郭桂霞 趙 芳 莊 芮

一 引 言

政府與社會(huì)資本合作模式(Public Private Partnership, PPP)，也稱公私合作模式，是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域引入社會(huì)資本來共同建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。這一模式20世紀(jì)80年代最早在英國(guó)使用，現(xiàn)在已經(jīng)被多國(guó)應(yīng)用實(shí)踐，而在中國(guó)直到2014年才真正受到政府重視并大規(guī)模推廣。在財(cái)政部的支持下，2014年起各地方政府開始密集推廣PPP模式。到2015年底，33個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市的6997個(gè)PPP項(xiàng)目納入項(xiàng)目庫(kù)。2016年，“十三五”規(guī)劃建議提出“要?jiǎng)?chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸收社會(huì)資本參與”，PPP項(xiàng)目迎來快速發(fā)展階段。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，到2017年底，進(jìn)入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目數(shù)量已經(jīng)是2015年底的2倍。

但是，問題也逐漸暴露出來：簽訂的PPP項(xiàng)目質(zhì)量參差不齊，項(xiàng)目合作失敗導(dǎo)致退庫(kù)現(xiàn)象頻頻發(fā)生。2017年前3個(gè)季度退庫(kù)項(xiàng)目共937個(gè)，2018年共清退2557個(gè)。由于中國(guó)公共部門和私人部門普遍缺乏PPP模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，相關(guān)法律法規(guī)、合同條款不夠完善，從而公共部門和私人部門在很多PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中頻頻出現(xiàn)各種不規(guī)范的操作，導(dǎo)致項(xiàng)目無法進(jìn)行下去，最終失敗。2017—2020年我國(guó)管理庫(kù)PPP項(xiàng)目整體增速趨緩，對(duì)新項(xiàng)目入庫(kù)的審核更加嚴(yán)格，更加注重規(guī)范已入庫(kù)項(xiàng)目的落實(shí)與執(zhí)行進(jìn)度監(jiān)督。2017年起，我國(guó)加大了對(duì)PPP項(xiàng)目不斷異化、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制虛化等不規(guī)范行為的全面清理整頓，清退未按規(guī)定開展論證、不符合規(guī)范的PPP項(xiàng)目，陸續(xù)出臺(tái)一系列政策和措施，以規(guī)范我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展(1)例如，2017年11月，財(cái)政部發(fā)文嚴(yán)格新PPP項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)，并在2017年和2018年集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目；2019年，發(fā)改委發(fā)布通知，要求PPP項(xiàng)目開展可行性論證；2020年，財(cái)政部提出加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的全生命周期績(jī)效管理等。。但是如何從源頭上防范PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生是政府和社會(huì)資本需要共同思考的問題。

在此背景下，本文嘗試回到PPP項(xiàng)目中合作雙方的道德風(fēng)險(xiǎn)因素，從內(nèi)部動(dòng)因上探究政府和社會(huì)資本道德風(fēng)險(xiǎn)行為是否會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資意愿和投資規(guī)模產(chǎn)生影響。在中國(guó)當(dāng)前的PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，有諸多因素可能會(huì)滋生雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)問題，從而影響PPP項(xiàng)目的有效執(zhí)行：第一，相關(guān)法律法規(guī)有待完善，難以對(duì)參與主體產(chǎn)生有效的約束。第二，中國(guó)的PPP模式實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足，使得PPP項(xiàng)目契約不成熟，不能對(duì)合作機(jī)制、融資結(jié)構(gòu)、激勵(lì)和監(jiān)督約束、控制權(quán)和風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)以及收益的分配做出完善的約定，不完全契約問題突出。第三，PPP項(xiàng)目大多是長(zhǎng)期投資，而政府部門短期內(nèi)決策者的變更，使得政府部門可能出現(xiàn)長(zhǎng)期目標(biāo)與短期利益的沖突。第四，政府部門和社會(huì)資本的合作中，無論是事前甄別項(xiàng)目質(zhì)量還是事后監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行，雙方之間都存在信息不對(duì)稱。

中國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的需求仍然很大，需要社會(huì)資本的積極參與，一方面從吸引投資的角度來說，對(duì)政府道德風(fēng)險(xiǎn)的分析，有助于政府從源頭發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，從而有效吸引投資、推廣PPP項(xiàng)目；另一方面從篩選優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本的角度來說，對(duì)私人部門道德風(fēng)險(xiǎn)的分析，有助于政府識(shí)別合作伙伴，提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和成功率。但受數(shù)據(jù)的限制，無法直接對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效進(jìn)行衡量，因此本文基于手動(dòng)收集的中國(guó)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目樣本數(shù)據(jù)，重點(diǎn)考察政府和企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)行為是否會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目的投資意愿和投資規(guī)模產(chǎn)生顯著影響。

本文的創(chuàng)新之處主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是研究數(shù)據(jù)的突破。隨著中國(guó)PPP項(xiàng)目的大力推進(jìn)，相關(guān)研究也越來越多，但是關(guān)于中國(guó)PPP項(xiàng)目的研究大多停留在理論層面的邏輯分析，實(shí)證研究較少，很多國(guó)內(nèi)學(xué)者在做實(shí)證研究時(shí)采用的樣本數(shù)據(jù)仍然是世界銀行PPI數(shù)據(jù)庫(kù)的國(guó)際數(shù)據(jù)。實(shí)證研究困難的主要原因之一是獲取與PPP項(xiàng)目相關(guān)的數(shù)據(jù)存在難度，沒有現(xiàn)成的數(shù)據(jù)庫(kù)可供使用。本文充分利用現(xiàn)有資源，手動(dòng)整理中國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)中2015—2016年處于執(zhí)行階段的735個(gè)項(xiàng)目數(shù)據(jù)以及其他變量的數(shù)據(jù)(2)2017年起，我國(guó)對(duì)不規(guī)范的PPP項(xiàng)目進(jìn)行清退，所以本文使用2015年和2016年的數(shù)據(jù)，更能反映PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)問題。，為項(xiàng)目層面的實(shí)證研究提供了重要基礎(chǔ)。二是研究視角的創(chuàng)新，從雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)的角度即政府和企業(yè)兩個(gè)方面的道德風(fēng)險(xiǎn)來分析中國(guó)PPP項(xiàng)目存在的問題。現(xiàn)有研究大多從企業(yè)或者政府單邊角度來研究PPP項(xiàng)目中的道德風(fēng)險(xiǎn)問題，而綜合分析雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)的系統(tǒng)性研究還相對(duì)有限。本文嘗試從政府和社會(huì)資本兩個(gè)角度出發(fā)，更加全面地描述PPP項(xiàng)目中存在的道德風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)而刻畫雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目投資決策產(chǎn)生的影響。這不僅可以豐富關(guān)于中國(guó)PPP項(xiàng)目和雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究，還對(duì)有效減少雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目投資的不利影響，合理推進(jìn)中國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)參考價(jià)值。

