陳倩麗
深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢(xún)股份有限公司 廣東 深圳 518073
以往工業(yè)開(kāi)發(fā)模式為單廠拿地建設(shè),而如今面對(duì)土地空間緊縮、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢的情勢(shì),以往粗放的建設(shè)方式已行不通,需要探索產(chǎn)業(yè)空間的新供給方式。目前,大概有三種產(chǎn)業(yè)空間供給方式。第一種通過(guò)增量用地供給方式,即產(chǎn)業(yè)用地土地整備以增加工業(yè)土地供應(yīng)[1]、實(shí)行工業(yè)紅線管理、由平臺(tái)公司收購(gòu)節(jié)余工業(yè)用地、探索農(nóng)村集體用地入市交易[3]等方面。第二種探索創(chuàng)新政策以期改變產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)模式,比如有“增值收益共享”的土地供給政策、“彈性動(dòng)態(tài)全過(guò)程調(diào)控”的規(guī)劃制度、“彈性土地出讓年限”的土地出讓制度[2]、土地混合使用、縮短產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)使用權(quán)限、建立特殊政策區(qū)[1]等等方面。第三種增加產(chǎn)業(yè)建筑空間,主要有深圳創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、城市更新后移交產(chǎn)業(yè)用房、工業(yè)上樓三種方法。從眾多研究來(lái)看,增加產(chǎn)業(yè)空間主要是依靠政策制度創(chuàng)新,但推行難度較大,因此,更易在市場(chǎng)上實(shí)施的是第三種方式。
增加產(chǎn)業(yè)建筑空間的三種做法都是政府主導(dǎo)的開(kāi)發(fā)方式,因其由政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)可以讓政府掌控定價(jià)權(quán),以此幫助中小企業(yè)獲得低成本的廠房和維持城市產(chǎn)業(yè)的良好發(fā)展,但從資金、資源、運(yùn)營(yíng)層面來(lái)看,政府承壓大。從財(cái)務(wù)角度來(lái)看,傳統(tǒng)的工業(yè)廠房投資回報(bào)率一般是5%至8%,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域可達(dá)12%,而創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房、城市更新后的產(chǎn)業(yè)用房、工業(yè)上樓廠房投資回報(bào)率大概在7%左右,但是市場(chǎng)弱動(dòng)力區(qū)域最理想狀態(tài)下只能達(dá)到5%并且全自持出租的話大概需要20年才可回本。如果按照創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房政策而定的租金優(yōu)惠30%至70%,按50%來(lái)計(jì),投資回報(bào)率會(huì)下降到4%以下。從開(kāi)發(fā)方式來(lái)看,一線城市的工業(yè)上樓項(xiàng)目和城市更新項(xiàng)目可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行開(kāi)發(fā),而二三線城市的市場(chǎng)獲利性不夠,項(xiàng)目多數(shù)還是依靠政府主導(dǎo)、平臺(tái)公司實(shí)操。在全國(guó)用地緊縮及經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)度低的背景下,二三線城市產(chǎn)業(yè)空間的實(shí)施難度大,因此探索可支撐弱動(dòng)力區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間發(fā)展的策略意義重大。
在2020年8月,中國(guó)信創(chuàng)谷發(fā)展戰(zhàn)略通過(guò)濱海新區(qū)區(qū)委審定,并列入天津市十四五規(guī)劃,該戰(zhàn)略實(shí)施的主戰(zhàn)場(chǎng)定在天津?yàn)I海高新區(qū)的海洋高新區(qū)。海洋高新區(qū)急需重新配置空間資源,為未來(lái)信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間保障。
