郭 佩

新冠肺炎疫情已持續(xù)將近三年，不僅對全球產(chǎn)業(yè)鏈、消費(fèi)需求、工作和生活方式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，而且對全球就業(yè)狀況特別是其中的非正式就業(yè)群體造成巨大沖擊。國際勞工組織《2022年世界就業(yè)和社會展望趨勢》報告稱，新冠疫情為勞動力市場帶來了潛在的持久損害，并且加劇了貧困和不平等現(xiàn)象，同時預(yù)測前景仍然脆弱，復(fù)蘇之路緩慢而不確定。(1)《新冠疫情繼續(xù)造成影響，國際勞工組織調(diào)低2022年勞動力市場復(fù)蘇預(yù)測》，聯(lián)合國新聞網(wǎng)站，2022年1月17日。https://news.un.org/zh/story/2022/01/1097652.日本政府為了緩解疫情對就業(yè)現(xiàn)狀的沖擊，在原有的就業(yè)政策基礎(chǔ)上增加了一系列“新冠疫情特例措施”(2)針對新冠疫情對勞動者就業(yè)和生活帶來的影響，日本政府在原有就業(yè)生活保障制度下設(shè)立新冠疫情特例措施，如修改雇傭調(diào)整補(bǔ)助金、為無保險勞動者新設(shè)緊急雇傭安定補(bǔ)助金等。。這些政策的實施對象不僅包括正式員工，也包括了很多非正式員工及自由職業(yè)者，甚至部分政策將福利延伸至“隱形失業(yè)者”(3)“隱形失業(yè)者”是指雖然沒有失業(yè)，但由于工作時間大幅度減少，收入同步減少，難以維持日常生活的人群。。通過積極推行多層次且盡可能覆蓋多人群的就業(yè)鼓勵及補(bǔ)助政策，日本政府力爭構(gòu)建涵蓋非正式員工、自由職業(yè)者在內(nèi)的保障制度。

一 、新冠疫情背景下的日本就業(yè)狀況

疫情給日本的經(jīng)濟(jì)和就業(yè)帶來了巨大的沖擊，造成非正式勞動力就業(yè)形勢嚴(yán)峻，隱形失業(yè)者增加，應(yīng)屆畢業(yè)生“內(nèi)定”(4)“內(nèi)定”意為對外公布錄用前公司的內(nèi)部錄取。比例下降以及女性就業(yè)困境凸顯等問題。(5)郭佩、胡澎：《2020年日本社會：新冠疫情的影響》，《日本藍(lán)皮書(2021)》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2021年版，第79頁。具體來看，疫情影響下的日本就業(yè)市場主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

第一，無論從國內(nèi)數(shù)據(jù)看，還是與其他發(fā)達(dá)國家相比，日本完全失業(yè)率相對較低。根據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，日本2019年的完全失業(yè)率為2.4%，而疫情后的2020年與2021年均為2.8%，包括2022年7月的最新數(shù)據(jù)顯示，完全失業(yè)率為2.6%。(6)「労働力調(diào)査(基本集計)2022年(令和4年)7月分結(jié)果」、総務(wù)省統(tǒng)計局ホームページ、2022年8月30日。 https://www.stat.go.jp/data/roudou/sokuhou/tsuki/index.html.(如圖1、圖2所示)

第二，就業(yè)人口中的休業(yè)者較疫情前顯著增加，非正式員工數(shù)量則呈現(xiàn)減少趨勢，自營業(yè)者數(shù)量四年間不斷遞減。日本15-64歲勞動力人口分為就業(yè)者(7)就業(yè)者是指有工作的人，分為從業(yè)者(調(diào)查期間有工作的人)與休業(yè)者(調(diào)查期間并未失業(yè)但因病或其他原因沒有在工作的人)兩種。與完全失業(yè)者(8)完全失業(yè)者指指適齡勞動人口中有勞動能力、正在求職過程中，但目前沒有獲得工作機(jī)會的人。，而就業(yè)者再分為從業(yè)者與休業(yè)者。具體來看，從2019年3月—2022年3月，盡管勞動力人口總數(shù)變化并不明顯，但是其中休業(yè)者人數(shù)比2019年有明顯增加，尤其在2020年3月較為突出。同時，休業(yè)者中人數(shù)較多的為非正式員工，且集中在住宿業(yè)、餐飲業(yè)、生活零售業(yè)等行業(yè)。(9)「労働力調(diào)査追加參考表」、総務(wù)省統(tǒng)計局ホームページ、2022年3月4日。https://www.stat.go.jp/data/roudou/sokuhou/tsuki/pdf/202203sankou.pdf．(詳見表1、表2)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)日本總務(wù)省統(tǒng)計局勞動力調(diào)查2008年—2022年1月結(jié)果整理而成。

圖1 日本2008年-2020年完全失業(yè)率的變遷

圖2 日本與主要發(fā)達(dá)國家的失業(yè)率對比

表1 日本就業(yè)狀況統(tǒng)計表(2019年3月-2022年3月)

表2 日本就業(yè)者詳情統(tǒng)計(2019年3月-2022年3月)