剩余部分安排如下：第二部分是文獻(xiàn)綜述；第三部分闡釋雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)影響PPP項(xiàng)目投資的理論機(jī)制；第四部分用Heckman模型對(duì)樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，分析回歸結(jié)果并進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)；第五部分是結(jié)論與政策啟示。

二 文獻(xiàn)綜述

道德風(fēng)險(xiǎn)問題是信息不對(duì)稱環(huán)境中普遍存在的問題，相關(guān)理論與應(yīng)用研究汗牛充棟。這里主要梳理與本文直接相關(guān)的三方面研究：政府道德風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及PPP項(xiàng)目中的雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)。

(一)關(guān)于政府道德風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)的研究

政府道德風(fēng)險(xiǎn)方面，2008 年全球金融危機(jī)之后，中國(guó)地方融資平臺(tái)的空前繁榮成功推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速?gòu)?fù)蘇，但也產(chǎn)生地方官員激勵(lì)扭曲、宏觀調(diào)控財(cái)政政策失靈等新問題(龔強(qiáng)等，2011)[1]。政府道德風(fēng)險(xiǎn)問題歸根結(jié)底是政府自身治理約束的問題。 Freitag(2006)[2]、Andrews和Brewer(2015)[3]發(fā)現(xiàn)，政府制度質(zhì)量的提高可以增加社會(huì)對(duì)政府的信任水平，從而提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍度和資本積累。劉煜輝和張櫸成(2010)[4]指出，地方債務(wù)過度積累可能導(dǎo)致未來的稅費(fèi)上升，扭曲投資和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，使得社會(huì)對(duì)政府的信任水平進(jìn)一步降低。馬光榮和李力行(2012)[5]指出，政府規(guī)模擴(kuò)大后的財(cái)政壓力會(huì)施加到企業(yè)身上，從而提高企業(yè)面臨的實(shí)際稅收水平。樊綱等(2011)[6]、李后健(2018)[7]、楊萬平和趙金凱(2018)[8]均指出市場(chǎng)化改革有助于提高政府效率，降低企業(yè)稅收和融資約束等方面的負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)對(duì)政府的信任度和滿意度。腐敗行為會(huì)對(duì)政府的公信力產(chǎn)生嚴(yán)重腐蝕，降低社會(huì)對(duì)政府的評(píng)價(jià)(宋為和佘廉，2011)[9]。綜合相關(guān)文獻(xiàn)的研究，本文使用地方政府負(fù)債率、各省市場(chǎng)化水平和腐敗程度來衡量地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)程度。

企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)方面，高小玲(2006)[10]以2004年中國(guó)上市企業(yè)為樣本分析影響企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)的因素，發(fā)現(xiàn)企業(yè)盈利能力、企業(yè)性質(zhì)、政府干預(yù)程度、外部審計(jì)等因素對(duì)企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)具有顯著影響，并且國(guó)有上市企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感比民營(yíng)企業(yè)要強(qiáng)，發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性更小。鄭志剛等(2013)[11]從控股人特征的角度來解釋企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，發(fā)現(xiàn)如果在國(guó)有控股企業(yè)中引入私人或港澳臺(tái)股東，則更能降低道德風(fēng)險(xiǎn)。李相怡和李楊(2020)[12]也從政策法規(guī)、資金因素以及風(fēng)險(xiǎn)管理等方面分析民營(yíng)企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目參與度不高的原因。本文綜合已有文獻(xiàn)的分析，使用企業(yè)的所有制性質(zhì)和是否上市來衡量企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)程度。

(二)關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素的研究

PPP項(xiàng)目的具體模式較多，涉及領(lǐng)域廣泛，合約期限較長(zhǎng)，從長(zhǎng)期來看項(xiàng)目不確定性較大，所以PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)類型也比較復(fù)雜。Doh和Ramamurti(2003)[13]認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)包括不可抗力風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目參與者的特點(diǎn)探討各方參與者所面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。周正祥等(2015)[14]對(duì)比國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒對(duì)PPP模式應(yīng)用較為成熟的英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，分析中國(guó)PPP項(xiàng)目面臨的風(fēng)險(xiǎn)和原因。李麗等(2016)[15]按照決策階段、融資階段、建設(shè)階段、運(yùn)營(yíng)階段以及全生命周期重新劃分基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，其中政治干預(yù)風(fēng)險(xiǎn)、腐敗風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等可以發(fā)生在PPP項(xiàng)目生命周期的任何階段。亓霞等(2009)[16]選取1980—2009年間中國(guó)PPP項(xiàng)目中失敗或出現(xiàn)問題的16個(gè)典型案例，分析總結(jié)了13種風(fēng)險(xiǎn)類型，其中政治信用風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)頻率較高，且與其他風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)度較高。類似地，陳秋月等(2021)[17]基于2014—2020年間我國(guó)失敗的PPP項(xiàng)目案例，總結(jié)出不具備PPP模式實(shí)施條件、項(xiàng)目落地困難、未按時(shí)完成采購(gòu)、項(xiàng)目示范性不充足等四類失敗原因。Chan et al.(2010)[18]、劉莉莉(2019)[19]認(rèn)為，詳盡的投資收益分析、適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)分配是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，應(yīng)該在項(xiàng)目早期階段完成，一個(gè)普遍接受的原則是將風(fēng)險(xiǎn)分配給最能夠以最低成本管理它的一方。Hwang et al.(2013)[20]以新加坡PPP項(xiàng)目為樣本，根據(jù)問卷調(diào)查結(jié)果分析各種風(fēng)險(xiǎn)因素在政府部門和私人部門之間的合理分配，以達(dá)到項(xiàng)目收益最大化。吳義東等(2019)[21]通過實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)地方政府公信力越高，PPP項(xiàng)目的落地?cái)?shù)量和規(guī)模越大，從而強(qiáng)調(diào)政府公信力和契約精神對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的重要性。

