□陳成

黨的十九大明確提出：“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化?！边@是黨中央著眼于我國當前城鄉(xiāng)發(fā)展實際和新型城鄉(xiāng)發(fā)展趨勢，針對新時代“三農”問題做出的重大戰(zhàn)略決策，也是重塑城鄉(xiāng)關系、推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新性路徑選擇。

四川省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展初步成就

四川省統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據顯示，2020年，四川省戶籍人口超百萬人的有21 個縣（市、區(qū)），占全省縣（市、區(qū)）個數(shù)的11.5%。2021 年四川省地區(qū)生產總值為53850.8 億元，比上年增長8.2%。人口規(guī)模和經濟優(yōu)勢是四川省推動縣域城鄉(xiāng)融合的堅實基礎。近年來，四川省各縣（市、區(qū)）堅持一手抓城鎮(zhèn)化建設、一手抓鄉(xiāng)村建設，縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展取得了明顯成效。

四川省各縣（市、區(qū)）深入實施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，大力推進新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化，加快農業(yè)高質量發(fā)展，初步構建起了以縣城為核心，中心鎮(zhèn)、中心村為重點，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)村為基礎的城鄉(xiāng)一體化體系構架，城鄉(xiāng)空間布局得到優(yōu)化，生產、生活、生態(tài)空間實現(xiàn)合理布局。農業(yè)轉移人口市民化質量不斷提升，城鎮(zhèn)基本公共服務加快覆蓋全部城鎮(zhèn)常住人口，“人地錢掛鉤”配套政策穩(wěn)步實施。全省大中小城市協(xié)調發(fā)展，“十三五”以來，新增宜賓、自貢、達州3 個百萬人口大城市和廣元、西昌2 個中等城市，基本形成由1 個特大城市、6 個II 型大城市、8 個中等城市和眾多小城市與小城鎮(zhèn)構成的城鎮(zhèn)體系。

同時，四川省加大了勞動、資本、土地、知識、技術等生產要素的支撐力度，壯大農村集體經濟，激發(fā)融合發(fā)展市場活力，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化步伐。強化國土空間規(guī)劃管控，完善鎮(zhèn)村規(guī)劃，加強農村公用設施建設，深入實施“美麗四川·宜居鄉(xiāng)村”建設行動。扎實推進兩項改革“后半篇”各項工作，不斷提高鄉(xiāng)村善治水平。

全力推進鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治行動，全省村鎮(zhèn)垃圾轉運設施大部分已覆蓋，建制村污水處理設施大部分已建成并投入使用，小城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施得到不斷完善，城鄉(xiāng)一體的公共教育、醫(yī)療、文化體系更加均衡。全省各縣（市、區(qū)）健全了縣、鄉(xiāng)、村三級便民服務平臺，鄉(xiāng)村公共服務“最后一公里”問題得到解決。同時，大力推動市政公用設施向鄉(xiāng)村延伸，不斷優(yōu)化農村公路網絡、城鄉(xiāng)商貿流通體系建設。大力促進城鄉(xiāng)基本公共服務普惠共享，統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)基本公共服務資源。

工商資本不斷向鄉(xiāng)村注入，大量新技術和新產品不斷出現(xiàn)，加快了城鄉(xiāng)之間要素的流動。四川省深化“一干多支、五區(qū)協(xié)同”全省經濟發(fā)展戰(zhàn)略，強化干支協(xié)同聯(lián)動，推動成都優(yōu)質資源向市（州）流動。同時，加大城市空間、產業(yè)配套、公共服務等領域協(xié)作互動，打造全省經濟副中心。推動川渝區(qū)域協(xié)調發(fā)展，建設川渝統(tǒng)籌發(fā)展示范區(qū)、川渝毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展先行區(qū)、川南渝西融合發(fā)展試驗區(qū)。

2021 年，四川省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別增長8.3%、10.3%，城鄉(xiāng)居民收入比降至2.36 ∶1。四川省深化了戶籍制度改革，持續(xù)提高農業(yè)轉移人口市民化質量。推動成都加快建成踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)，支持成都主城有序疏解非省會城市核心功能。加快成德眉資同城化發(fā)展，推動成都東進與重慶西擴相向發(fā)展。全面提升城市品質，不斷完善區(qū)域中心城市和節(jié)點城市功能。推進以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化。分類引導小城鎮(zhèn)發(fā)展，打造精品特色小鎮(zhèn)。