第三，新冠疫情對自由職業(yè)影響較大，主要集中在服務(wù)業(yè)、運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)。根據(jù)獨(dú)立行政法人勞動政策研究研修機(jī)構(gòu)(JILPT)調(diào)查，與新冠疫情發(fā)生前相比，疫情發(fā)生后的2020年5月，工作與收入受影響最大的為民營企業(yè)雇傭者和自由職業(yè)者。(10)「新型コロナウイルス感染拡大の仕事や生活への影響に関する調(diào)査」、労働政策研究·研修機(jī)構(gòu)ホームページ、2020年6月10日。https://www.jil.go.jp/press/documents/20200610.pdf根據(jù)《自由職業(yè)者白皮書2021》(11)該白皮書是由日本一般社團(tuán)法人自由職業(yè)者協(xié)會于2020年對新冠疫情后的自由職業(yè)者進(jìn)行實際調(diào)查并匯總發(fā)布。數(shù)據(jù)顯示，受疫情影響而收入減少的自由職業(yè)者多達(dá)55%，且其中收入減少4-6成的比例為20%，收入減少7-9成的比例約為10%。(12)〔日〕 『フリーランス白書2021』、Workshipホームページ、2021年4月12日。https://goworkship.com/magazine/freelance_hakusyo2021/#550.有95.7%的自由職業(yè)者開始感到社會保障制度的重要性。調(diào)查中被問到“如果需要自己負(fù)擔(dān)費(fèi)用加入就業(yè)保險的話，愿意承擔(dān)嗎”，回答“想加入保險”的自由職業(yè)者多達(dá)68.1%。主要理由是在自己發(fā)生育兒休業(yè)或看護(hù)休業(yè)時，也希望得到政策保障，同時不希望因就業(yè)形式的不同而產(chǎn)生較大的社會保障差距。(13)〔日〕 『フリーランス白書2021』、Workshipホームページ、2021年4月12日。https://goworkship.com/magazine/freelance_hakusyo2021/#550.

第四，新冠疫情對勞動力市場沖擊的另一個表現(xiàn)是對女性產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)大于男性。有學(xué)者將由新冠疫情引發(fā)的經(jīng)濟(jì)不景氣和女性在勞動力市場受到的打擊稱為“She-cession”(女性不況)。在日本很多家庭中，男性是獲取家庭收入的主要勞動者，女性被定位為輔助勞動力，因此一般認(rèn)為女性的就業(yè)減少對家庭經(jīng)濟(jì)的影響較小。但是2018年，日本某財團(tuán)進(jìn)行了一項關(guān)于家庭收入構(gòu)成比例的全國調(diào)查。在家庭總收入中，作為正式員工的女性，其收入占到家庭收入的4成；作為非正式員工的女性，其收入占到家庭收入的2成。未婚、離婚女性為戶主的情況下，其勞動收入占家庭總收入的7成。(14)周燕飛:「コロナショックで変わる女性の働き方——男女の雇用格差解消への契機(jī)に」、『都市問題』2020年第111巻第07號。因此，如果這部分女性收入減少，再加上金融資產(chǎn)余額較少的話，家庭收入受到的沖擊會較大。一方面，此次疫情集中對住宿、餐飲、旅游、生活娛樂等服務(wù)業(yè)造成了毀滅性打擊，這些行業(yè)同時又是女性勞動者較為集中的行業(yè)；另一方面，由于外出餐飲機(jī)會減少，家務(wù)負(fù)擔(dān)增加，以及中小學(xué)和保育園停課造成孩子在家，越來越多的女性不得不面臨在工作和家庭中進(jìn)行選擇。在2020年8月份的調(diào)查中，女性的收入減少造成家庭生活窘迫的實際情況凸顯出來。同時，調(diào)查顯示，在女性收入減少了1成以上的家庭中，每5個家庭就有1個家庭削減了伙食費(fèi)，不足1成的家庭出現(xiàn)了拖欠公共費(fèi)用等情況。(15)周燕飛:「コロナショックの被害は女性に集中―雇用回復(fù)の男女格差」、『JILPTリサーチアイ第47回』2020年9月25日。

第五，新冠疫情對年輕勞動力以及應(yīng)屆畢業(yè)生沖擊較大。根據(jù)日本總務(wù)省《勞動力調(diào)查》顯示，疫情發(fā)生后的2020年4月—9月和上一年同期相比，無論是完全失業(yè)率的上升幅度，還是就業(yè)率的下降幅度都反映出對年輕人沖擊大的特點(diǎn)。其中，15—19歲人群的失業(yè)率顯著上升，尤其是打工學(xué)生受到的影響較大。學(xué)生打工率在近幾年都有增加態(tài)勢，但新冠疫情發(fā)生后，受餐飲、零售、服務(wù)業(yè)收縮以及營業(yè)時間縮短等因素影響，學(xué)生打工機(jī)會與疫情發(fā)生前相比減少約半數(shù)左右。雖喪失打工機(jī)會的學(xué)生并未計算在完全失業(yè)者中，但打工收入對于很多學(xué)生來講也是非常重要的生活來源，統(tǒng)計數(shù)據(jù)并未能真實顯示該點(diǎn)。同時，疫情后，很多企業(yè)取消了對應(yīng)屆生提前錄用的計劃。如2021年3月畢業(yè)的大學(xué)生就業(yè)內(nèi)定率僅為69.8%，相較前一年下降了7%。(16)「令和 2 年度大學(xué)等卒業(yè)予定者の就職內(nèi)定狀況(10 月 1 日現(xiàn)在)を公表します―大學(xué)生の就職內(nèi)定率は 69.8%―」、厚生労働省ホームページ、2020年11月17日。https://www.mhlw.go.jp/stf/houdou/0000184815_00008.html．總體來看，2021年3月畢業(yè)的大學(xué)生招聘人數(shù)相較上一年減少15.1%。(17)「來春大卒予定の求人 15%減 新型コロナ影響で企業(yè)慎重に」、SankeiBizホームページ、2020年8月7日。https://www.sankeibiz.jp/business/news/200807/bsm2008070500001-n1.htm．