(三)關(guān)于PPP項(xiàng)目中雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)的研究

關(guān)于PPP項(xiàng)目中的政府道德風(fēng)險(xiǎn)，Hodge和Greve(2007)[22]評(píng)估英國(guó)的PPP項(xiàng)目后發(fā)現(xiàn)，在項(xiàng)目后期往往會(huì)發(fā)生政府監(jiān)督懈怠的問題，導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量變差。亓霞等(2009)[16]指出，除了腐敗、政府換屆等因素以外，政府可能還會(huì)迫于公眾對(duì)項(xiàng)目的反對(duì)而違約。羅煜等(2017)[23]基于“一帶一路”沿線發(fā)展中國(guó)家的PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)被投資國(guó)的制度質(zhì)量顯著影響PPP項(xiàng)目的成敗，法治水平、政府效率、政府控制腐敗的能力越高，私人部門越傾向于選擇付出更多努力，項(xiàng)目成功的概率越大。Babatunde和Perera(2017)[24]通過問卷調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，PPP項(xiàng)目融資容易受到經(jīng)濟(jì)政策不穩(wěn)定、政府方信譽(yù)較低和法制環(huán)境較差的影響而延遲完成。

PPP項(xiàng)目中企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)方面，Hare(2013)[25]探討PPP模式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的處理，發(fā)現(xiàn)很多PPP項(xiàng)目失敗是由于私人部門缺乏對(duì)長(zhǎng)期不確定性的估判，使得項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)比預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)顯著提高，發(fā)生違約或重議，并且由融資延遲和超出預(yù)算所產(chǎn)生的成本一般是由私人部門來承擔(dān)，所以私人部門在談判時(shí)會(huì)有虛報(bào)項(xiàng)目成本的風(fēng)險(xiǎn)。Fernandez et al.(2018)[26]認(rèn)為，公共部門與私人部門之間的信息不對(duì)稱容易滋生道德風(fēng)險(xiǎn)問題，為處理可能的合同緊急情況并盡量減少道德風(fēng)險(xiǎn)問題，政府可以制定更靈活的合同，以包括可能的必要變更并懲罰不必要的或不正當(dāng)?shù)乃饺瞬块T行為。Smith et al.(2018)[27]研究PPP項(xiàng)目中的委托代理沖突問題，探討私人部門為風(fēng)險(xiǎn)偏好型的可能性，指出由于PPP項(xiàng)目中存在信息不對(duì)稱，政府部門和私人部門追求的潛在目標(biāo)不同，所以私人部門存在為追求自身利益最大化而損害項(xiàng)目收益的條件和動(dòng)機(jī)。陳嘉唯(2018)[28]建立博弈論模型，分析PPP項(xiàng)目中企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為的動(dòng)機(jī)，發(fā)現(xiàn)企業(yè)選擇合作的概率與政府的監(jiān)管成本呈負(fù)相關(guān)，與懲罰力度呈正相關(guān)。

也有一些研究分析了PPP項(xiàng)目中的雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)問題。曹桂全和趙阿敏(2014)[29]全面分析代建制下政府投資項(xiàng)目中政府和代建方委托代理關(guān)系，指出無論是委托方還是代理方都有可能單方面做出對(duì)自己有利的決策而損害對(duì)方利益，發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)。周正祥等(2015)[14]立足于中國(guó)新常態(tài)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，通過案例分析強(qiáng)調(diào)了契約精神的重要性，指出由于參與者對(duì)契約精神認(rèn)識(shí)的不足，PPP項(xiàng)目的參與者政府部門和私人部門均存在道德風(fēng)險(xiǎn)或違約風(fēng)險(xiǎn)。鄭子龍(2017)[30]首先通過理論分析發(fā)現(xiàn)政府部門和私人部門的道德風(fēng)險(xiǎn)制約了PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模，然后實(shí)證檢驗(yàn)私人部門參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目投資與政府治理之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)私人投資PPP項(xiàng)目的可能性與投資額都受到政府治理水平的顯著影響。胡振華等(2021)[31]建立博弈模型，分析政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的利益訴求和內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，探討提高政府和社會(huì)資本合作可能性的路徑。

(四)簡(jiǎn)單評(píng)述

已有對(duì)政府和企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)的研究，為本文實(shí)證分析中選取衡量雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)提供了重要參考，其中的理論機(jī)制分析也成為本文實(shí)證研究的理論基礎(chǔ)。但是，已有文獻(xiàn)大多更加側(cè)重于分析PPP項(xiàng)目中政府道德風(fēng)險(xiǎn)或者企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)的單邊影響，而對(duì)政企雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)如何影響PPP項(xiàng)目投資缺乏系統(tǒng)的研究。同時(shí)，受公開的數(shù)據(jù)所限，目前對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目的研究大部分還停留在理論層面，大多以案例或者問卷調(diào)查的方式展開，以中國(guó)國(guó)內(nèi)PPP項(xiàng)目為樣本的實(shí)證研究還較少。究其原因，一是中國(guó)在庫(kù)記錄PPP項(xiàng)目大多處于進(jìn)行階段，沒有完整的公開披露的PPP項(xiàng)目信息供研究者使用；二是已公開的信息缺乏系統(tǒng)性的整理，很難直接利用，從而構(gòu)成實(shí)證分析的主要障礙。這正是本文努力突破的一個(gè)問題。本文從中國(guó)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和制度環(huán)境出發(fā)，研究政府和社會(huì)資本雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目投資決策的影響，由此豐富對(duì)中國(guó)PPP項(xiàng)目和雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究。

