜上所述,天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用水平在這7年間呈現先升后降的趨勢,但評價值均處于0.1-0.2之間,城鎮(zhèn)建設用地集約利用程度較低。(表2)
表2 2014-2020天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價值
從城鎮(zhèn)建設用地利用強度方面,天長市2019年人均城鎮(zhèn)建設用地面積為175.21m,仁和鎮(zhèn)人均為179.39m,新街鎮(zhèn)人均為61.18m,人均城鎮(zhèn)建設用地面積最大值與最小值的差值為118.21m,仁和鎮(zhèn)的人均城鎮(zhèn)建設用地面積高于新街鎮(zhèn)的將近2倍,表明仁和鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設用地強度明顯高于新街鎮(zhèn)。從城鎮(zhèn)建設用地投入強度角度,天長市2019年單位城鎮(zhèn)建設用地固定資產投資額為712.85萬元/hm,而永豐鎮(zhèn)、楊村鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)的單位城鎮(zhèn)建設用地投資 額 分 別 達 到2515.49萬 元/hm、2023.67萬 元/hm、1862.85萬元/hm,可見永豐鎮(zhèn)、楊村鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)在天長市同級鎮(zhèn)中固定資產投資強度較高。冶山鎮(zhèn)、張鋪鎮(zhèn)、石梁鎮(zhèn)的單位城鎮(zhèn)建設用地投資額分別為703.26萬元/hm、639.62萬元/hm、559.30萬元/hm,冶山鎮(zhèn)、張鋪鎮(zhèn)、石梁鎮(zhèn)在天長市同級鎮(zhèn)中固定資產投資強度較低。從城鎮(zhèn)建設用地產出效益方面來看,2019年天長市地均城鎮(zhèn)建設用地財政收入為74.17萬元/hm,楊村鎮(zhèn)、永豐鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)均超過了74.17萬元/hm,其中永豐鎮(zhèn)數值最高,達到174.2萬元/hm。無論是從人均城鎮(zhèn)建設用地面積,還是從單位城鎮(zhèn)建設用地固定資產投資額,或是從地均城鎮(zhèn)建設用地財政收入角度來講,天長市各鎮(zhèn)和街道的土地集約使用程度有顯著差別。全市城鎮(zhèn)建設用地主要分布于天長街道、銅城鎮(zhèn)、汊澗鎮(zhèn)、秦欄鎮(zhèn)等重點城鎮(zhèn),新街鎮(zhèn)、鄭集鎮(zhèn)、萬壽鎮(zhèn)等鎮(zhèn)分布相對較少。全部城鎮(zhèn)規(guī)劃涉及城鎮(zhèn)建設用地,為提高城鎮(zhèn)建設用地集約利用水平必須協(xié)調區(qū)域規(guī)劃,通過國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設用地布局,優(yōu)化布局城鎮(zhèn)開發(fā)邊界,實現城鎮(zhèn)建設用地數量、類型及布局統(tǒng)籌管控。
表3 2019年天長市城鎮(zhèn)建設用地集約利用評價指標數據
各有關部門要加速“多規(guī)合一”,以城市、縣城為一體發(fā)展規(guī)劃,統(tǒng)籌推進生態(tài)環(huán)境、土地利用和社會經濟發(fā)展,進一步提高城市土地利用水平和經濟發(fā)展效益,以最嚴格的制度制約某些區(qū)域的過度開發(fā),實現產業(yè)與土地的空間和諧、發(fā)展有序;科學劃定“三條紅線”,為“多規(guī)合一”的核心區(qū)建設用地提供借鑒;特別注重生態(tài)文明建設,在規(guī)劃的全過程中都要貫穿生態(tài)協(xié)調、綠色發(fā)展的理念,加大生態(tài)發(fā)展建設力度,促進人、生態(tài)、城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展,避免由于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展造成環(huán)境污染的困擾再次出現。
借鑒先進的改造經驗,進而整合出自己獨特的改造方案,加快舊城區(qū)改造,補齊城市建設短板,進一步提升城市功能,改善人居環(huán)境,優(yōu)化產業(yè)結構,促進城鎮(zhèn)建設用地的集約利用。出臺相關的政策支持以促進老城區(qū)的發(fā)展,包括老城區(qū)的更新、產業(yè)的轉移、服務業(yè)的轉移等。對于地下空間的使用,可以將某些基本的設施如廢品堆放處或下水道等設置在地面上,從而節(jié)省了土地和環(huán)境。四是舊城改造不能只注重經濟效益,要統(tǒng)籌兼顧經濟效益,生態(tài)效益和社會效益,促進資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的建設和發(fā)展。
既要以科學發(fā)展為主題,積極進行經濟發(fā)展、承接產業(yè)轉移,又要合理控制建設用地規(guī)模、節(jié)約集約利用城鎮(zhèn)建設用地、實現綠色、可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。加快招商引資,合理開發(fā)旅游項目,引進新技術,開發(fā)新產品,大力發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)等實體經濟推動社會消費品零售額增長。充分利用地理位置優(yōu)越、交通便利,通過提高建設用地利用強度、合理利用資源優(yōu)勢,提高區(qū)域城鎮(zhèn)建設用地集約利用水平;根據實際情況,擴大就業(yè)范圍,吸引更多人才落戶,使用鐵路與公路相結合的方式提高運輸效率。
加強城鎮(zhèn)土地使用情況的監(jiān)督,提高土地審批的門檻,完善審批制度。強化對農村建設用地的批后監(jiān)督管理,推動土地使用科學化、精益化,提升土地利用質量,緩解用地供需矛盾,推進經濟社會高質量發(fā)展。完善土地批后監(jiān)管工作,對工程的具體情況進行細致地追蹤,對公開信息、竣工時間、定期巡查等做好詳細地記錄,便于進行動態(tài)巡查;設置土地利用信息公告板,將其公布到工程現場醒目的地方,以便群眾進行監(jiān)管。