代 凱

（中共廣東省委黨校[廣東行政學(xué)院]公共管理教研部，廣東 廣州510053）

一、問(wèn)題的提出

黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出，“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，向基層放權(quán)賦能，加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)，減輕基層特別是村級(jí)組織負(fù)擔(dān)”［1］。基層是國(guó)家治理的“最后一公里”，基層運(yùn)行狀態(tài)是國(guó)家治理體系與治理能力水平的直接反映。基層干部直接面對(duì)廣大人民群眾，黨和國(guó)家的大政方針、決策部署，最終要依靠基層干部落實(shí)落地。近年來(lái)，形式主義在基層滋生蔓延，基層負(fù)擔(dān)較重現(xiàn)象越來(lái)越凸顯，基層干部苦不堪言，已成為我國(guó)行政管理體制運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題。2018年，習(xí)近平總書記在一份反映基層干部工作和心理負(fù)擔(dān)重的材料上作出重要批示，明確要求解決一些困擾基層的形式主義問(wèn)題，拉開了新時(shí)代我們黨集中整治形式主義為基層減負(fù)工作的序幕［2］。2019年是黨中央確定的首個(gè)“基層減負(fù)年”。當(dāng)年年底，中央政治局召開的民主生活會(huì)上，審議《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)工作情況的報(bào)告》。2020年底，中央政治局召開民主生活會(huì)，審議《關(guān)于持續(xù)解決形式主義問(wèn)題深化拓展基層減負(fù)工作情況的報(bào)告》。2021年底，中央政治局召開黨史學(xué)習(xí)教育專題民主生活會(huì)，審議《關(guān)于2021年整治形式主義為基層減負(fù)工作情況的報(bào)告》。中央政治局召開民主生活會(huì)連續(xù)三年研究基層減負(fù)問(wèn)題，彰顯了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)于持續(xù)推進(jìn)基層減負(fù)工作的高度重視和堅(jiān)定決心。

習(xí)近平總書記高度重視基層減負(fù)工作，真情關(guān)愛(ài)基層干部，在不同場(chǎng)合多次就解決困擾基層的形式主義問(wèn)題、切實(shí)為基層減負(fù)發(fā)表重要講話、作出重要指示批示。脫貧攻堅(jiān)和疫情防控是基層負(fù)擔(dān)較重存在的重點(diǎn)領(lǐng)域。2017年，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上發(fā)表重要講話指出，“脫貧攻堅(jiān)要力戒形式主義，給基層減輕工作負(fù)擔(dān)，讓他們把主要精力放在給貧困群眾辦實(shí)事上”［3］120。2020年，習(xí)近平總書記在統(tǒng)籌推進(jìn)新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展工作部署會(huì)議上發(fā)表重要講話指出，“要防止各條線多頭重復(fù)向基層派任務(wù)、要表格，堅(jiān)決糾正形式主義、官僚主義做法，讓廣大基層干部把更多精力投入到抓好疫情防控和復(fù)工復(fù)產(chǎn)一線工作之中”［4］26。文山會(huì)海、過(guò)度考核是基層負(fù)擔(dān)較重存在的突出問(wèn)題。2019年，習(xí)近平總書記主持召開解決“兩不愁三保障”突出問(wèn)題座談會(huì)并發(fā)表重要講話指出，“要堅(jiān)決整治形式主義、官僚主義，讓基層干部從繁文縟節(jié)、文山會(huì)海、迎來(lái)送往中解脫出來(lái)”［5］。2018年，習(xí)近平總書記在十九屆中央政治局第十次集體學(xué)習(xí)時(shí)發(fā)表重要講話指出，“要控制各級(jí)開展監(jiān)督檢查的總量和頻次，同類事項(xiàng)可以合并的要合并進(jìn)行，減輕基層負(fù)擔(dān)，讓基層把更多時(shí)間用在抓工作落實(shí)上來(lái)”［6］7。上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是推進(jìn)基層減負(fù)工作的關(guān)鍵。2019年，習(xí)近平總書記在中央和國(guó)家機(jī)關(guān)黨的建設(shè)工作會(huì)議上發(fā)表重要講話指出，“從領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)特別是從中央和國(guó)家機(jī)關(guān)改起，為基層干部松綁減負(fù)。各部門要把自己擺進(jìn)去，對(duì)困擾基層的形式主義問(wèn)題進(jìn)行一次排查起底……切實(shí)把基層干部從一些無(wú)謂的事務(wù)中解脫出來(lái)”［7］9-10。習(xí)近平總書記關(guān)于基層減負(fù)的一系列重要論述和指示批示，為全黨上下推進(jìn)基層減負(fù)工作提供了強(qiáng)大思想武器和根本行動(dòng)遵循。