三 理論機(jī)制

(一)PPP項(xiàng)目中產(chǎn)生雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)的理論機(jī)制

在PPP模式下，政府部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的牽頭立項(xiàng)，在項(xiàng)目的融資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)階段提供政策和信息上的支持，監(jiān)督社會(huì)資本和成立的特殊目的公司(SPC)對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作，承擔(dān)部分項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行績(jī)效考核，基本不為項(xiàng)目直接提供資金，或者只提供很少一部分資金。但是政府仍要對(duì)項(xiàng)目提供的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。私人部門主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資，是項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各階段的直接管理者。

政府在PPP項(xiàng)目中的角色決定了政府道德風(fēng)險(xiǎn)主要發(fā)生于私人部門完成融資后的建設(shè)階段和運(yùn)營(yíng)階段。由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)會(huì)產(chǎn)生大量的專用性投資和沉沒成本，私人部門在這兩個(gè)階段已產(chǎn)生大量的沉沒成本，終止契約會(huì)造成損失，此時(shí)政府部門可能為了占用私人部門專用性資產(chǎn)投資所產(chǎn)生的收益而產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，也可能由于政策變更和權(quán)力交替要求針對(duì)項(xiàng)目收益進(jìn)行重議，這也被稱為“敲竹杠”行為(Hold-Up Problem)。而政府產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)主要有：一是政府部門或其相關(guān)人員出于利己的目的損害社會(huì)資本的利益，要求更改之前約定的內(nèi)容；二是政府部門為保證公眾利益而要求重新談判；三是在契約簽訂前為吸引社會(huì)資本投資，不顧實(shí)際情況，在談判簽約時(shí)允諾社會(huì)資本無法滿足的條件，待項(xiàng)目進(jìn)入到運(yùn)營(yíng)階段后又要求重新談判；四是無法兌現(xiàn)契約中承諾的唯一性，損害私人部門的收益(3)在PPP項(xiàng)目合約中，很多都要求政府承諾一定期限內(nèi)項(xiàng)目的唯一性，避免同類項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，但有時(shí)候由于中央調(diào)控或整體規(guī)劃的需要，地方政府并沒有能力去保證項(xiàng)目的唯一性。。

私人部門同樣也有產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的條件和動(dòng)機(jī)。由于私人部門是項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)各階段的直接管理者，而政府作為監(jiān)督者，無法對(duì)私人部門投入的努力進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督并做出公正且全面的評(píng)價(jià)，那么私人部門就有機(jī)會(huì)侵占項(xiàng)目資產(chǎn)，將PPP項(xiàng)目融到的款項(xiàng)用于其他方面獲取私人收益，這會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目質(zhì)量降低甚至失敗。而私人部門產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)的動(dòng)機(jī)主要有：一是利用PPP項(xiàng)目便利為自身牟取私利；二是為獲得PPP項(xiàng)目帶來的社會(huì)聲譽(yù)價(jià)值或政策優(yōu)惠等福利，忽略或隱瞞自身能力不足。

當(dāng)PPP項(xiàng)目中的任意一方意識(shí)到對(duì)方發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性后，就會(huì)在項(xiàng)目合約中加強(qiáng)對(duì)這種道德風(fēng)險(xiǎn)的防范和約束，降低對(duì)項(xiàng)目的投資，以免沉沒成本過高，造成難以承受的損失，這會(huì)無形中增加項(xiàng)目的談判成本、執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，降低項(xiàng)目質(zhì)量。

(二)研究假設(shè)

雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)是本文關(guān)注的重點(diǎn)。結(jié)合已有研究和我國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的實(shí)踐，本文使用地方政府債務(wù)水平、市場(chǎng)化水平和腐敗程度來衡量PPP項(xiàng)目中的政府道德風(fēng)險(xiǎn)，而使用企業(yè)所有制性質(zhì)和是否上市來衡量企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。下面分別闡釋政府道德風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)選取依據(jù)及其對(duì)PPP項(xiàng)目的影響(圖1)。

1. 政府道德風(fēng)險(xiǎn)。已有研究發(fā)現(xiàn)，政府道德風(fēng)險(xiǎn)問題歸根結(jié)底是政府自身治理約束的問題，PPP項(xiàng)目投資意愿和規(guī)模都受政府治理水平的影響(鄭子龍，2017)[30]。地方債務(wù)過度積累可能導(dǎo)致社會(huì)對(duì)政府的信任降低(劉煜輝和張櫸成，2010)[4]；政府制度質(zhì)量的提高可以增加社會(huì)對(duì)政府的信任水平(Andrews和Brewer，2015)[3]，市場(chǎng)化改革有助于提高社會(huì)對(duì)政府的信任度和滿意度(樊綱等，2011[6]；李后健，2018[7])；腐敗行為會(huì)大大降低政府的公信力(宋為和佘廉，2011)[9]。因此，本文使用地方政府債務(wù)水平、市場(chǎng)化水平和腐敗程度三個(gè)指標(biāo)較為綜合地反映地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)程度。

