黃博 鄭華 謝映 長(zhǎng)沙市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 湖南 長(zhǎng)沙 410000

1 引言

在“城市體檢評(píng)估”的概念正式提出和廣泛應(yīng)用之前,傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估是主要評(píng)估形式。部分學(xué)者基于國(guó)外理論研究對(duì)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估進(jìn)行了初步定義,就如何構(gòu)建全面的規(guī)劃評(píng)價(jià)體系提出了初步思路。2008年施行的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確提出要組織有關(guān)部門和專家定期對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估,這為開展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估奠定了法理基礎(chǔ),各個(gè)城市開始將規(guī)劃實(shí)施評(píng)估作為一項(xiàng)常態(tài)工作推進(jìn)。2015年,習(xí)總書記在中央城市工作會(huì)議上提出,要提高城市治理能力,著力解決“城市病”。在2017年視察北京時(shí)提出,要堅(jiān)決維護(hù)總體規(guī)劃嚴(yán)肅性和權(quán)威性,健全規(guī)劃實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、定期評(píng)估、動(dòng)態(tài)維護(hù)制度,建立“城市體檢”評(píng)估機(jī)制。深圳市在實(shí)際管理工作中較早提出了“城市體檢”的概念,部分學(xué)者對(duì)倫敦等城市比較成熟的年度監(jiān)測(cè)制度進(jìn)行了剖析,北京、上海新一輪城市總規(guī)獲批后也積極推動(dòng)體檢評(píng)估工作。各個(gè)城市開始逐步轉(zhuǎn)變工作思路,從關(guān)注結(jié)果的規(guī)劃實(shí)施評(píng)估向關(guān)注過程的城市體檢評(píng)估轉(zhuǎn)變。

2 城市體檢評(píng)估存在問題

2.1 評(píng)估廣度和深度不足

在以規(guī)劃實(shí)施評(píng)估為主要導(dǎo)向的工作背景下,各個(gè)城市的體檢評(píng)估更強(qiáng)調(diào)就指標(biāo)論指標(biāo),對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的廣度和存在問題分析的深度不足,有限的評(píng)價(jià)指標(biāo)并不能充分反映某行業(yè)領(lǐng)域的城市發(fā)展現(xiàn)狀。如“人均公園綠地面積”是對(duì)公園綠地的常用評(píng)價(jià)指標(biāo),但是僅依據(jù)這一指標(biāo)很難充分了解到市民對(duì)城市公園綠地建設(shè)情況的全面看法,對(duì)該指標(biāo)背后存在的空間均衡分布狀態(tài)和原因分析也存在不足。

2.2 空間指標(biāo)評(píng)價(jià)分歧

考核需要基于統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),要有權(quán)威穩(wěn)定的數(shù)據(jù)來源。當(dāng)前,我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)已經(jīng)形成了較完善的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和填報(bào)制度,但空間類數(shù)據(jù)長(zhǎng)期以來一直分散在各行業(yè)主管部門,沒有形成統(tǒng)一的工作底板?？臻g類指標(biāo)亟需通過統(tǒng)一的工作平臺(tái),充分暴露和協(xié)調(diào)各部門空間類數(shù)據(jù)矛盾,通過協(xié)商處理真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的多規(guī)合一,讓體檢評(píng)估空間類指標(biāo)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)并落到實(shí)處。

2.3 評(píng)估結(jié)論價(jià)值有限

在地方實(shí)際操作過程中,城市體檢評(píng)估往往存在年度間評(píng)估結(jié)論差異不明顯、評(píng)估問題年度敏感性不足的現(xiàn)象,這不利于形成精準(zhǔn)和有價(jià)值的年度評(píng)價(jià)建議,導(dǎo)致評(píng)估結(jié)論的實(shí)際應(yīng)用場(chǎng)景受限,難以對(duì)政府部門的年度工作做出有效指導(dǎo)。體檢評(píng)估需要更加注重年度和中長(zhǎng)期評(píng)估差異,年度評(píng)估要聚焦年度變化敏感性強(qiáng)的核心指標(biāo)變量,關(guān)注評(píng)價(jià)結(jié)論的年度價(jià)值和時(shí)效性,發(fā)揮過程預(yù)警作用,指引年度工作;五年評(píng)估等中長(zhǎng)期的階段評(píng)估,要更側(cè)重對(duì)評(píng)估指標(biāo)的系統(tǒng)性評(píng)價(jià)和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度的階段性評(píng)價(jià),側(cè)重規(guī)劃動(dòng)態(tài)維護(hù),指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施。