隨著基層減負(fù)工作的推進(jìn)和主流媒體的持續(xù)報(bào)道，基層減負(fù)問(wèn)題吸引了公共管理學(xué)、政治學(xué)和中共黨史黨建等學(xué)科的關(guān)注。圍繞基層負(fù)擔(dān)較重的表現(xiàn)、成因和治理之策，學(xué)術(shù)界開展了諸多研究。研究發(fā)現(xiàn)，基層負(fù)擔(dān)較重存在于諸多領(lǐng)域，基層干部對(duì)此反映強(qiáng)烈。檢查事項(xiàng)多、考核指標(biāo)多、接待任務(wù)多、機(jī)構(gòu)掛牌多、報(bào)表臺(tái)賬多是造成基層負(fù)擔(dān)較重的老問(wèn)題，這些問(wèn)題在當(dāng)前依然大量存在［8］。近年來(lái)，“文山會(huì)海”［9］“痕跡主義”［10］問(wèn)題比較突出，“指尖上的形式主義”［11］逐漸成為加重基層負(fù)擔(dān)的新表現(xiàn)。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，很多基層干部反映現(xiàn)在的工作周期長(zhǎng)、任務(wù)責(zé)任重［12］。案例研究也發(fā)現(xiàn)，基層干部的工作壓力有增無(wú)減，加班加點(diǎn)仍是常態(tài)，無(wú)效勞動(dòng)時(shí)間越來(lái)越長(zhǎng)［13］。造成基層減負(fù)較重的原因是多方面的。治理環(huán)境新變化與治理結(jié)構(gòu)舊體制相互疊加，使得基層負(fù)擔(dān)較重問(wèn)題愈為凸顯。隨著國(guó)家治理重心下移和社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，基層治理的任務(wù)和環(huán)境發(fā)生顯著變化，逐漸暴露在治理復(fù)雜性與外在壓力的雙重影響之下［14］。特別是在當(dāng)前常態(tài)化疫情防控情境下，這一變化更為明顯。對(duì)基層干部而言，其在基層治理中的角色經(jīng)歷了從邊緣到中心的轉(zhuǎn)換［15］。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的行政管理體制并沒(méi)有發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，上下級(jí)政府關(guān)系不對(duì)稱、條塊結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的問(wèn)題依然存在［16］。上級(jí)政府把工作任務(wù)和責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到基層，自己卻充當(dāng)起了“二傳手”的角色［17］。在人員、編制、資源有限的情況下，基層負(fù)擔(dān)較重就無(wú)可避免了［18］。加之“督考權(quán)”結(jié)構(gòu)性失范，更容易引發(fā)基層負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題［19］。如何為基層減負(fù)？研究者認(rèn)為，減輕基層負(fù)擔(dān)不僅要加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)，而且要完善行政體制機(jī)制。中央基層減負(fù)政策主要是從根治形式主義的角度推進(jìn)基層減負(fù)。基于此，一些學(xué)者建議從增強(qiáng)理想信念、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、關(guān)心關(guān)愛(ài)基層、激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為等方面減輕基層負(fù)擔(dān)［20］。很多學(xué)者認(rèn)為，基層減負(fù)不僅是作風(fēng)問(wèn)題，更是行政管理問(wèn)題。減輕基層負(fù)擔(dān)不僅要從黨的作風(fēng)建設(shè)方面著手，而且要深刻剖析基層在治理結(jié)構(gòu)中的影響因素。有研究指出，減輕基層負(fù)擔(dān)需要根植于“制度體制—激勵(lì)結(jié)構(gòu)—組織行為”的分析框架［21］，從學(xué)習(xí)成本、合規(guī)成本和心理成本等三個(gè)方面降低行政負(fù)擔(dān)［22］。還有研究指出，推進(jìn)基層減負(fù)，需要?jiǎng)?chuàng)新政府治理模式，理順不同層級(jí)政府的權(quán)責(zé)利關(guān)系［23］，規(guī)范屬地管理［24］，構(gòu)建條塊在基層協(xié)作互嵌的治理模式［25］，推進(jìn)權(quán)責(zé)一致和建立精準(zhǔn)問(wèn)責(zé)機(jī)制［26］，讓基層從自上而下的考核壓力中解脫出來(lái)［27］。近年來(lái)，很多地方的基層減負(fù)工作取得了一定的效果，當(dāng)然也有不少地方還停留在治標(biāo)層面［28］，個(gè)別地方出現(xiàn)了“數(shù)字減負(fù)”的形式主義新變種［29］。研究發(fā)現(xiàn)，基層減負(fù)具有周期性，容易陷入形式主義的怪圈，甚至出現(xiàn)“越減越負(fù)”的悖論［30］?；趯?duì)社區(qū)干部的問(wèn)卷調(diào)查，麥佩清發(fā)現(xiàn)，社區(qū)減負(fù)的效果不如預(yù)期［31］；胡威和唐醒的研究也指出，會(huì)議減負(fù)的效果不突出［32］?？傮w而言，與黨中央的要求和基層干部的期待相比，基層減負(fù)尚未達(dá)到理想的效果。