政府道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目的影響存在正反兩方面效應(yīng)。第一，關(guān)于地方政府債務(wù)水平。從地方政府的角度來看，政府債務(wù)水平反映了政府所面臨的財(cái)政壓力，如果政府負(fù)債率較高，則政府面臨較高的財(cái)政壓力，更愿意采用PPP模式引進(jìn)社會(huì)資本來緩解財(cái)政壓力；從社會(huì)資本的角度來看，政府負(fù)債率反映了地方政府面臨的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，負(fù)債水平越高，越容易發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)(聶新偉，2016)[32]，那么地方政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段越可能發(fā)起重議，要求重新分配項(xiàng)目收益。因此，政府負(fù)債率較高省份的PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力會(huì)降低，但是在財(cái)政壓力較大情況下，政府使用PPP模式的意愿以及項(xiàng)目投資規(guī)模都會(huì)提高。第二，市場(chǎng)化指數(shù)是指地區(qū)市場(chǎng)化發(fā)展水平和程度，它反映了政府規(guī)模和效率、企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)等綜合情況。市場(chǎng)化指數(shù)越高政府辦事效率越高，越便于企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的展開，所以市場(chǎng)化能提高企業(yè)活力，對(duì)企業(yè)起到激勵(lì)作用(解維敏，2016)[33]。但是另一方面，市場(chǎng)化水平越高的地區(qū)，企業(yè)不通過PPP模式而直接進(jìn)行融資的成本也較低，這又降低了PPP項(xiàng)目的吸引力。第三，腐敗程度由一地區(qū)某年內(nèi)被中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在官網(wǎng)上公開處分的案件數(shù)來直接反映，代表當(dāng)年該地區(qū)政府的腐敗情況。政府關(guān)系是企業(yè)政治關(guān)聯(lián)的重要組成部分，與政府建立密切關(guān)系有助于企業(yè)減少在融資、信息等方面的管制和約束，而腐敗會(huì)滋生不健康的政企關(guān)系。一方面，腐敗程度越高，政府道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性越高，企業(yè)越不希望參與PPP項(xiàng)目；但是另一方面，腐敗程度高的地區(qū)，意味著企業(yè)通過尋租獲取私人利益的可能性提高，從而又增加了企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的可能性。

圖1 政府和企業(yè)雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)與PPP項(xiàng)目投資的關(guān)系

2. 企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)?；诟咝×?2006)[10]、鄭志剛等(2013)[11]的研究，國(guó)有上市企業(yè)的社會(huì)責(zé)任感比民營(yíng)企業(yè)要強(qiáng)，發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性更小。因此，本文使用企業(yè)是否為國(guó)有企業(yè)和是否為上市企業(yè)來衡量企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)程度。

企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目的影響并不確定。第一，由于上市企業(yè)有義務(wù)向社會(huì)披露法律規(guī)定的相關(guān)信息，接受投資者的監(jiān)督，其面臨的經(jīng)營(yíng)壓力和聲譽(yù)壓力比非上市企業(yè)更大，從一定程度上限制了企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)行為。因此，在PPP項(xiàng)目中上市企業(yè)比非上市企業(yè)具有更低的道德風(fēng)險(xiǎn)，參與過程中更具有優(yōu)勢(shì)，這提高了PPP項(xiàng)目對(duì)上市企業(yè)的吸引力。但是，與非上市企業(yè)相比，上市企業(yè)擁有除了PPP項(xiàng)目融資之外更多的融資渠道，從而PPP項(xiàng)目融資對(duì)其吸引力下降。綜合來看，企業(yè)是否上市對(duì)PPP項(xiàng)目的影響不確定。第二，中國(guó)的國(guó)有企業(yè)要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任、政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任，要實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益和社會(huì)效益兩者綜合效應(yīng)的最大化，與政府具有相似的目標(biāo)，所以在PPP項(xiàng)目中有可能國(guó)有企業(yè)比非國(guó)有企業(yè)具有更低的道德風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模可能越大。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)和政府的這種親密關(guān)系也加大了政治尋租的可能性(劉瑞明，2013)[34]，從而使得PPP項(xiàng)目對(duì)國(guó)有企業(yè)的吸引力更大。

四 實(shí)證分析與結(jié)果闡釋

(一)模型設(shè)定

由于PPP項(xiàng)目首先是由政府牽頭的，所以政府部門對(duì)PPP模式的采用、立項(xiàng)和招標(biāo)擁有一定的自主選擇權(quán)。因此，PPP項(xiàng)目樣本具有樣本自選擇問題所導(dǎo)致的內(nèi)生性，直接使用OLS進(jìn)行回歸分析雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目投資額的影響就會(huì)產(chǎn)生選擇性偏誤。在這種情況下，使用Heckman兩步法可以降低樣本選擇內(nèi)生性所帶來的影響(Heckman, 1979)[35]。本文所使用的Heckman模型的第一階段選擇方程設(shè)定為(4)由于樣本中包含非PPP項(xiàng)目，且無法獲取非PPP項(xiàng)目相對(duì)應(yīng)的企業(yè)層面信息，所以本部分的分析中不包含所有制性質(zhì)(Soe)、是否上市(Listed)、股權(quán)比例(Own_ratio)、合約期限(Con_period)四個(gè)變量，而這些變量對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響應(yīng)該大于對(duì)是否使用PPP模式的影響，從而對(duì)本部分的分析不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。：

P(PPPij, t=1│xij, t,β)=β1Gov_debtij, t+β2Mar_levelij, t+β3Corruptionij, t+

β4Urb_levelij, t+g′ij, tθ+μij, t

(1)

其中，t表示i項(xiàng)目的公司成立年份；j則表示i項(xiàng)目的政府方所屬省份；xij, t為解釋變量和控制變量；gij, t代表除城鎮(zhèn)化水平外的其他控制變量，包括GDP增長(zhǎng)率、人口增長(zhǎng)率和人口密度。被解釋變量PPPij, t是衡量PPP項(xiàng)目投資意愿的虛擬變量，如果在t時(shí)期j省的i項(xiàng)目為PPP項(xiàng)目，則PPPij, t=1；反之，PPPij, t=0。

將選擇方程(1)中估計(jì)出的逆米爾斯比率(Inverse Mills Ratio)加入第二階段模型，用來估計(jì)雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目投資額的影響。第二階段的投資規(guī)模決定方程設(shè)定如下：

Iij, t=β5Gov_debtij, t+β6Soeij, t+β7Listedij, t+β8Urb_levelij, t+β9λij, t+g′ij, tθ+μij, t

(2)

其中，Iij, t代表衡量PPP項(xiàng)目投資額的變量Investment；λij, t為逆米爾斯比率；gij, t代表除城鎮(zhèn)化水平外的其他控制變量，包括GDP增長(zhǎng)率、人口增長(zhǎng)率、人口密度、股權(quán)比例和合約期限。