上位規(guī)劃提出打造營(yíng)收1500億的信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集群,重點(diǎn)發(fā)展基礎(chǔ)硬件、軟件系統(tǒng)、信創(chuàng)服務(wù)、信息安全和軍民融合等產(chǎn)業(yè)。綜合考慮產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)規(guī)模增速、天津市信創(chuàng)企業(yè)落地規(guī)模和產(chǎn)值情況,按照前期導(dǎo)入中小生產(chǎn)制造企業(yè)、后期帶動(dòng)大型企業(yè)的思路預(yù)估可引育的企業(yè)數(shù)量,以企業(yè)數(shù)量和產(chǎn)值分配來(lái)估算用地空間,預(yù)計(jì)近期需要工業(yè)用地54公頃,遠(yuǎn)期需要工業(yè)用地287公頃,商務(wù)辦公用地和科研用地未計(jì)入其中。
海洋高新區(qū)信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型中包括了硬件生產(chǎn)和軟件研發(fā)的環(huán)節(jié),環(huán)節(jié)所需的空間一種是標(biāo)準(zhǔn)廠房,另一種是M0用地上的類(lèi)辦公空間。目前在建及儲(chǔ)備的信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目需要工業(yè)用地、新型產(chǎn)業(yè)用地、商務(wù)用地或者科研用地,往下細(xì)分既是硬件生產(chǎn)所需的標(biāo)準(zhǔn)廠房也可是工業(yè)上樓的廠房類(lèi)型、軟件系統(tǒng)所需的新型產(chǎn)業(yè)用房。
表1 濱海高新區(qū)信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)體系
表2 濱海高新區(qū)在建、儲(chǔ)備項(xiàng)目所需用地類(lèi)型
項(xiàng)目 所需用地類(lèi)型TCL北方總部 工業(yè)用地飛騰麒麟(PK)創(chuàng)新大廈 商務(wù)用地金晟高壓IGBT項(xiàng)目(占地50畝) 工業(yè)用地網(wǎng)信產(chǎn)業(yè)基地(占地1000畝) 工業(yè)用地高新區(qū)電子芯片研發(fā)平臺(tái)(占地30畝) 新型產(chǎn)業(yè)用地或者科研用地智慧公安大數(shù)據(jù)及AI賦能產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目(占地5畝) 新型產(chǎn)業(yè)用地或者科研用地
通過(guò)對(duì)海洋高新區(qū)內(nèi)各類(lèi)建設(shè)用地、農(nóng)村集體用地、農(nóng)用地進(jìn)行盤(pán)點(diǎn),已收儲(chǔ)的760公頃農(nóng)村集體用地暫未征轉(zhuǎn),同時(shí)受限于環(huán)保問(wèn)題不能立即投入使用。而近期可出讓的國(guó)有建設(shè)用地大部分非工業(yè)用地或者已有項(xiàng)目意向,新增工業(yè)用地十分困難。
海洋高新區(qū)存在450公頃的低效工業(yè)用地,其中僅36公頃為平臺(tái)公司所有,低效工業(yè)用地業(yè)主多、訴求多難以成片改造。此外濱海新區(qū)的新型產(chǎn)業(yè)用地政策于2020年底出臺(tái),工改工的城市更新做法處于探索階段,推行起來(lái)還需要一定的市場(chǎng)機(jī)會(huì)和市場(chǎng)實(shí)踐。近期內(nèi)將低效工業(yè)用地更新改造為新型產(chǎn)業(yè)用房還需要較長(zhǎng)一段時(shí)間,但平臺(tái)公司的用地可以?xún)?yōu)先啟動(dòng)。
海洋高新區(qū)存在閑置工業(yè)用地20公頃,普遍是已供未建的情況。受疫情影響,產(chǎn)業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定,多數(shù)業(yè)主占地不投產(chǎn)且交涉難度大,難以收回此類(lèi)用地。海洋高新區(qū)內(nèi)有10萬(wàn)平方米空置廠房建筑,廠房多已破損,不適合信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)所需的廠房質(zhì)量,但談判操作較為簡(jiǎn)單,可視為未來(lái)重建盤(pán)活的重點(diǎn)對(duì)象。
自2005年起,海洋高新區(qū)供應(yīng)了21宗工業(yè)用地,成交了20宗工業(yè)用地。在2009年供應(yīng)量和成交量最多,工業(yè)發(fā)展十年后,因工業(yè)用地緊缺,在2015年至2017年出現(xiàn)了斷供情況,自此以后工業(yè)用地供應(yīng)量變少,2020年成交量驟減,供大于需。除產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)發(fā)展需求降低外,區(qū)內(nèi)有10萬(wàn)平方米空置廠房面積,空置率為10%,去化時(shí)間約3年,體現(xiàn)出了市場(chǎng)動(dòng)力弱、發(fā)展難的現(xiàn)象。租金水平與全國(guó)中高水平相當(dāng),為0.9元/平方米·天,企業(yè)成本高。面對(duì)經(jīng)濟(jì)下行的環(huán)境,海洋高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)弱招商難,現(xiàn)有企業(yè)亦難以維持下來(lái)。