推進(jìn)基層減負(fù)工作已經(jīng)開展了三年。三年來(lái)，中央和地方在推進(jìn)這項(xiàng)工作上實(shí)施了哪些舉措，取得了什么樣的成效，需要進(jìn)行階段性總結(jié)；當(dāng)前基層減負(fù)工作還存在哪些問(wèn)題，如何破解這些問(wèn)題，需要開展深入性研究。本文基于政策文件和實(shí)證數(shù)據(jù)，總結(jié)基層減負(fù)三周年的做法成效和問(wèn)題挑戰(zhàn)，并從理論分析層面就健全基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行探討。

二、基層減負(fù)成效顯著

推進(jìn)基層減負(fù)工作三年來(lái)，在黨中央統(tǒng)一部署下，各地區(qū)各部門多措并舉，持續(xù)推進(jìn)基層減負(fù)工作，黨的優(yōu)良傳統(tǒng)進(jìn)一步恢復(fù)，黨的作風(fēng)建設(shè)不斷改善，基層干部卸下了不少無(wú)謂的負(fù)擔(dān)，整治形式主義使基層減負(fù)取得豐碩成果。

第一，完善制度建設(shè)，推動(dòng)基層減負(fù)制度化。制度建設(shè)是做好基層減負(fù)工作的根本保障。2019年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于解決形式主義突出問(wèn)題為基層減負(fù)的通知》，聚焦文山會(huì)海、督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻等突出問(wèn)題，就基層減負(fù)工作作出全面部署［33］。2020年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問(wèn)題為決勝全面建成小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》，糾正疫情防控中的形式主義問(wèn)題，讓基層干部能夠全身心投入到抗擊疫情一線［34］。2021年，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步解決形式主義問(wèn)題做好2021年為基層減負(fù)工作主要措施及分工方案》，查擺形式主義老問(wèn)題和改頭換面的新表現(xiàn)，逐項(xiàng)提出解決措施［2］。同年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，從加強(qiáng)制度建設(shè)和日常約束、促進(jìn)權(quán)責(zé)利和人財(cái)物對(duì)稱向基層下沉等方面，提出了一系列推進(jìn)基層減負(fù)的工作舉措［35］。一系列制度的制定實(shí)施推動(dòng)基層減負(fù)朝向制度化的方向穩(wěn)步邁進(jìn)，為各地區(qū)各部門開展工作提供了具體規(guī)范和操作化指引。