(二)變量定義與數(shù)據(jù)來源

1.被解釋變量。本文使用的Heckman兩步法中選擇方程的被解釋變量是衡量PPP項(xiàng)目投資意愿的虛擬變量，以符號(hào)PPP來表示。本文從中國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)中整理出已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段6個(gè)月且公布信息完整的項(xiàng)目數(shù)據(jù)，考慮到樣本數(shù)量和建設(shè)過程的相似性，本文最終選取2015—2016年運(yùn)作模式為BOT的項(xiàng)目(5)PPP項(xiàng)目有很多具體的運(yùn)作模式，如BOT(建造—運(yùn)營(yíng)—移交)、TOT(轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓)、BOO(建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng))、ROT(改建—運(yùn)營(yíng)—移交)等。作為樣本，即對(duì)于這些項(xiàng)目，虛擬變量PPP取值為1。然后，選取中國(guó)各省政府官網(wǎng)公布的2015—2016年《重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃》中的新建項(xiàng)目數(shù)據(jù)為對(duì)照組，即對(duì)于這些項(xiàng)目，虛擬變量PPP取值為0。投資規(guī)模決定方程中的被解釋變量是衡量PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的連續(xù)變量Investment，本文使用PPP項(xiàng)目簽訂的投資額來衡量投資規(guī)模。

2.核心解釋變量。本文核心解釋變量為政府道德風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。

(1)政府道德風(fēng)險(xiǎn)。本文選取地方政府負(fù)債率(Gov_debt)、各省市場(chǎng)化水平(Mar_level)和腐敗程度(Corruption)這三個(gè)指標(biāo)來反映地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)水平。地方政府負(fù)債率=(地方平臺(tái)銀行貸款+城投債)/地方GDP*100%(6)地方政府負(fù)債率大多使用地方政府債務(wù)余額/地方GDP*100%，而地方政府債務(wù)余額沒有公開可獲得的數(shù)據(jù)，文獻(xiàn)中采用不同的方法來估算這一指標(biāo)。地方政府債務(wù)余額一般使用地方政府債+城投債+估算的地方政府融資平臺(tái)銀行貸款來測(cè)算，其中前兩者之和是顯性債務(wù)，地方政府融資平臺(tái)銀行貸款是隱性債務(wù)。地方政府債包括新增債和置換債，是通過公開市場(chǎng)發(fā)行的債券總額?？紤]到城投債和地方政府融資平臺(tái)銀行貸款與政府道德風(fēng)險(xiǎn)更加相關(guān)，為更好地反映地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)，本文使用的政府負(fù)債率指標(biāo)中沒有包含地方政府債。。其中，地方平臺(tái)銀行貸款的衡量，參照沈明高等(2010)[36]的做法，用銀行中長(zhǎng)期貸款與固定資產(chǎn)投資來源中國(guó)內(nèi)貸款的差額進(jìn)行估算。銀行貸款余額來自地方金融運(yùn)行報(bào)告，固定資產(chǎn)投資來自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，地方政府城投債數(shù)據(jù)來自Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。地方政府負(fù)債率越高，政府道德風(fēng)險(xiǎn)水平越高。各省2015—2016年市場(chǎng)化水平基于樊綱等《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告(2008—2014)》和《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告(2016)》的數(shù)據(jù)由指數(shù)平滑法預(yù)測(cè)得出。市場(chǎng)化水平越高，政府道德風(fēng)險(xiǎn)水平越低。由于使用PPP模式進(jìn)行建設(shè)的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目是很容易產(chǎn)生腐敗的領(lǐng)域(吳義東等，2019)[21]，因此，地方政府腐敗程度也可以反映地方政府道德風(fēng)險(xiǎn)水平。腐敗程度由一地區(qū)某年內(nèi)被中央紀(jì)律檢查委員會(huì)在官網(wǎng)上公開處分的案件數(shù)直接反映，由當(dāng)年中央紀(jì)律檢查委員會(huì)公開的處分案件數(shù)累計(jì)得出，一年內(nèi)處分案件數(shù)量越多則該省的腐敗程度越高。腐敗程度越高，政府道德風(fēng)險(xiǎn)水平越高。

(2)企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)。本文選取參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方的所有制性質(zhì)(SOE)和是否為上市企業(yè)(Listed)來反映企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)水平。

由于很多PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方是由不同所有制性質(zhì)的多家企業(yè)組成的聯(lián)合體，所以所有制性質(zhì)的取值范圍為[0, 1]，聯(lián)合體中每個(gè)企業(yè)所占的股權(quán)份額就是其取值的權(quán)重。國(guó)有企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)統(tǒng)稱為國(guó)有企業(yè)，SOE變量賦值為1，非國(guó)有企業(yè)賦值為0，并乘以其權(quán)重，用得到的值來反映參與PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方的所有制性質(zhì)。類似地，是否為上市企業(yè)這個(gè)指標(biāo)的取值范圍也是[0, 1]，聯(lián)合體中每個(gè)企業(yè)所占的股權(quán)份額就是其取值的權(quán)重。上市企業(yè)Listed變量賦值為1，非上市企業(yè)賦值為0，并乘以其權(quán)重，用得到的值來反映參與PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方的上市情況。相關(guān)信息來自國(guó)家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)、國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金旗下的天眼查詢系統(tǒng)、各企業(yè)官網(wǎng)以及國(guó)泰安CSMAR金融經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。

3. 控制變量。本文還選取合約期限(Con_period)、社會(huì)資本持有的股權(quán)比例(Own_ratio)作為項(xiàng)目層面控制變量，選取各省城鎮(zhèn)化水平(Urb_level)、GDP增長(zhǎng)率(Gdp_growth)、人口增長(zhǎng)率(Pop_growth)和人口密度(Density)作為宏觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展層面的控制變量。其中，合約期限、社會(huì)資本持有的股權(quán)比例信息均來自中國(guó)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心項(xiàng)目管理庫(kù)中的公開信息；各省城鎮(zhèn)化水平=城鎮(zhèn)常住人口/該地區(qū)常住人口總?cè)藬?shù)，數(shù)據(jù)來自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》；GDP增長(zhǎng)率、人口增長(zhǎng)率和人口密度數(shù)據(jù)均來自各省歷年《國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。