四川省縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題

四川省各縣（市、區(qū)）由于發(fā)展水平、區(qū)位條件、資源稟賦差異，縣域城鎮(zhèn)化水平和農村發(fā)展水平整體上呈現(xiàn)明顯的不均衡，初級性、依賴性特征明顯。

除成都平原經濟區(qū)68 個縣（市、區(qū)）外，全省其余115 個縣（市、區(qū)）均處于川中丘陵地帶、盆周山區(qū)與高寒冷涼地區(qū)，地理地形錯綜復雜，遠離中心城市和經濟發(fā)達地區(qū)。比如，在四川33 個山區(qū)縣中經濟綜合排名第30 位的通江縣，距達州城區(qū)150 公里，距重慶城區(qū)420 公里，距巴中城區(qū)89 公里，距省會成都城區(qū)580 公里。受地理環(huán)境條件差、自身發(fā)展嚴重不足的雙重制約，加之絕大部分縣遠離鐵路、不通水路航運，這些縣的交通基礎設施建設還未構建起縱橫交錯的運輸網絡。

處于川中丘陵地帶、盆周山區(qū)與高寒冷涼地區(qū)的縣（市、區(qū)）經濟發(fā)展水平差距較大。成都平原經濟區(qū)用全省17.8%的面積，承載了全省60.7%的經濟總量；川南、川東北經濟區(qū)經濟總量分別占全省16.2%和15.6%；川西北生態(tài)示范區(qū)和攀西經濟區(qū)面積占全省60%以上，經濟總量僅占8.4%。

四川省擁有全國最多的縣級行政區(qū)，但縣域經濟規(guī)模普遍偏小，三分之一的縣（市、區(qū)）經濟總量不足百億元。在賽迪全國百強縣榜單中，2020 年四川省無一入選；2021 年僅有西昌、簡陽兩市上榜，且排位居于榜尾；2022 年雖然彭州、射洪新增上榜，但全省4 個入選百強縣（市）的實力也遠遠落后于全國百強縣平均水平。

一是城鄉(xiāng)居民生活水平差距較大。2021 年，四川省城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為41444 元和17575 元，絕對量差距達23869 元；城鎮(zhèn)居民人均消費支出26971 元、是農民的1.64 倍。二是城鄉(xiāng)公共服務水平差距較大。優(yōu)質教育、醫(yī)療、文化等設施高度集中在城鎮(zhèn)，農村居民要享受高水平醫(yī)療教育服務，還要到城市的“大醫(yī)院”“好學?！?；2021 年，四川省醫(yī)療衛(wèi)生機構達80249 個，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅3661 個，僅占全省醫(yī)療衛(wèi)生機構的4.56%。

促進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展對策建議

分片區(qū)有序推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃編制工作，引導鄉(xiāng)村產業(yè)鏈、基礎設施在縣鄉(xiāng)村形成梯度布局。鼓勵強村帶弱村共同編制村莊規(guī)劃，避免脫離實際追求村莊規(guī)劃全覆蓋。合理規(guī)劃縣域內交通布局，打造縣城至中心鎮(zhèn)1 小時通勤圈，在鎮(zhèn)區(qū)規(guī)劃設置商業(yè)、文化服務設施，合理設置派出所、衛(wèi)生院、郵政快遞等市政服務網點，支持有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造15 分鐘便民服務圈。提高縣域內遠距離協(xié)同辦公、網上購物、遠程教育和醫(yī)療水平，縮小城鄉(xiāng)之間數(shù)字鴻溝，提升生活圈層內聯(lián)外延緊密程度。

多維度編制縣域國土空間規(guī)劃，探索統(tǒng)籌規(guī)劃產業(yè)發(fā)展、土地利用、生態(tài)保護、城鎮(zhèn)開發(fā)、村落分布等。對接市、縣“十四五”規(guī)劃，有機融合交通、水利、產業(yè)等專項規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。著力以片區(qū)為單元編制鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃，引領鄉(xiāng)村資源要素配置和布局優(yōu)化，重塑鄉(xiāng)村地理經濟格局，為鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化建設培育發(fā)展新動能。