第二，建立工作機(jī)制，推動(dòng)基層減負(fù)常態(tài)化。工作機(jī)制是做好基層減負(fù)工作的重要抓手。2019年，在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立了中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制）［36］?；鶎訙p負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制由中央辦公廳牽頭，8家中央部門作為成員單位參與?；鶎訙p負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制各成員單位都有明確牽頭任務(wù)，例如中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)主要任務(wù)是增強(qiáng)問(wèn)責(zé)工作的政治性精準(zhǔn)性實(shí)效性，中央組織部主要任務(wù)是持續(xù)抓好激勵(lì)干部擔(dān)當(dāng)作為有關(guān)具體措施落實(shí)，中央宣傳部主要任務(wù)是綜合運(yùn)用多種媒體平臺(tái)加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)?；鶎訙p負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制根據(jù)需要召開專門會(huì)議，對(duì)中央發(fā)文、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)的督查檢查考核事項(xiàng)實(shí)行計(jì)劃管理，加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)施，并對(duì)貫徹執(zhí)行中的新情況新問(wèn)題及時(shí)糾偏。基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制的建立搭建了推進(jìn)各項(xiàng)決策部署落地見(jiàn)效的平臺(tái)，各成員單位各司其職、協(xié)調(diào)配合，從中央到地方上下同心、齊抓共管，基層減負(fù)常態(tài)化已經(jīng)形成。

第三，加大科技應(yīng)用，推動(dòng)基層減負(fù)智能化。科技應(yīng)用是做好基層減負(fù)工作的有力支撐。針對(duì)基層干部反映強(qiáng)烈的信息數(shù)據(jù)的收集整理、輸入分析和多頭上報(bào)、重復(fù)上報(bào)問(wèn)題，一些地方將目光聚焦到大數(shù)據(jù)和智能技術(shù)，把技術(shù)手段應(yīng)用到基層減負(fù)的過(guò)程中。浙江省杭州市試點(diǎn)“數(shù)智減負(fù)之‘一表通’”應(yīng)用場(chǎng)景，通過(guò)構(gòu)建數(shù)據(jù)“綜合采集”、報(bào)表“一鍵生成”、服務(wù)“主動(dòng)提醒”、報(bào)表“準(zhǔn)入審核”四大功能，重塑基層表單報(bào)送機(jī)制、數(shù)據(jù)更新機(jī)制和基層治理機(jī)制。目前，“一表通”已實(shí)現(xiàn)城管、民政、消防、住建等18個(gè)部門96種報(bào)表自動(dòng)生成，為基層干部和工作者節(jié)省了大量時(shí)間。廣東省廣州市越秀區(qū)搭建“越秀先鋒”移動(dòng)工作臺(tái)，整合事件的采集、處置和管理三個(gè)功能，事件集中報(bào)送到政務(wù)微信工作群，工作人員在群內(nèi)完成事件報(bào)送、處置，處理記錄自動(dòng)推送到網(wǎng)格化系統(tǒng)和越秀區(qū)“令行禁止、有呼必應(yīng)”綜合指揮調(diào)度平臺(tái)進(jìn)行管理，大大提升了工作質(zhì)量和工作效率，得到街道、社區(qū)一線工作人員的普遍歡迎。通過(guò)科技賦能和智慧應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了技術(shù)為基層減負(fù)的目的。