重大儲(chǔ)備項(xiàng)目暫無(wú)選址,無(wú)法落地,若需落地還得加快征轉(zhuǎn)流程,近3年內(nèi)海洋高新區(qū)推動(dòng)信創(chuàng)項(xiàng)目落地難度很大,在增量用地沒(méi)法大規(guī)模調(diào)整出來(lái)的情形下,需要探索新的產(chǎn)業(yè)空間開(kāi)發(fā)方式。
3.1.1 平臺(tái)園區(qū)更新提供低成本標(biāo)準(zhǔn)廠房
目前市場(chǎng)上較為合適的模式為與市場(chǎng)合作開(kāi)發(fā)、三方運(yùn)營(yíng)模式。比如上海長(zhǎng)陽(yáng)創(chuàng)谷項(xiàng)目,在2014年政府帶頭盤(pán)活,由楊浦科技創(chuàng)新(集團(tuán))有限公司與上海電氣集團(tuán)聯(lián)合成立的項(xiàng)目公司重新開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)后,政府委托上海楊浦科技投資發(fā)展有限公司與百度及百度委托方簽署三方執(zhí)行協(xié)議,負(fù)責(zé)部分項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。借鑒上海長(zhǎng)陽(yáng)創(chuàng)谷的開(kāi)發(fā)方式,選取平臺(tái)公司所屬的產(chǎn)業(yè)園區(qū)作為快速更新改造試點(diǎn),由平臺(tái)公司與市場(chǎng)主體合作開(kāi)發(fā)再交由市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。選取可以上樓的信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型,將園區(qū)內(nèi)廠房改造為4層標(biāo)準(zhǔn)廠房,提高土地效率。
3.1.2 平臺(tái)公司統(tǒng)租統(tǒng)購(gòu)閑置工業(yè)物業(yè)
推進(jìn)高新區(qū)內(nèi)20公頃的已供未建工業(yè)用地開(kāi)發(fā),由平臺(tái)公司與業(yè)主商談,由現(xiàn)有土地使用權(quán)主體開(kāi)發(fā)建設(shè),建成后的廠房由平臺(tái)公司整租,再對(duì)外招商出租,運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由平臺(tái)公司承擔(dān)。另外一種方式是平臺(tái)公司收購(gòu)空置廠房,將區(qū)域內(nèi)10萬(wàn)平方米的空置廠房收購(gòu)成為政府掌控的產(chǎn)業(yè)用房,統(tǒng)一進(jìn)行整改,并以低于市場(chǎng)租金的價(jià)格出租給中小企業(yè)。具體整改或者重建方案可以有的放矢,在有意向招商企業(yè)的情況下,根據(jù)企業(yè)的需求進(jìn)行廠房設(shè)計(jì)并提供相應(yīng)的配套。在工業(yè)用地緊缺的情況下,借鑒各地工業(yè)上樓的建設(shè)方式,比如東莞、青島兩市工業(yè)上樓的建設(shè)指引及鼓勵(lì)政策,補(bǔ)充工業(yè)上樓產(chǎn)品,提高土地利用效率,同時(shí)加大全國(guó)的招商力度。
3.1.3 城市更新提供政府可控的產(chǎn)業(yè)用房
不少城市的更新政策中規(guī)定工改工后,需要無(wú)償移交總面積10%至15%的產(chǎn)業(yè)用房,此類(lèi)做法增加了政府可管控的產(chǎn)業(yè)用房用以調(diào)整市場(chǎng)。濱海新區(qū)的城市更新政策中沒(méi)有對(duì)移交產(chǎn)業(yè)用房提出要求,僅對(duì)開(kāi)發(fā)主體自持產(chǎn)業(yè)用地比例和無(wú)償移交公益設(shè)施規(guī)模有要求。建議濱海新區(qū)增加無(wú)償移交產(chǎn)業(yè)用房的要求,以補(bǔ)充政府可控的產(chǎn)業(yè)空間。
3.2.1 綜合開(kāi)發(fā)及整體運(yùn)營(yíng)
為化解地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),探索解決城市品質(zhì)不高、產(chǎn)業(yè)活力不足、土地集約利用不夠、城市維護(hù)運(yùn)營(yíng)不善、政府債務(wù)累增等問(wèn)題,成都提出了綜合開(kāi)發(fā)模式探索城市營(yíng)造新路徑。該模式的管理方式為“產(chǎn)業(yè)功能區(qū)管委會(huì)+專(zhuān)業(yè)公司”,專(zhuān)業(yè)公司為片區(qū)唯一授權(quán)的國(guó)有企業(yè),要求信用評(píng)級(jí)達(dá)到AAA,在國(guó)內(nèi)行業(yè)排名100強(qiáng)以?xún)?nèi),以此防止優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)流失。