二、日本就業(yè)保障體系的實踐：“穩(wěn)就業(yè)”與“拓展新就業(yè)”雙管齊下

為了緩解疫情對勞動就業(yè)市場的沖擊，日本政府出臺了一系列就業(yè)保障措施。日本就業(yè)保障體系的實施對象從“正式員工”逐步擴(kuò)展到“非正式員工”，實施形式從單純援助逐步轉(zhuǎn)向提高就業(yè)能力和加強(qiáng)生活保障多位一體的“造血”式援助。重點(diǎn)提高失業(yè)者的就業(yè)能力，降低他們對于給付型社會福利的依賴，創(chuàng)造條件幫助其重新進(jìn)入勞動力市場。

(一)以雇傭調(diào)整補(bǔ)助金制度為基石的穩(wěn)就業(yè)措施

經(jīng)濟(jì)低迷時期，日本的雇傭調(diào)整補(bǔ)助金制度(18)所謂雇傭調(diào)整補(bǔ)助金制度，是指在企業(yè)收益惡化、生產(chǎn)量減少的情況下,如果企業(yè)讓員工以臨時停工或離崗培訓(xùn)等形式維持雇傭關(guān)系,國家將會給予企業(yè)部分補(bǔ)貼。在幫助企業(yè)維持雇傭關(guān)系方面發(fā)揮了積極的作用。雇傭調(diào)整補(bǔ)助金制度被定位為穩(wěn)定就業(yè)的壓艙石，對于防止企業(yè)裁員和穩(wěn)就業(yè)有著積極作用。該項制度自1975年制定以來，日本政府對其進(jìn)行了數(shù)次調(diào)整，2008年12月又設(shè)立中小企業(yè)緊急雇傭安心補(bǔ)助金，許多受困的中小企業(yè)得到了及時救助。雇傭調(diào)整補(bǔ)助金在一定程度上發(fā)揮了維持雇傭關(guān)系、控制失業(yè)人數(shù)增加的作用。

新冠疫情發(fā)生后，日本政府在原有基礎(chǔ)上再次對雇傭調(diào)整補(bǔ)助金制度進(jìn)行了補(bǔ)充和調(diào)整。主要包括：2020年4月設(shè)立“緊急雇傭安定補(bǔ)助金”和“新冠疫情應(yīng)對休業(yè)援助金”，以擴(kuò)大雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的受領(lǐng)對象(如不在雇傭保險范圍內(nèi)的短時間勞動者)；降低申領(lǐng)門檻，提高補(bǔ)助比率；提高每位員工的補(bǔ)助金額上限等。同時，2022年2月，厚生勞動省決定繼續(xù)延長雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的特例措施。特例措施具體包括：在疫情防控重點(diǎn)區(qū)域，日本政府對于配合縮短營業(yè)時間或停業(yè)，且最近3個月銷售額與3年前的任何一年相比都減少30%以上的企業(yè)提供補(bǔ)助，補(bǔ)助金每日最高限額為1.5萬日元，并將大中小企業(yè)的補(bǔ)助率都提高到最大比例100%。對于除此以外的企業(yè)也提高補(bǔ)助率。(19)「雇用調(diào)整助成金の特例措置 6月末まで延長へ 厚労省」、NHKホームページ、2022年2月25日。https://www3.nhk.or.jp/news/html/20220225/k10013501951000.html．盡管疫情使得日本經(jīng)濟(jì)面臨較為嚴(yán)峻的狀況，但同時可以看出，為了應(yīng)對疫情的沖擊，日本的雇傭補(bǔ)助調(diào)整金的申請和領(lǐng)用制度變得更為靈活，對抗風(fēng)險的韌性也在慢慢加強(qiáng)。截至2022年3月24日，雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的申請已累計達(dá)613萬件，確定支付的為605萬件。(20)「雇用調(diào)整助成金の支給実績」、厚生労働省ホームページ、2022年3月24日。https://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/koyou_roudou/koyou/kyufukin/pageL07.html.同時，根據(jù)厚生勞動省數(shù)據(jù)顯示，從實施新冠疫情雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的2020年2月到2022年2月18日，支付金額總額已高達(dá)5.3萬億日元之多，平均每月需支付2千億日元， 日本財政面臨較大的壓力。(21)「雇用調(diào)整助成金の特例措置 6月末まで延長へ 厚労省」、NHKホームページ、2022年2月25日。https://www3.nhk.or.jp/news/html/20220225/k10013501951000.html．