一系列政策“組合拳”打出了推進(jìn)基層減負(fù)工作的顯著成效。從客觀指標(biāo)上看，2019年，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、各省區(qū)市發(fā)文和開會(huì)數(shù)量同比降幅均超過(guò)30%；2020年，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)文和開會(huì)數(shù)量同比減少14%、60%，各省區(qū)市發(fā)文和開會(huì)數(shù)量同比減少28%、30%［2］。2021年，列入中央和國(guó)家機(jī)關(guān)督查檢查考核計(jì)劃共47項(xiàng)，比2018年的近900項(xiàng)減少94.8%；各省區(qū)市年度督查檢查考核計(jì)劃共1184項(xiàng)，比2020年減少17.4%［37］。從主觀指標(biāo)上看，基層干部對(duì)減負(fù)的滿意度不斷攀升。根據(jù)中央辦公廳組織開展整治形式主義為基層減負(fù)觀測(cè)點(diǎn)蹲點(diǎn)調(diào)研獲取的問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，2020年，85%以上的基層干部認(rèn)為形式主義帶來(lái)的負(fù)擔(dān)在持續(xù)減輕［38］；2021年，89%的基層干部對(duì)三年來(lái)的基層減負(fù)工作感到滿意，92%的基層干部認(rèn)為精文減會(huì)、統(tǒng)籌規(guī)范督檢考取得了實(shí)實(shí)在在的成效［37］。綜合各方面情況來(lái)看，少給基層添亂、讓基層干部輕裝上陣的氛圍逐漸形成，基層減負(fù)工作贏得了廣大基層干部的認(rèn)可。

三、基層減負(fù)問(wèn)題仍存

在充分肯定基層減負(fù)工作成效的同時(shí)，必須正視當(dāng)前推進(jìn)基層減負(fù)工作依然存在的問(wèn)題。實(shí)地調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)現(xiàn)象：一方面，上級(jí)政府采取了大量基層減負(fù)舉措，推動(dòng)基層減負(fù)工作取得了一定成效；另一方面，基層干部卻依然停留在“5+2”“白+黑”的狀態(tài)，認(rèn)為基層減負(fù)的力度時(shí)高時(shí)低，實(shí)際獲得感不夠明顯。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委公布的全國(guó)查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問(wèn)題統(tǒng)計(jì)情況，也從另一個(gè)側(cè)面反映出各地區(qū)各部門推進(jìn)基層減負(fù)工作的進(jìn)展。在查處文山會(huì)海反彈回潮、文風(fēng)會(huì)風(fēng)不實(shí)不正、督查檢查考核過(guò)多過(guò)頻、過(guò)度留痕、給基層造成嚴(yán)重負(fù)擔(dān)問(wèn)題方面，2019年查處問(wèn)題數(shù)1696起，批評(píng)教育幫助和處理2755人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分505人［39］；2020年查處問(wèn)題數(shù)654起，批評(píng)教育幫助和處理1044人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分269人［40］；2021年查處問(wèn)題數(shù)371起，批評(píng)教育幫助和處理522人，給予黨紀(jì)政務(wù)處分166人［41］。從2020年1月到2021年12月各月份的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上分析，各項(xiàng)指標(biāo)呈現(xiàn)出不斷回落的態(tài)勢(shì)，當(dāng)然也存在一些波動(dòng)現(xiàn)象（參見(jiàn)圖1）。結(jié)合相關(guān)數(shù)據(jù)和實(shí)地調(diào)研的情況，我們的整體的判斷是：加重基層負(fù)擔(dān)問(wèn)題的存量不斷減少，增量得到控制，變量可能冒出。

圖1. 全國(guó)查處違反基層減負(fù)精神問(wèn)題統(tǒng)計(jì)表

第一，過(guò)分追求漂亮數(shù)據(jù)，導(dǎo)致基層減負(fù)形式化。針對(duì)導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)較重的突出問(wèn)題，中央對(duì)開會(huì)的數(shù)量、發(fā)文的長(zhǎng)度、考核的頻次等都有明文規(guī)定，然而個(gè)別地方為了完成甚至超過(guò)上級(jí)規(guī)定的要求，不問(wèn)條件、不切實(shí)際地制定基層減負(fù)指標(biāo)，過(guò)分追求減負(fù)的數(shù)據(jù)。一些地方和部門把基層減負(fù)當(dāng)作一項(xiàng)政績(jī)工程，盲目攀比，層層加碼，某部門減少20%另一部門就減少30%，上級(jí)要求減少30%下級(jí)自我加壓減少40%；另一些地方和部門則把基層減負(fù)當(dāng)作一個(gè)數(shù)字游戲，大搞變身，大變戲法，將紅頭文件改為無(wú)頭文件、電話通知或微信通知，將不同會(huì)議改為“會(huì)中會(huì)”“會(huì)套會(huì)”，以此來(lái)達(dá)到減少文山會(huì)海的目的。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，相關(guān)數(shù)據(jù)的減少確實(shí)可以直觀反映出某個(gè)地區(qū)或部門在一定時(shí)期內(nèi)開展基層減負(fù)工作所取得的成績(jī)，但是在減少數(shù)據(jù)的同時(shí)必須具體問(wèn)題具體分析，不能為了減少而減少，這就違背了基層減負(fù)政策的初衷，基層減負(fù)就變成了做表面文章的“數(shù)字減負(fù)”。