主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)見表1。受文章篇幅所限，略去解釋變量的相關(guān)系數(shù)表，本文實(shí)證分析的解釋變量均不存在多重共線性問題。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

(續(xù)上表)

從表1可以看到，首先，樣本中的非PPP項(xiàng)目數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于PPP項(xiàng)目。其次，地方政府負(fù)債率和腐敗程度在省級(jí)層面存在顯著差異：2015年，海南負(fù)債率最低，僅為0.24%，基本為零負(fù)債，而北京負(fù)債率最高，為149.67%；腐敗程度高的省份一年內(nèi)被處分的公職人員案件可達(dá)24件。再次，城鎮(zhèn)化水平除了與經(jīng)濟(jì)水平存在很大關(guān)聯(lián)之外，也會(huì)受到自然地理環(huán)境的影響。最后，控制變量GDP增長(zhǎng)率和人口增長(zhǎng)率在省際間也存在很大的差異。這些差異都可能會(huì)對(duì)PPP項(xiàng)目投資產(chǎn)生影響。

(三)實(shí)證結(jié)果分析

雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模影響的回歸結(jié)果見表2。模型(1)為運(yùn)用OLS估計(jì)方法的回歸結(jié)果，模型(2)是標(biāo)準(zhǔn)Heckman兩步法的回歸結(jié)果，模型(3)是在模型(2)的基礎(chǔ)上，估計(jì)過程中加入robust選項(xiàng)，采用穩(wěn)健標(biāo)準(zhǔn)誤的回歸結(jié)果。如圖1和理論分析中所述，由于市場(chǎng)化指數(shù)和腐敗程度更可能影響投資意愿而非投資規(guī)模，所以這兩個(gè)變量只進(jìn)入選擇方程。逆米爾斯比率在1%的水平上顯著，表明應(yīng)該使用Heckman模型來控制選擇性偏誤。

表2 雙邊道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模影響的回歸結(jié)果

1. PPP投資意愿的影響因素。表2Heckman模型選擇方程的回歸結(jié)果顯示，地方政府負(fù)債率、市場(chǎng)化水平、腐敗程度和城鎮(zhèn)化水平均在1%的水平上顯著影響PPP項(xiàng)目的投資意愿。其中，地方政府負(fù)債率和腐敗程度對(duì)PPP項(xiàng)目投資意愿的影響顯著為正，而市場(chǎng)化水平的影響則顯著為負(fù)。這表明，在本文所使用的數(shù)據(jù)樣本中，政府道德風(fēng)險(xiǎn)程度越高，PPP項(xiàng)目的投資意愿越高。

首先，雖然較高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)所帶來的道德隱患會(huì)抑制社會(huì)資本的參與度，政府債務(wù)增加會(huì)對(duì)民間投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，但是在地方政府負(fù)債率較高從而面臨較大財(cái)政壓力的情況下，政府會(huì)積極采用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，且在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段政府具有較大自主選擇權(quán)。因此，回歸結(jié)果呈現(xiàn)出的政府負(fù)債率對(duì)PPP項(xiàng)目投資意愿的顯著正向影響，表明地方政府在PPP項(xiàng)目中起主導(dǎo)作用。其次，市場(chǎng)化指數(shù)越高的地區(qū)，政府辦事效率和治理能力越高，企業(yè)的投融資活動(dòng)成本越低，企業(yè)不與政府合作同樣能便利地融投資，PPP項(xiàng)目這種前期投資額高、不確定性高、盈利周期長(zhǎng)的項(xiàng)目對(duì)企業(yè)吸引力就會(huì)下降，因而市場(chǎng)化指數(shù)越高的地區(qū)PPP項(xiàng)目的投資意愿就越低。再次，腐敗程度越高，政府道德風(fēng)險(xiǎn)越高，這一方面抑制社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目合作的激勵(lì)，另一方面也意味著社會(huì)資本通過尋租來獲得更高更長(zhǎng)遠(yuǎn)預(yù)期收益的可能性增加。在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)環(huán)境下，社會(huì)資本越愿意通過尋租的方式來獲得收益。綜合影響下，腐敗程度對(duì)PPP項(xiàng)目投資意愿的影響顯著為正。

控制變量中，城鎮(zhèn)化水平的提高能顯著提高PPP項(xiàng)目的投資意愿。城鎮(zhèn)化過程中存在人口城鎮(zhèn)化與空間城鎮(zhèn)化的不協(xié)調(diào)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于城鎮(zhèn)人口的增長(zhǎng)，地方政府面臨較大的建設(shè)壓力和財(cái)政壓力，因此城鎮(zhèn)化率越高，為了配套相協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)設(shè)施，地方政府傾向采用PPP模式開展項(xiàng)目，同時(shí)大量城鎮(zhèn)人口的聚集可以為企業(yè)提供相關(guān)生產(chǎn)要素和可預(yù)期的消費(fèi)市場(chǎng)，故而城鎮(zhèn)化水平越高的地區(qū)，PPP項(xiàng)目的投資意愿就越高。

2. PPP投資規(guī)模的影響因素。表2Heckman模型投資規(guī)模決定方程的回歸結(jié)果顯示，地方政府負(fù)債率越高，即政府道德風(fēng)險(xiǎn)越高，PPP投資規(guī)模越高；國(guó)有企業(yè)比例越高，即企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)越低，PPP投資規(guī)模越高；企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)中，是否為上市企業(yè)(Listed)這一變量不顯著。