(二)構(gòu)建“經(jīng)濟(jì)援助+生活援助”一體化的支援體系

日本一直在探索建立由就業(yè)保護(hù)、生活援助等構(gòu)成的社會一體化生活安全網(wǎng)。

疫情發(fā)生后，日本政府還對休業(yè)人員給與一定的補(bǔ)助，對低收入家庭和育兒家庭提供不同形式的支援。例如：從2020年2月下旬起，總務(wù)省公布，在日居住的所有居民(22)即居住在日本國內(nèi)的日本人以及在日本居住超過3個月且持有住民票的外國人。均可一次性領(lǐng)取10萬日元的特別定額補(bǔ)助金；2020年3月，政府對育兒家庭的兒童(23)申領(lǐng)對象為2020年3月31日前出生的兒童，也包括到2020年3月為止是中學(xué)生的兒童。每人發(fā)放1萬日元的補(bǔ)助，2021年11月以后，相關(guān)政策調(diào)整為面向18歲以下兒童每人每年發(fā)放10萬日元補(bǔ)助，2022年同樣按此執(zhí)行；2021年3月16日，日本政府決定向低收入家庭、單親家庭的第一個孩子發(fā)放5萬日元，第二個孩子起均發(fā)放3萬日元的特別補(bǔ)助；2020年4月起，政府針對受新冠疫情影響而被停工但又無法領(lǐng)到停工補(bǔ)貼的中小企業(yè)勞動者發(fā)放休業(yè)援助金和補(bǔ)助金，如零工、短工勞動者均在補(bǔ)助范圍內(nèi)，政府將按照休業(yè)前工資的80%進(jìn)行支付，企業(yè)主將不承擔(dān)其支出；2020年6月起，政府實施小學(xué)停課應(yīng)對補(bǔ)助金制度。(24)根據(jù)該制度，在小學(xué)面臨停課而家長/監(jiān)護(hù)人為了照顧孩子不得不請假休息的情況下，如果企業(yè)除年假之外讓員工休了有償假，休假時支付給員工的工資將由政府全額補(bǔ)助，大中小企業(yè)共同適用。此外，政府還發(fā)放嬰兒用品購物券，延期收繳稅收和公共費(fèi)用，針對受疫情影響收入減少或需要應(yīng)急貸款用于維持生計的人員發(fā)放緊急小額資金貸款。另外，疫情后日本政府?dāng)U充住房補(bǔ)助對象范圍，對因休業(yè)等原因?qū)е率杖霚p少從而擔(dān)心可能失去住所的人員，發(fā)放一定期間(原則上3個月)的住房補(bǔ)貼。詳見表3。

表3 日本應(yīng)對疫情的就業(yè)保障與生活援助措施

(三)開啟“共享員工”模式

受新冠疫情持續(xù)擴(kuò)大的影響，日本于2020年開始嘗試建立“共享員工”機(jī)制，即疫情下人手短缺的企業(yè)可以向業(yè)績低迷的行業(yè)借調(diào)員工。如家電銷售企業(yè)野島電器從航空公司、酒店餐飲等行業(yè)接納約600名員工，這是維持員工原有工作技能的同時還能保護(hù)就業(yè)的一種新探索。為了鼓勵開展“共享員工”模式，日本產(chǎn)業(yè)雇傭安定中心從2020年6月1日開始搜集不同就業(yè)領(lǐng)域的信息，致力于搭建一個信息平臺，以維持難以實現(xiàn)穩(wěn)定雇傭與勞動力不足行業(yè)的動態(tài)平衡，同時啟動在籍型調(diào)職制度，開展“保護(hù)雇傭的調(diào)職援助項目2020”。(25)〔日〕 「経産局·雇用シェア事業(yè)シフト組み 16 人出向事例も」、『労働新聞』2020年11月9日。對于采用調(diào)職勞動者的企業(yè)來說，他們通過啟用調(diào)職勞動者實現(xiàn)了雇傭維持，同時又接受了政府發(fā)放的雇傭調(diào)整補(bǔ)助金。為了進(jìn)一步鼓勵“共享員工”模式的有效推進(jìn)，日本政府在2020年12月8日內(nèi)閣會議上提出的追加經(jīng)濟(jì)對策中又提議創(chuàng)立產(chǎn)業(yè)雇傭穩(wěn)定補(bǔ)助金(26)「國民の命と暮らしを守る安心と希望のための総合経済対策」、內(nèi)閣府ホームページ、2020年12月8日。https://www5.cao.go.jp/keizai1/keizaitaisaku/2020-2/20201208_taisaku.pdf．。該補(bǔ)助金是對調(diào)職方和接收調(diào)職方雙方事業(yè)主的一種補(bǔ)助，主要補(bǔ)助內(nèi)容是調(diào)職中所需的相關(guān)經(jīng)費(fèi)(工資等)。在這樣的鼓勵機(jī)制下，越來越多的企業(yè)參與其中，也包括學(xué)校與企業(yè)的聯(lián)動。如2021年，文部科學(xué)省在招聘信息中開設(shè)“學(xué)校共享雇傭”鏈接，以實現(xiàn)將可以參與共享員工的企業(yè)與愿意接收企業(yè)人才的教育委員會、學(xué)校聯(lián)系在一起，為受疫情影響的企業(yè)員工提供更多的就業(yè)機(jī)會。(27)〔日〕 堤健造：「コロナ禍における雇用対策の現(xiàn)狀と課題」、『調(diào)査と情報―ISSUE BRIEF』2021年2月2日。

(四)加強(qiáng)對應(yīng)屆畢業(yè)生的就業(yè)援助

為了減少新冠疫情對應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)的影響，日本政府于2020年3月13日向主要經(jīng)濟(jì)團(tuán)體提出，疫情下要利用網(wǎng)絡(luò)等多種通信手段，實施線上企業(yè)說明會、面試、筆試等活動，設(shè)定靈活的錄用選拔規(guī)定和日程(28)「新型コロナウイルス感染癥への対応を踏まえた 2020 年度卒業(yè)·修了予定者等の就職·採用活動及び 2019 年度卒業(yè)·修了予定等の內(nèi)定者への特段の配慮に関する要請について」、內(nèi)閣府ホームページ、2020年3月13日。https://www.cas.go.jp/jp/seisaku/shushoku_katsudou_yousei/2020nendosotu/hairyo_yousei.html．；又于2021年6月再次提出要從中長期角度出發(fā)選用人才，避免取消內(nèi)定錄用計劃等。(29)〔日〕 文部科學(xué)省·厚生労働省：「新型コロナウイルス感染癥への対応を踏まえた 2020 年度卒業(yè)予定者等の就職·採用活動への配慮について(要請)」、2020年6月1日。 https://www.mext.go.jp/content/20200601-mxt_kouhou01-000004520_4.pdf．疫情發(fā)生后，在應(yīng)屆畢業(yè)生職業(yè)介紹所(30)截至2020年5月，日本全國各地共有應(yīng)屆畢業(yè)生職業(yè)介紹所56所。新設(shè)了關(guān)于“被取消內(nèi)定學(xué)生”的專用咨詢窗口，以有效促進(jìn)畢業(yè)生就業(yè)。與此同時，日本政府在追加的經(jīng)濟(jì)對策中，加入了對有錄用意愿的中小企業(yè)的鼓勵措施，以及加強(qiáng)對應(yīng)屆畢業(yè)生職業(yè)介紹所的咨詢援助等內(nèi)容。