第二，依賴傳統(tǒng)工作模式，導(dǎo)致基層減負(fù)反復(fù)化。減輕基層負(fù)擔(dān)就是給基層降低工作量，這也就意味著上級(jí)政府和職能部門要承擔(dān)更多的任務(wù)。從這個(gè)層面看，大量工作轉(zhuǎn)嫁給基層的傳統(tǒng)工作模式必須改變。然而，任何一種工作模式都有慣性，很容易產(chǎn)生路徑依賴?，F(xiàn)實(shí)中我們看到，當(dāng)中央或上級(jí)政府剛布置推進(jìn)基層減負(fù)工作的時(shí)候，一些地區(qū)或部門都會(huì)努力著手推進(jìn)這項(xiàng)工作；等過(guò)了一段時(shí)間，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任意識(shí)淡化、思想麻痹大意，這項(xiàng)工作就不再像最開始那樣積極推進(jìn)，而是逐漸松懈甚至又重回傳統(tǒng)的工作模式——開會(huì)、發(fā)文、檢查、問(wèn)責(zé)。實(shí)地調(diào)研中很多基層干部向我們反映，每當(dāng)?shù)搅四觐^年尾，“文山會(huì)?！本蜁?huì)返潮，督查考核又會(huì)泛濫，基層減負(fù)早已不見(jiàn)蹤跡。

第三，放責(zé)放權(quán)不放資源，導(dǎo)致基層減負(fù)碎片化。在“放管服”改革背景下，各地方各部門大力推行權(quán)責(zé)清單制度，明確不同層級(jí)政府和職能部門的權(quán)力和責(zé)任，規(guī)定職能部門和基層在某項(xiàng)工作中的主體責(zé)任和配合責(zé)任，對(duì)減輕基層負(fù)擔(dān)起到了很好的效果。然而在實(shí)地調(diào)研中我們注意到一個(gè)不能忽視的問(wèn)題：上級(jí)政府和職能部門把大量的工作任務(wù)、審批權(quán)限下放給基層，但由于職能部門本身的編制、資源有限等原因，并沒(méi)有給基層配套相應(yīng)的人、財(cái)、物等資源，導(dǎo)致基層難以接手下放的業(yè)務(wù)工作，更無(wú)力承擔(dān)過(guò)多的責(zé)任。特別是在當(dāng)前統(tǒng)籌常態(tài)化疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展背景下，這一問(wèn)題更加突出。一些地方和部門基層減負(fù)工作的碎片化，使得部分改革舉措難以形成政策合力，反而給基層帶來(lái)更大壓力。面對(duì)大量工作，基層在資源有限的情況下，甚至采用一些形式主義的策略應(yīng)對(duì)不可能完成的任務(wù)。

四、健全基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制的理論思考

正如前文所述及的那樣，推進(jìn)基層減負(fù)工作三年來(lái)，盡管取得了顯著成效，但依然存在不少問(wèn)題，面臨新的復(fù)雜挑戰(zhàn)。如何解決問(wèn)題、回應(yīng)挑戰(zhàn)？本文基于公共政策理論，就健全基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行分析并提出對(duì)策建議。