3 長(zhǎng)沙城市體檢評(píng)估實(shí)踐

3.1 提升參與廣度,強(qiáng)調(diào)全主體共治

長(zhǎng)沙的城市體檢強(qiáng)調(diào)多主體參與,由市政府統(tǒng)籌、資規(guī)部門牽頭,匯聚部門、區(qū)縣、市民、專家等多方智慧。以評(píng)估指標(biāo)為抓手,明確落實(shí)各部門責(zé)任,由部門長(zhǎng)期跟蹤和填報(bào)現(xiàn)狀數(shù)據(jù),保障數(shù)據(jù)的真實(shí)性和前后邏輯的一致性;以區(qū)縣評(píng)估為基礎(chǔ),圍繞市委“五區(qū)”建設(shè)要求,加強(qiáng)對(duì)區(qū)縣、園區(qū)、片區(qū)、社區(qū)等精細(xì)化單元的體征分析和空間畫像;以市民滿意度為支撐,找準(zhǔn)城市發(fā)展癥結(jié);以專家意見為引導(dǎo),把握工作提升方向。

市民是城市建設(shè)的體驗(yàn)者,通過開展問卷調(diào)查,分析市民滿意度情況,比較年度差異,將可感知的感性評(píng)價(jià)作為體檢評(píng)估的重要方面。長(zhǎng)沙的城市體檢評(píng)估面向長(zhǎng)沙市民,在全市發(fā)放問卷,調(diào)研問題涵蓋城市安全性、生活便利性、自然環(huán)境宜人性、人文環(huán)境舒適性、出行便捷性和開放創(chuàng)新性等6個(gè)方面,由市民按滿意程度進(jìn)行評(píng)價(jià)。通過問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)市民感知的現(xiàn)狀問題集中在交通擁堵、城市內(nèi)澇、城市品質(zhì)形象不佳、綠地開敞空間和便民設(shè)施建設(shè)不足、歷史文化保護(hù)不力等方面,對(duì)開展針對(duì)性行動(dòng)提供了參考和依據(jù)。

3.2 加強(qiáng)空間溯源,開展全流程跟蹤

聚焦規(guī)劃管理需求,結(jié)合規(guī)劃評(píng)估重點(diǎn),搭建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息平臺(tái)。體檢評(píng)估依托平臺(tái)獨(dú)立的空間編碼單元,縱向積累連續(xù)的時(shí)空數(shù)據(jù),橫向關(guān)聯(lián)規(guī)劃業(yè)務(wù)審批數(shù)據(jù),通過空間單元實(shí)現(xiàn)常態(tài)化指標(biāo)監(jiān)測(cè),并按照規(guī)則進(jìn)行預(yù)警信息的推送。以現(xiàn)狀用地情況為基礎(chǔ),對(duì)全域全要素的國(guó)土空間變化情況進(jìn)行年度監(jiān)測(cè),對(duì)三條控制線等強(qiáng)制性管控底線管控情況進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。如按照三條控制線的管控要求和城市四線成果對(duì)遙感監(jiān)測(cè)、規(guī)劃執(zhí)法和竣工驗(yàn)線等圖斑成果進(jìn)行自動(dòng)比對(duì)分析,實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)違規(guī)情況并提示預(yù)警等。以規(guī)劃的編制管理和動(dòng)態(tài)維護(hù)為主要抓手,結(jié)合自然資源和土地“批-征-供-用-督”的全流程管理,圍繞土地利用、土地儲(chǔ)備、土地供應(yīng)、規(guī)劃建設(shè)許可、違法監(jiān)督執(zhí)法等年度工作,對(duì)空間利用年度工作開展系統(tǒng)評(píng)價(jià)。如圖1所示。

圖1 長(zhǎng)沙市城市體檢評(píng)估工作技術(shù)路線(圖片來源:作者自繪)

3.3 統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)全方位評(píng)估

3.3.1 構(gòu)建全面系統(tǒng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

將國(guó)家要求、時(shí)代理念、長(zhǎng)沙使命與規(guī)劃目標(biāo)體系相結(jié)合,基于可對(duì)標(biāo)、可測(cè)度、可感知、可落實(shí)的指標(biāo)選取原則,圍繞戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障構(gòu)建6大方面、17大維度的評(píng)估指標(biāo)體系,形成由基本指標(biāo)、推薦指標(biāo)和特色指標(biāo)組成的77項(xiàng)指標(biāo)體系?；趯?shí)施性和前瞻性兩大面向,對(duì)城市保護(hù)和發(fā)展建設(shè)的指標(biāo)年度變化情況開展系統(tǒng)評(píng)價(jià),通過靜態(tài)描述和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)相結(jié)合、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與橫向?qū)Ρ认嘟Y(jié)合、客觀評(píng)價(jià)和主觀感受相結(jié)合,加強(qiáng)多維對(duì)比分析,全面刻畫城市建設(shè)成效和問題,開展全方位評(píng)估。根據(jù)指標(biāo)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況,將指標(biāo)歸類為提前達(dá)標(biāo)、正常推進(jìn)、進(jìn)展緩慢、偏離目標(biāo)四大類,對(duì)指標(biāo)完成情況進(jìn)行理性評(píng)價(jià)。

3.3.2 形成統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)基礎(chǔ)