以成都怡心湖C區(qū)片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)為例,由平臺(tái)公司及中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司成立合資公司進(jìn)行開(kāi)發(fā),總體合作期為25年,其中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境提升合作期為6.5年,城市運(yùn)維、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入服務(wù)合作期為25年。政府補(bǔ)貼方式為績(jī)效發(fā)放,根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境與綜合開(kāi)發(fā)商商定資金運(yùn)營(yíng)期的補(bǔ)貼數(shù)額或超額利潤(rùn)返還,改變了以往政府兜底的方式。為了減輕政府財(cái)政壓力,建議采用片區(qū)綜合開(kāi)發(fā)模式,將產(chǎn)業(yè)園運(yùn)營(yíng)交給市場(chǎng),激發(fā)企業(yè)運(yùn)營(yíng)積極性。
3.2.2 招商前置按需求建設(shè)
采取招商前置的方式引入企業(yè),可以解決產(chǎn)業(yè)空間空置的問(wèn)題。招商前置的方式有兩種,一種是聯(lián)合競(jìng)拍土地,比如深圳留仙洞總部基地科技聯(lián)合大廈所在的土地由15家企業(yè)聯(lián)合競(jìng)拍所得,建設(shè)完成后樓層抽簽分配,總部大廈歸聯(lián)合競(jìng)拍人所有且只能自用。另一種是企業(yè)意向報(bào)名,按需定制廠房,比如深圳寶龍智造園推出總建面21萬(wàn)平方米的定制廠房,用地以行政劃撥方式獲取,由平臺(tái)公司投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)。在建設(shè)前面向市場(chǎng)招商,意向企業(yè)需求面積達(dá)42萬(wàn)平方米,后精選了8家優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐智造園內(nèi),根據(jù)8家企業(yè)的需求定制廠房。海洋高新區(qū)可借鑒這兩種方式建設(shè)總部或智造園,在項(xiàng)目開(kāi)始前面向全球招商,降低空置風(fēng)險(xiǎn)。
在市場(chǎng)動(dòng)力弱、信創(chuàng)基礎(chǔ)較薄的前提下,城市必須保障產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。而產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)具有周期長(zhǎng)、投資金額大、收回慢的特點(diǎn),如果沒(méi)有足夠的開(kāi)發(fā)資金作為支撐,難以保障產(chǎn)業(yè)的順利落地也難以持續(xù)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。為提高海洋高新區(qū)市場(chǎng)動(dòng)力以及減輕開(kāi)發(fā)壓力問(wèn)題,提出專(zhuān)項(xiàng)債、基金、PPP、投資人+EPC等多種融資方式。根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn),選取合適的融資方式,在近期,為盡快推動(dòng)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè),選擇常規(guī)模式,與國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、商業(yè)銀行申請(qǐng)貸款,也可選擇風(fēng)險(xiǎn)較低的專(zhuān)項(xiàng)債及基金方式。遠(yuǎn)期選擇EPCO、PPP模式,將工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目整體打包,制定發(fā)展路徑,尋找綜合開(kāi)發(fā)商統(tǒng)籌,由開(kāi)發(fā)商評(píng)估貸款方式,選擇多種模式結(jié)合,擴(kuò)展融資。
表3 多種融資方式的優(yōu)劣勢(shì)對(duì)比
在市場(chǎng)弱動(dòng)力區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展較難,需要政府帶頭牽引市場(chǎng)共同發(fā)展產(chǎn)業(yè),不斷增加和保障產(chǎn)業(yè)空間。本文探討了在近遠(yuǎn)期不同階段內(nèi)的產(chǎn)業(yè)空間供給方式和融資方式選擇,希望為弱動(dòng)力區(qū)尋找到減輕財(cái)政壓力、提高運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)的產(chǎn)業(yè)空間供給方式。