基層減負(fù)是一項(xiàng)中央政策，各地區(qū)各部門貫徹落實(shí)中央政策精神，制定了相關(guān)的配套政策，提出了大量工作舉措，推動(dòng)中央政策在基層落地。政策執(zhí)行的自上而下模式理論啟示我們，政策執(zhí)行沒(méi)有想象的那樣容易，看似精美的公共政策并不能帶來(lái)期望的政策結(jié)果［42］。從政策執(zhí)行的視角來(lái)看，推進(jìn)基層減負(fù)工作三年來(lái)依然存在一些有待提升的地方，事實(shí)上就是政策執(zhí)行出了問(wèn)題。具體而言，中央基層減負(fù)政策在一些地方執(zhí)行效果不彰，原因可能有兩種情形：一是沒(méi)有完全厘清基層負(fù)擔(dān)較重的老問(wèn)題或者及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層負(fù)擔(dān)較重的新問(wèn)題，政策制定不夠科學(xué)，存在不完善的地方；二是政策本身沒(méi)有問(wèn)題，但上級(jí)政府由于工作慣性、部門利益等因素，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中存在形式化執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等行為?？梢?jiàn)，科學(xué)地制定基層減負(fù)政策是提高推進(jìn)基層減負(fù)工作成效的前提，而嚴(yán)格地執(zhí)行基層減負(fù)政策就成為提高推進(jìn)基層減負(fù)工作成效的保障。

推進(jìn)基層減負(fù)工作是一個(gè)持續(xù)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，在此過(guò)程中需要不斷破解新的問(wèn)題，注入持續(xù)動(dòng)力，從而推動(dòng)這一工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)。更為關(guān)鍵的是，推進(jìn)基層減負(fù)工作必須緊緊抓住上級(jí)政府這個(gè)“牛鼻子”，加強(qiáng)對(duì)上級(jí)政府關(guān)于基層減負(fù)政策制定與政策執(zhí)行的研究，真正破題基層減負(fù)“怪圈”“悖論”，從而實(shí)現(xiàn)基層減負(fù)的常態(tài)化長(zhǎng)效化。基于實(shí)踐觀察和理論分析我們認(rèn)為，健全基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制必須首先健全基層減負(fù)問(wèn)題響應(yīng)機(jī)制，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)基層負(fù)擔(dān)較重的問(wèn)題所在，并根據(jù)這些問(wèn)題科學(xué)制定基層減負(fù)舉措；在此基礎(chǔ)上，要健全基層減負(fù)執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制，強(qiáng)化對(duì)上級(jí)政府的約束和激勵(lì)，促使其充分有效地開展基層減負(fù)工作。從上述兩個(gè)維度出發(fā)，借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理和制度變遷理論，本文構(gòu)建了健全基層減負(fù) 長(zhǎng) 效 機(jī) 制DSII（Demand—Supply—Imposed—Induced）政策分析框架（參見(jiàn)圖2）。在這一分析框架內(nèi)，聚焦推進(jìn)基層減負(fù)過(guò)程中存在的不同問(wèn)題，采取針對(duì)性的政策舉措。

圖2. 健全基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制DSII政策分析框架

（一）健全基層減負(fù)問(wèn)題響應(yīng)機(jī)制

所謂健全基層減負(fù)問(wèn)題響應(yīng)機(jī)制，就是根據(jù)基層干部對(duì)基層減負(fù)政策的需求（Demand），由上級(jí)政府供給（Supply）相應(yīng)的基層減負(fù)政策，實(shí)現(xiàn)二者的準(zhǔn)確對(duì)接和動(dòng)態(tài)平衡。健全基層減負(fù)問(wèn)題響應(yīng)機(jī)制主要聚焦兩類問(wèn)題：一是上級(jí)政府沒(méi)有準(zhǔn)確掌握基層干部對(duì)基層減負(fù)政策的需求，二是上級(jí)政府沒(méi)有科學(xué)制定基層減負(fù)政策。