除此之外，為鼓勵企業(yè)積極錄用應(yīng)屆畢業(yè)生，增加就業(yè)機(jī)會，日本政府在2021年度稅制修訂中，對企業(yè)雇傭新員工提供了一定的稅收優(yōu)惠。具體來說，在符合相關(guān)條件的情況下，企業(yè)最高可就當(dāng)年度新雇傭員工的工資薪金支出的20%直接抵免法人稅稅額，抵免上限為當(dāng)年度法人稅總額的20%。

(五)進(jìn)一步發(fā)揮公共職業(yè)安心所的就業(yè)咨詢與培訓(xùn)功能

遍布日本各地的公共職業(yè)安心所(31)公共職業(yè)安心所，是日本政府為了方便求職者獲得就業(yè)機(jī)會，按照1999年7月16日頒發(fā)的厚生勞動省設(shè)置法第97號法律第23條的規(guī)定，在全國47個都、道、府、縣設(shè)立的國家行政機(jī)構(gòu)。在疫情下為求職者提供靈活多變的就業(yè)咨詢。自2008年后，日本的公共職業(yè)安心所整合了過去分散于福利事務(wù)所、社會福利協(xié)議會等機(jī)構(gòu)的功能，不僅提供就業(yè)咨詢，還提供就業(yè)資金的融資申請與協(xié)商、就職培訓(xùn)、生活補(bǔ)助的申請、低保補(bǔ)貼與住宅補(bǔ)助的申領(lǐng)、生活福利資金貸款等方面的咨詢，此外，還提供向保健所醫(yī)生尋求心理咨詢以及債務(wù)相關(guān)的法律咨詢等服務(wù)。疫情期間，處于緊急事態(tài)宣言下的部分地區(qū)的職業(yè)安心所主要采取線上方式提供服務(wù)，如在線辦理或通過傳真、郵寄等方式辦理相關(guān)手續(xù)。

公共職業(yè)安心所進(jìn)一步落實面向求職者的培訓(xùn)援助制度(32)求職者培訓(xùn)援助制度，是指針對不能領(lǐng)取雇傭保險的求職者，在領(lǐng)取每月10萬日元的生活補(bǔ)助金的同時，可以免費(fèi)參加職業(yè)培訓(xùn)課程的制度。，并開展公共職業(yè)訓(xùn)練。(33)公共職業(yè)訓(xùn)練是針對領(lǐng)取雇傭保險的求職者所開展的免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。日本厚生勞動省于疫情期間出臺了關(guān)于上述制度的特例措施，進(jìn)一步放寬申領(lǐng)的條件。如關(guān)于申請培訓(xùn)援助金的收入條件，對于靈活就業(yè)、自營業(yè)勞動者的收入限制從8萬日元以下調(diào)整為12萬日元以下。2020年，全國約有2萬余人參加了求職者的培訓(xùn)援助課程。(34)「求職者支援制度のご案內(nèi)」、厚生労働省ホームページ。https://www.mhlw.go.jp/stf/seisakunitsuite/bunya/koyou_roudou/koyou/kyushokusha_shien/index.html.

三、疫情下日本就業(yè)保障體系的主要特點(diǎn)

日本就業(yè)保障體系盡管受到了新冠疫情的較大沖擊，但疫情發(fā)生后日本政府緊急出臺各種特例措施，擴(kuò)大保障對象范圍，主要呈現(xiàn)以下五方面特點(diǎn)。

第一，新冠疫情下的日本就業(yè)保護(hù)政策范圍之大與力度之強(qiáng)史無前例。一方面，作為穩(wěn)就業(yè)壓艙石的雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的日額上限和補(bǔ)助率不斷提升；另一方面，補(bǔ)助對象范圍向非正式員工、自由職業(yè)者等勞動者傾斜，就業(yè)保障體系逐步與就業(yè)格局的變化相匹配。20世紀(jì)90年代以來，企業(yè)為了節(jié)約人工成本，雇傭了大量非正式員工。據(jù)日本總務(wù)省調(diào)查顯示，2019年日本各類非正式員工多達(dá)2165萬人，占被雇傭總?cè)藬?shù)的38.3%。(35)「労働力調(diào)査(詳細(xì)集計)2019年(令和元年)平均(速報)」、総務(wù)省統(tǒng)計局ホームページ、2020年2月14日。http://www.stat.go.jp/data/roudou/sokuhou/nen/dt/pdf/indx1.pdf.而非正式員工的待遇、福利均無法與正式員工相比，包括雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的對象也是加入雇傭保險的員工，很多非正式員工并不在該制度的保護(hù)之下。數(shù)據(jù)顯示，2014年全部非正式員工中僅有67.7%的人符合雇傭保險加入的條件(36)「平成26年就業(yè)形態(tài)の多様化に関する総合実態(tài)調(diào)査の概況」、 厚生労働省ホームページ、2020年3月20日。https://www.mhlw.go.jp/toukei/itiran/roudou/koyou/keitai/14/dl/02-01.pdf.，還有相當(dāng)數(shù)量的非正式員工很難獲取相關(guān)就業(yè)補(bǔ)助。鑒于此，疫情暴發(fā)后，日本新制定了“新冠疫情緊急雇傭安定制度”，覆蓋對象包括未加入雇傭保險的非正式員工和自由職業(yè)者，并且休業(yè)員工個人可以直接向政府提交補(bǔ)貼申請。(37)〔日〕 藤田孝典:「休業(yè)手當(dāng)の支給がない労働者に給與の80%を補(bǔ)償する新しい給付金が7月10日より申請開始]、2020年7月7日。https://news.yohoo.co.jp/byline/fujitatakanori/20200707-00187033/.根據(jù)厚生勞動省數(shù)據(jù)顯示，2020年用于支付雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的金額(2020年5月-12月)累計超過2.5萬億日元，已大幅超過2008年金融危機(jī)同期數(shù)據(jù)。(38)「新型コロナウイルス感染癥の感染拡大期における雇用対策」、厚生労働省ホームページ。http://mhlw.go.jp/wp/hakusyo/roudou/20/dl/20-1-1-6_02.pdf.