充分運(yùn)用自然資源和規(guī)劃部門建立的統(tǒng)一空間平臺(tái),化解城市體檢評(píng)估中空間數(shù)據(jù)分歧,保障評(píng)估權(quán)威性,同步實(shí)現(xiàn)評(píng)估數(shù)據(jù)和結(jié)果的可視化表達(dá)。一方面,基于自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)基礎(chǔ),建立涵蓋4大類、17中類、74小類的全市國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)體系,為評(píng)估數(shù)據(jù)的規(guī)范化整理和常態(tài)更新提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)框架。另一方面,形成多級(jí)傳導(dǎo)的實(shí)施監(jiān)督指標(biāo)模型體系。依據(jù)城市體檢評(píng)估確定的上報(bào)部省級(jí)指標(biāo),衍生拓展形成市本級(jí)和下達(dá)區(qū)縣(市)三級(jí)聯(lián)動(dòng)的實(shí)施監(jiān)督指標(biāo),確保統(tǒng)一空間平臺(tái)上各層級(jí)數(shù)據(jù)的一致性。如圖2所示。

圖2 長(zhǎng)沙市國(guó)土空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源體系構(gòu)成示意圖

3.3.3 充分利用多源指標(biāo)數(shù)據(jù)

針對(duì)不同部門之間的數(shù)據(jù)差異,堅(jiān)持多年序列數(shù)據(jù)優(yōu)于單一年份數(shù)據(jù)、口徑明確數(shù)據(jù)優(yōu)于口徑寬泛數(shù)據(jù)、直接責(zé)任部門數(shù)據(jù)優(yōu)于間接責(zé)任部門數(shù)據(jù)的原則,開展數(shù)據(jù)的校核、優(yōu)選。充分利用土地利用變更調(diào)查、規(guī)劃審批管理等數(shù)據(jù),評(píng)估用地績(jī)效、“三線”保護(hù)情況。利用人口普查、行政邊界、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、手機(jī)信令、百度慧眼、百度遷徙等數(shù)據(jù),分析全市發(fā)展水平、空間結(jié)構(gòu)、區(qū)域聯(lián)系強(qiáng)度等內(nèi)容。例如分析覆蓋全市近800萬用戶的移動(dòng)手機(jī)信令數(shù)據(jù)對(duì)各城鎮(zhèn)間的聯(lián)系強(qiáng)度進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)金洲、金陽與長(zhǎng)沙中心城區(qū)的強(qiáng)聯(lián)系等。

3.4 關(guān)注結(jié)果應(yīng)用,強(qiáng)調(diào)全周期管理

3.4.1 提出工作建議單反饋管理

基于城市體檢系統(tǒng)化評(píng)價(jià),在年度計(jì)劃優(yōu)化、問題治理行動(dòng)、政策制定出臺(tái)等方面提出針對(duì)性建議,加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果應(yīng)用。一是夯實(shí)基礎(chǔ),從完善開發(fā)保護(hù)格局、控制線劃定、自然資源保護(hù)等各個(gè)方面,提出規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)系統(tǒng)方案,助力國(guó)土空間規(guī)劃編制。二是精細(xì)實(shí)施,圍繞突出問題,制定專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃。如針對(duì)資源利用效率不高、開放水平不足、要素配置能力有待提升三大問題,明確責(zé)任主體,深入實(shí)施“三年攻堅(jiān)”行動(dòng)等。三是將體檢評(píng)估與政策調(diào)控相結(jié)合,通過標(biāo)準(zhǔn)政策制定修訂,促進(jìn)規(guī)劃向公共政策轉(zhuǎn)化,由靜態(tài)藍(lán)圖式向動(dòng)態(tài)實(shí)施式轉(zhuǎn)變。如表1所示。

表1 任務(wù)清單示意表

3.4.2 明確工作責(zé)任狀監(jiān)督落實(shí)

落實(shí)工作責(zé)任,倡導(dǎo)建立與績(jī)效考核掛鉤的評(píng)估反饋機(jī)制,將城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系納入信息系統(tǒng),評(píng)估指標(biāo)執(zhí)行情況,推動(dòng)指標(biāo)評(píng)估結(jié)果與干部離任績(jī)效考核機(jī)制掛鉤,參考“畝均論英雄”等特色考核工作機(jī)制,優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)干部考核體系與方式。

4 結(jié)語

針對(duì)當(dāng)前城市體檢評(píng)估普遍存在問題,長(zhǎng)沙的城市體檢評(píng)估進(jìn)一步聚焦重點(diǎn)、結(jié)合需求,不斷探索完善工作路徑和方法,積累了一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),形成全主體共治、全流程跟蹤、全方位評(píng)估和全周期管理的工作模式,有效提升體檢評(píng)估的參與廣度和評(píng)估深度,解決空間矛盾和分歧,提升評(píng)估結(jié)論的指導(dǎo)價(jià)值,促進(jìn)規(guī)劃實(shí)施和城市治理。通過系統(tǒng)總結(jié)長(zhǎng)沙經(jīng)驗(yàn),以期為其他城市相關(guān)工作的開展提供借鑒,未來體檢評(píng)估還需在技術(shù)導(dǎo)則制定和評(píng)估問題溯因等方面進(jìn)一步探索,實(shí)現(xiàn)宏觀總體評(píng)價(jià)水平和微觀精細(xì)化治理能力的全面提升。