以縣城、集鎮(zhèn)為主要節(jié)點，加快推進一二三產業(yè)融合發(fā)展，不斷增強縣域經濟實力，夯實縣域城鄉(xiāng)融合基礎。要以農業(yè)農村資源為依托，以農民為主體，打造一批扎根縣域、特色鮮明、業(yè)態(tài)類型豐富、利益聯(lián)結緊密的富民鄉(xiāng)村產業(yè)。要大力發(fā)展農產品產地初加工和精深加工，推進加工產能向城鎮(zhèn)和園區(qū)集聚發(fā)展，把產業(yè)鏈主體留在縣域，把價值鏈收益主要留給農民。要挖掘鄉(xiāng)村多元價值，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)、特色手工業(yè)等以及家政、養(yǎng)老、護理等生活服務業(yè)，持續(xù)壯大鄉(xiāng)村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，提升縣域經濟吸納就業(yè)能力。要加快補齊公共服務設施、產業(yè)配套設施等短板弱項，強化縣城綜合服務能力。

發(fā)揮好集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)聯(lián)結城鄉(xiāng)的重要作用，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成區(qū)域經濟中心、為民服務中心、基層治理中心。支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)引導資本有序流入，大力培育鄉(xiāng)村特色產業(yè)，發(fā)展集貿市場、物流配送、農資供應、家電維修、餐飲休閑、消費購物等服務業(yè)，打造“生產在農戶、基地在鄉(xiāng)村、加工和服務在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一二三產業(yè)有機融合”的鎮(zhèn)域經濟發(fā)展格局。完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文體、就業(yè)等公共服務設施。加強污水處理、垃圾轉運、郵政寄遞、燃氣供水等基礎設施建設，推動設施網絡向周邊村莊延伸。建設好鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合服務中心，推進服務標準化、信息化，提高服務效率。加快建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)綜合服務站，在做好農資、農技、農機等傳統(tǒng)工作的基礎上，拓展宅基地管理、集體經濟管理、人居環(huán)境整治等新功能。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場監(jiān)管、安全環(huán)保、規(guī)劃建設、應急管理、信訪調解、鄉(xiāng)風文明等職能，解決好機構完備、人員編制、工作經費、執(zhí)法權限等問題，加強對村民自治的規(guī)范引導，提高統(tǒng)籌村級治理的能力。

探索新型集體經濟有效實現(xiàn)形式，深入推進集體資源資產“三權分置”，探索整合資源自主經營、資源入股聯(lián)合發(fā)展、資金入股借力發(fā)展、租賃經營穩(wěn)健發(fā)展、托管代理服務發(fā)展、盤活撤并村閑置資產等方式，有效推動集體經濟發(fā)展。健全農村信貸擔保機制，支持各縣（市、區(qū)）建立鄉(xiāng)村振興農業(yè)產業(yè)發(fā)展貸款風險補償基金，并進一步擴大融資擔保規(guī)模。探索建立撤并鎮(zhèn)（街道）和村社閑置建設用地收儲機制。盤活用好低效閑置的存量土地資源，推進宅基地使用權適度放活，加快宅基地信息基礎數(shù)據庫建設。

完善縣域內城鄉(xiāng)公共基礎設施互聯(lián)互通、共建共享機制，統(tǒng)籌規(guī)劃縣域內城鄉(xiāng)路網，實現(xiàn)縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)、街道）、村、戶道路連接。積極推廣以工代賑方式，擴大農村就業(yè)容量，帶動更多農村低收入群體就業(yè)增收。探索建立小微基礎設施投入和建設機制，實施農村公路及通組路延伸工程和產業(yè)路、旅游路工程，突破鄉(xiāng)村斷頭路、末梢渠等“卡點”和“堵點”。圍繞保障糧食安全和服務現(xiàn)代農業(yè)“10+3”產業(yè)體系，探索與鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設需求相匹配的鄉(xiāng)村基礎設施定向供給機制，構建現(xiàn)代化灌溉服務體系，全面提升鄉(xiāng)村產業(yè)用水保障能力。全面實施“路長制”，建立精細化管理機制，提升農村公路管養(yǎng)信息化水平，加強對各級路長工作情況進行督導和考核。探索建立社會資本參與農村公益性基礎設施建設、管護和運營激勵機制。