第二，雇傭調(diào)整補(bǔ)助金對于穩(wěn)定受新冠疫情影響較嚴(yán)重的行業(yè)發(fā)揮了重要作用。日本獨(dú)立行政法人勞動政策研究·研修機(jī)構(gòu)于2021年2月的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，從各行業(yè)申領(lǐng)雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的狀況來看，“餐飲·住宿業(yè)”“制造業(yè)”“交通運(yùn)輸業(yè)”申領(lǐng)較多，比例依次為73.2%、49.9%與49.7%，之后為“零售業(yè)”(39.2%)、“批發(fā)業(yè)”(36.2%)。從企業(yè)規(guī)模來看，員工人數(shù)為“100-299人”的企業(yè)申領(lǐng)率為47.4%，“300人以上”的企業(yè)申領(lǐng)率為40.6%，“100人以下”的企業(yè)申領(lǐng)率為37.2%。從時間來看，2020年5月申領(lǐng)企業(yè)數(shù)量最多，高達(dá)67.3%，同樣集中在“餐飲·住宿業(yè)”“零售業(yè)”與“其他行業(yè)”，比例分別為88.4%、82.5%與76.1%。(39)「新型コロナウイルス感染癥の感染拡大期における雇用対策」、厚生労働省ホームページ。http://mhlw.go.jp/wp/hakusyo/roudou/20/dl/20-1-1-6_02.pdf.而受疫情影響較嚴(yán)重的上述行業(yè)又是非正式員工集中的領(lǐng)域，從數(shù)據(jù)來看，雇傭調(diào)整補(bǔ)助金對于維持受損失較重的行業(yè)以及非正式員工的就業(yè)穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

第三，疫情下，日本政府的就業(yè)援助不僅關(guān)注穩(wěn)就業(yè)，同時也配合推進(jìn)工作方式改革以及開展生活一體化支持。受疫情影響，政府鼓勵企業(yè)開展遠(yuǎn)程辦公，并從2020年3月起對遠(yuǎn)程辦公的中小企業(yè)雇主開展多種形式的援助。其實，早在2017年，日本政府就在《工作方式改革執(zhí)行計劃》中指出要推進(jìn)遠(yuǎn)程辦公，但受實際勞動環(huán)境限制，一直很難推進(jìn)。疫情反而成為推進(jìn)遠(yuǎn)程辦公的重要加速器。疫情暴發(fā)后，與工作方式改革相關(guān)的補(bǔ)助制度規(guī)定，中小企業(yè)按照防疫要求開展遠(yuǎn)程辦公，購買或租賃相應(yīng)的通信設(shè)備，以及開展對員工的培訓(xùn)與宣傳等相關(guān)業(yè)務(wù)時，可以申請國家補(bǔ)助，補(bǔ)助金額基本為所需費(fèi)用的1/2，上限為100萬日元。(40)「働き方改革推進(jìn)支援助成金(新型コロナウイルス感染癥対策のためのテレワークコース)」(3次募集分)、厚生労働省ホームページ。https://www.mhlw.go.jp/content/11909000/000722210.pdf．

在員工開展遠(yuǎn)程工作的同時，政府關(guān)注居家育兒、看護(hù)老人等群體的就業(yè)保護(hù)。疫情期間，家庭看護(hù)新增了看護(hù)兒童、老人等多種需求，為了能同時滿足家庭看護(hù)與維持收入的平衡，日本政府緊急出臺了《停課休假補(bǔ)助·支援制度》，該制度規(guī)定，在疫情期間，作為監(jiān)護(hù)人的勞動者因照顧孩子或老人請假可以算帶薪休假，不占用法定帶薪休假的天數(shù)。企業(yè)允許員工請假并發(fā)放全額工資，同時可以申請相應(yīng)的停課休假補(bǔ)助金，且不分正式員工與否，為勞動者的生活安定提供了援助。同時考慮到日本還有很多以“自由職業(yè)”形式工作的勞動者，他們沒有可申請的企業(yè)，為此，停課休假支援制度同樣將他們納入制度范圍內(nèi)，專門為因照顧老人、孩子不能按時完成合同約定工作而收入減少的自由職業(yè)者提供相應(yīng)補(bǔ)助。(41)「新型コロナウイルス感染癥による小學(xué)校休業(yè)等対応支援金(委託を受けて個人で仕事をする方向け)について」、厚生労働省ホームページ。https://www.mhlw.go.jp/content/11909000/000959314.pdf.