首先，在控制內(nèi)生性、地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展變量以及項(xiàng)目層面的影響因素后，政府負(fù)債率對(duì)PPP項(xiàng)目投資額的影響顯著為正，即在其他因素不變的情況下，PPP項(xiàng)目投資額隨著地方政府負(fù)債率的增加而增加。這表明，在債務(wù)壓力下政府更愿意對(duì)投資額需求較大的項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式，尋求社會(huì)資本力量共同建設(shè)，而政府負(fù)債率所暴露的信用風(fēng)險(xiǎn)向社會(huì)資本釋放的負(fù)面信號(hào)對(duì)項(xiàng)目投資額的負(fù)向影響則小于政府對(duì)投資額較大項(xiàng)目采取PPP模式的積極性，從而使政府負(fù)債率對(duì)PPP項(xiàng)目投資額呈現(xiàn)正向影響。其次，國(guó)有企業(yè)比例對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響顯著為正，即在其他因素不變的情況下，國(guó)有企業(yè)參與度越高，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模越大。從直覺上來理解，因?yàn)檎c國(guó)有企業(yè)具有天然的良好關(guān)系，承擔(dān)部分相似或重合的社會(huì)責(zé)任。并且某些行業(yè)具有國(guó)有企業(yè)承包大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的傳統(tǒng)，所以國(guó)有企業(yè)比例對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響顯著為正。

控制變量中，城鎮(zhèn)化水平對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響顯著為負(fù)。這可能是因?yàn)槌擎?zhèn)化水平較低的地方大中型基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)稀缺，單個(gè)項(xiàng)目投資需求較大，而城鎮(zhèn)化水平較高的地方已經(jīng)具備相對(duì)基礎(chǔ)且重要的基礎(chǔ)設(shè)施，更多項(xiàng)目是從改善的角度出發(fā)來建設(shè)，所以使得城鎮(zhèn)化水平對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響顯著為負(fù)。合約期限對(duì)PPP項(xiàng)目投資規(guī)模的影響顯著為正，即合約期限越長(zhǎng)的PPP項(xiàng)目，投資規(guī)模越大。

(四)穩(wěn)健性檢驗(yàn)

本文對(duì)基準(zhǔn)回歸結(jié)果的穩(wěn)健性進(jìn)行了三個(gè)方面檢驗(yàn)：首先，考慮到不同年份PPP項(xiàng)目可能會(huì)受到具有年度特征但模型中并未包含的一些變量的影響，例如當(dāng)年的中央政策調(diào)控和政府補(bǔ)貼等因素，模型(4)中加入了時(shí)間的虛擬變量D2016。其次，樊綱等(2011)[6]構(gòu)建的市場(chǎng)化指數(shù)包含五個(gè)方面：政府與市場(chǎng)的關(guān)系、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、產(chǎn)品市場(chǎng)的發(fā)育程度、要素市場(chǎng)的發(fā)育程度、市場(chǎng)中介組織發(fā)育和維護(hù)市場(chǎng)的法制環(huán)境。其中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系指數(shù)是與本文更為直接相關(guān)的政府道德風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)。因此，模型(5)用政府與市場(chǎng)的關(guān)系(Gov_Mar)替代市場(chǎng)化指數(shù)。2015—2016年政府與市場(chǎng)關(guān)系數(shù)據(jù)基于《中國(guó)分省份市場(chǎng)化指數(shù)報(bào)告(2016)》的數(shù)據(jù)經(jīng)指數(shù)平滑法預(yù)測(cè)得出。最后，模型(6)在模型(5)的基礎(chǔ)上同時(shí)控制時(shí)間虛擬變量。表3結(jié)果顯示，基準(zhǔn)回歸結(jié)果比較穩(wěn)健，這些因素并沒有改變基準(zhǔn)模型的主要結(jié)論。

表3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

(續(xù)上表)

五 結(jié)論與政策啟示

本文基于2015—2016年中國(guó)PPP項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)政府道德風(fēng)險(xiǎn)與PPP投資意愿呈正相關(guān)關(guān)系，而政府道德風(fēng)險(xiǎn)和企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)對(duì)PPP投資規(guī)模的影響方向相反：政府道德風(fēng)險(xiǎn)越高，PPP投資規(guī)模越大；企業(yè)道德風(fēng)險(xiǎn)越高，PPP投資規(guī)模越小。PPP項(xiàng)目往往是關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的規(guī)范化管理。

根據(jù)研究結(jié)論得到的政策啟示為：首先，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范管理，提高地方政府治理水平。本文發(fā)現(xiàn)，在中國(guó)的PPP項(xiàng)目中，政府道德風(fēng)險(xiǎn)越高，越愿意使用PPP模式，且投資規(guī)模也越大。尤其是地方政府負(fù)債率越高，則越多地使用PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。再加上在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過程中，存在很多不規(guī)范的行為，降低了PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和成功率。因此，一方面，應(yīng)該加強(qiáng)外部審核機(jī)制，規(guī)范PPP投資流程，從根源上杜絕尋租空間和利用PPP模式轉(zhuǎn)嫁地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)甚至侵蝕國(guó)家財(cái)產(chǎn)的腐敗空間。另一方面，地方政府也應(yīng)具有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略眼光，加強(qiáng)對(duì)腐敗尋租行為的治理，提高政府管理的透明度和治理水平。其次，鼓勵(lì)民營(yíng)資本積極參與PPP項(xiàng)目。本文發(fā)現(xiàn)，無論是PPP項(xiàng)目的投資意愿還是投資規(guī)模，國(guó)有企業(yè)的影響都顯著高于非國(guó)有企業(yè)。這表明，國(guó)有企業(yè)在中國(guó)目前的PPP項(xiàng)目投資中具有重要作用，國(guó)有企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的積極性和熱情顯著高于非國(guó)有企業(yè)。盡管國(guó)有企業(yè)在PPP項(xiàng)目合作上擁有相對(duì)豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是作為社會(huì)資本的一部分，其能力是有限的，國(guó)有企業(yè)可帶動(dòng)民營(yíng)企業(yè)參與PPP項(xiàng)目分工合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，例如國(guó)有企業(yè)在項(xiàng)目準(zhǔn)備和采購(gòu)階段發(fā)揮作用而民營(yíng)企業(yè)在項(xiàng)目識(shí)別和管理運(yùn)營(yíng)等方面發(fā)揮作用，從而提升PPP項(xiàng)目的質(zhì)量和效率。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步暢通民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目的通道，不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的開放力度，吸引民營(yíng)資本參與PPP項(xiàng)目投資。