第四，就業(yè)生活援助主體呈現(xiàn)“跨部門聯(lián)合”特點(diǎn)。實施保護(hù)就業(yè)與援助生活等一系列措施的相關(guān)機(jī)構(gòu)，包括厚生勞動省、總務(wù)省、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省等機(jī)構(gòu)及相關(guān)部門。如：總務(wù)省向每個國民發(fā)放了一次性10萬日元的現(xiàn)金補(bǔ)貼；經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)省還施行了房租補(bǔ)助金等政策，具體為對租賃店鋪、辦公場所的中小企業(yè)以及自營業(yè)者提供一定的房租優(yōu)惠，條件是在2020年5月—12月任何1個月的收入比上年度減少50%以上，或者連續(xù)3個月比上年同期減少30%以上就可以申請房租補(bǔ)助金，基本為6個月房租。還有年金機(jī)構(gòu)也對疫情期間收入受到較大影響且達(dá)到年金免繳標(biāo)準(zhǔn)的人給予一定免除。另有水、電、煤氣等部門均向民眾給予一定的緩繳或優(yōu)惠政策。如2020年3月25日開始，日本電力與煤氣公司針對背負(fù)小額緊急貸款的居民以及受疫情影響難以支付電費(fèi)與煤氣費(fèi)的人員給予批準(zhǔn)可延期支付，這樣的優(yōu)惠政策迄今為止仍有效。

第五，多措并舉構(gòu)建勞動者的生活安全網(wǎng)。日本一直在探索建立由社會保障、就業(yè)保護(hù)、生活保護(hù)等制度構(gòu)成的社會安全網(wǎng)。如金融危機(jī)后，日本就設(shè)立了“生活福利資金特例貸款與住房補(bǔ)助制度”，向長期失業(yè)人士或無家可歸者提供一定的優(yōu)惠貸款政策以及福利住所。但此項制度并不包括有工作且收入高于國家低保的人群，然而疫情的突如其來使社會上出現(xiàn)了很多即使有工作也無法正常工作并獲得收入的群體。為此，日本重新修改規(guī)定，允許有工作但因疫情突然陷入生活窘境的困難人士申請貸款和住房補(bǔ)貼。貸款分為“緊急小額資金”以及“綜合支援資金”兩種。緊急小額資金針對因停工減產(chǎn)而收入銳減的困難家庭，向其提供20萬日元以內(nèi)、2年內(nèi)償還的貸款。綜合支援資金向失業(yè)者家庭提供更長時間的貸款。住房補(bǔ)助制度同樣擴(kuò)大了對象范圍，將雖然沒有失業(yè)或破產(chǎn)但收入銳減而無法承擔(dān)房租的人也納入了政策范圍。只要家庭收入、存款數(shù)低于指定條件的人，無論是否工作都可以申請相應(yīng)額度的房租補(bǔ)助。

此外，日本社會組織也發(fā)揮了積極作用。日本對于就業(yè)保護(hù)的援助不僅是政府的活動，很多社會組織、民間機(jī)構(gòu)都積極為失業(yè)人員或停工人員提供援助，援助內(nèi)容同樣顯示多樣化特點(diǎn)。如有針對年輕人的援助，為其提供工作機(jī)會。位于東京都福生市的NPO法人“青少年自立援助中心”面向受疫情影響而失業(yè)的39歲以內(nèi)的年輕人提供工作崗位，主要工作內(nèi)容是為長期失業(yè)且無法繼續(xù)工作的年輕人提供就業(yè)支援。同時，該中心還受厚生勞動省委托運(yùn)營“地區(qū)年輕人援助中心”，該中心面向49歲以內(nèi)的年輕人提供就業(yè)咨詢業(yè)務(wù)。(42)「NPOが失職の若者雇用、仕事は就労支援」、『日本経済新聞』2020年6月9日。另有非營利法人聯(lián)合其他NPO團(tuán)體共同為因新冠疫情陷入貧困的人士提供就業(yè)援助，主要雇傭因疫情損失較大的行業(yè)的工作人員，如餐飲業(yè)者、旅游業(yè)者、自由職業(yè)者等。該項目名稱為“cash for work2020(現(xiàn)金就業(yè)2020)”，援助資金來源于非營利法人機(jī)構(gòu)的儲備存款。(43)〔日〕 一般財団法人リープ共創(chuàng)基金:「飲食業(yè)やフリーランスなどの職を失った若者をNPOが雇用し、コロナ禍からの復(fù)興に貢獻(xiàn)」、2020年10月29日。https://prtimes.jp/main/html/rd/p/000000004.000048799.html.

四、疫情下日本就業(yè)保障體系面臨的問題

盡管日本政府在疫情下出臺多項覆蓋不同人群的救助措施，但是當(dāng)下的就業(yè)保障體系仍面臨如下課題。

(一)“高風(fēng)險群體”(44)高風(fēng)險群體：日本JILPT在調(diào)查中將“高風(fēng)險群體”分為兩種情況，一種為上一年度家庭年收入低于300萬日元，且調(diào)查期間月收入減少30%的普通雇傭者；另一種為上一年度家庭年收入低于300萬日元，且調(diào)查期間月收入減少50%的自由職業(yè)者。與“潛在需要支援群體”(45)潛在需要支援群體：日本JILPT在調(diào)查中將“潛在需要支援群體”同樣分為兩種情況，一種為調(diào)查期間月收入減少30%的普通雇傭者；另一種為調(diào)查期間月收入減少50%的自由職業(yè)者。仍面臨較大生活危機(jī)

日本在新冠疫情期間的就業(yè)經(jīng)濟(jì)援助，無論從補(bǔ)助金額還是從覆蓋范圍和受益人群來看，都不遜色于高福利的歐洲國家。但是，無論哪種援助制度，在使用時都是以個人申請為前提，容易出現(xiàn)申請制帶來的問題，如信息滯后或是無法獨(dú)立申請導(dǎo)致沒有接受任何救助等情況的發(fā)生。日本JILPT2020年5月的調(diào)查結(jié)果顯示，“潛在需要支援群體”和“高風(fēng)險群體”接受關(guān)于住房、稅收減免、緊急小額貸款、延期支付公共費(fèi)用，以及最低生活保護(hù)金等援助的比例很低。這兩類群體申請上述任何一項福利措施的比例僅為18%與17.2%。而且，在需要緊急支援的“高風(fēng)險群體”中，尚未接受任何支援的人占到全體的80%。(46)「新型コロナウイルス感染拡大の仕事や生活への影響に関する調(diào)査」、労働政策研究·研修機(jī)構(gòu)ホームページ、2020年5月18日。https://www.jil.go.jp/tokusyu/covid-19/booklet/booklet2020.html．

此外，雇傭保險雖然擴(kuò)大了對非正式勞動者的適用范圍，但仍存在很多不滿足領(lǐng)取條件而無法領(lǐng)取補(bǔ)助金的非正式勞動者，以及存在失業(yè)補(bǔ)助領(lǐng)取者在失業(yè)者中所占比例下降等問題。(47)〔日〕 「そこが聞きたい コロナ禍での雇用悪化 こぼれ落ちる『非正規(guī)』」、『毎日新聞』2020年6月30日。因此，未來如何加大對雇傭保險制度框架以外的人群開展更加有效的援助，仍然是一個重要的課題。

(二)雇傭調(diào)整補(bǔ)助金等就業(yè)保護(hù)政策面臨轉(zhuǎn)型危機(jī)

盡管日本政府在疫情期間積極推出雇傭調(diào)整補(bǔ)助金制度并且擴(kuò)大了領(lǐng)取范圍，而雇傭調(diào)整補(bǔ)助金也剛好可以支付停業(yè)后的部分津貼，這也是自20世紀(jì)70年代石油危機(jī)和2008年雷曼危機(jī)以后德國、法國等歐洲大陸積極推行的保護(hù)就業(yè)的方案。但近兩年出現(xiàn)了越來越多對于這種過度就業(yè)保護(hù)政策的反思。如果沒有雇傭調(diào)整補(bǔ)助金去維持和保護(hù)就業(yè)，勞動力可能會在市場需求的導(dǎo)引下，自發(fā)地從不景氣的行業(yè)轉(zhuǎn)移到有需求的行業(yè)中，完成勞動力再分配。而且，雇傭調(diào)整補(bǔ)助金實施的前兩次背景均是由于國外市場的動蕩引發(fā)國內(nèi)市場保護(hù)的需求，被保護(hù)的領(lǐng)域從中長期來看也是國內(nèi)市場必不可少的一部分。但疫情影響的行業(yè)和領(lǐng)域是否是未來發(fā)展的持續(xù)路徑值得深思，尤其疫情下暴露的數(shù)字化進(jìn)程緩慢的領(lǐng)域?qū)崉t需要加強(qiáng)線上溝通新方式。由此，日本未來仍需探索從雇傭維持型轉(zhuǎn)向雇傭轉(zhuǎn)移型援助的路徑。

(三)未來仍需進(jìn)一步加強(qiáng)轉(zhuǎn)職員工的中長期職業(yè)訓(xùn)練

疫情期間，“共享員工”模式有助于緩解就業(yè)低迷與勞動力人手不足的雙面困境，也成為維持就業(yè)的一種重要方式。盡管日本政府為了鼓勵“共享員工”模式，在2020年底的經(jīng)濟(jì)對策方案中提出要加強(qiáng)對雇傭轉(zhuǎn)職員工企業(yè)主的援助，也鼓勵離職人員去護(hù)理領(lǐng)域就業(yè)。但由于行業(yè)間仍存在較大的壁壘，因此勞動力如果從受疫情影響較重的餐飲業(yè)、旅游業(yè)轉(zhuǎn)移到IT、護(hù)理等人手不足的領(lǐng)域?qū)⒚媾R較大的專業(yè)技能考驗。為了幫助潛在失業(yè)者適應(yīng)新的崗位，政府在今后的公共職業(yè)培訓(xùn)中需要加強(qiáng)對上述轉(zhuǎn)職人群的中長期培訓(xùn)。

五、結(jié)語

為了緩解疫情對勞動力市場帶來的沖擊，日本政府出臺了一攬子就業(yè)政策，通過運(yùn)用就業(yè)保險等資金來源，接續(xù)不斷地推出緊急措施，擴(kuò)大雇傭調(diào)整補(bǔ)助金的適用對象和范圍，加強(qiáng)對非正式員工和弱勢群體的多方面援助，幫助企業(yè)減輕人員費(fèi)用負(fù)擔(dān)，可以支持員工休業(yè)。同時，多措并舉加強(qiáng)對應(yīng)屆畢業(yè)生進(jìn)行就業(yè)援助，鼓勵“共享員工”模式。以上舉措均在很大程度上維持了日本就業(yè)市場一定程度的平穩(wěn)。但不可忽視的是，這種平穩(wěn)背后仍然存在巨大的不平等與差距，如非正式員工與正式員工的差距；自由職業(yè)者、自營業(yè)者面對危機(jī)的風(fēng)險增加；育兒女性在“工作與育兒”之間的兩難困境等均是未來日本政府需要繼續(xù)解決的重要課題。