解決第一類問(wèn)題，主要采取兩種舉措：其一，加強(qiáng)信息監(jiān)測(cè)。建立基層減負(fù)信息監(jiān)測(cè)聯(lián)絡(luò)員機(jī)制，選擇代表性地區(qū)作為觀察點(diǎn)，由聯(lián)絡(luò)員定期搜集所在區(qū)域近期的收文、參會(huì)、迎檢、報(bào)送材料、人員借調(diào)等情況并將監(jiān)測(cè)信息上報(bào)給相關(guān)部門，以便上級(jí)政府及時(shí)掌握基層減負(fù)政策的落實(shí)情況，分析研判某一時(shí)期基層減負(fù)的突出問(wèn)題和薄弱環(huán)節(jié)。根據(jù)工作需要，采取網(wǎng)絡(luò)問(wèn)卷調(diào)查與現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查等線上線下相結(jié)合的方式，了解基層干部對(duì)基層減負(fù)政策的需求，分析既有基層減負(fù)政策與基層干部期望政策之間的異同。其二，優(yōu)化效果評(píng)估。加強(qiáng)對(duì)基層減負(fù)政策的效果評(píng)估，在推進(jìn)基層減負(fù)階段性工作結(jié)束后，改變單純以減少發(fā)文、開會(huì)、考核督查數(shù)量為主的客觀指標(biāo)評(píng)估方式，采用客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)相結(jié)合的評(píng)價(jià)方式，了解基層干部對(duì)基層減負(fù)政策的評(píng)價(jià)，分析客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)之間的差異及其成因。除優(yōu)化政府內(nèi)部自我評(píng)估外，探索引入由高等院校、科研院所等專家學(xué)者團(tuán)隊(duì)組成的第三方評(píng)估機(jī)制，提高基層減負(fù)政策效果評(píng)估的客觀性。通過(guò)上述舉措，消除上級(jí)政府與基層之間的信息不對(duì)稱，準(zhǔn)確掌握基層干部對(duì)基層減負(fù)政策的需求。

解決第二類問(wèn)題，主要采取兩種舉措：其一，提升調(diào)研實(shí)效。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦造成基層負(fù)擔(dān)較重的長(zhǎng)期未解決的老問(wèn)題和出現(xiàn)苗頭的新問(wèn)題開展專題調(diào)研。加強(qiáng)調(diào)研統(tǒng)籌，健全上級(jí)政府和職能部門到基層調(diào)研的協(xié)同機(jī)制，避免同一時(shí)間到同一地方扎堆調(diào)研。優(yōu)化調(diào)研方式，不搞層層陪同，采取“四不兩直”（即不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同接待、直奔基層、直插現(xiàn)場(chǎng)）的方式到基層調(diào)研，多開展隨機(jī)調(diào)研，對(duì)反映集中的復(fù)雜問(wèn)題進(jìn)行蹲點(diǎn)調(diào)研，系統(tǒng)全面搜集相關(guān)資料和數(shù)據(jù)，為制定基層減負(fù)政策做足準(zhǔn)備。其二，密切上下聯(lián)動(dòng)。在基層減負(fù)政策制定過(guò)程中，加強(qiáng)上級(jí)政府與基層的溝通協(xié)調(diào)，廣泛征求基層干部意見(jiàn)建議，增強(qiáng)政策制定的針對(duì)性和可操作性，避免不接地氣的“空中政策”和相互打架的“本位政策”。選擇具有代表性和典型性的地區(qū)開展基層減負(fù)政策試點(diǎn)，完善反饋機(jī)制，及時(shí)回應(yīng)基層反映的新情況、新問(wèn)題，適時(shí)調(diào)整完善政策，防范基層負(fù)擔(dān)新隱形、新變異，使得制定出來(lái)的基層減負(fù)政策真正反映基層心聲、解決實(shí)際問(wèn)題。通過(guò)上述舉措，較為充分地掌握相關(guān)決策信息并給予靶向治療，提高基層減負(fù)政策供給的科學(xué)性。

（二）健全基層減負(fù)執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制

所謂健全基層減負(fù)執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制，就是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，綜合采用強(qiáng)制性（Imposed）和誘致性（Induced）的方式，增強(qiáng)上級(jí)政府開展基層減負(fù)工作的動(dòng)力，不折不扣地執(zhí)行基層減負(fù)政策。健全基層減負(fù)執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制主要聚焦兩類問(wèn)題：一是上級(jí)政府對(duì)基層減負(fù)政策形式化執(zhí)行，工作浮于表面；二是上級(jí)政府對(duì)基層減負(fù)政策選擇性執(zhí)行，工作時(shí)緊時(shí)松。

解決第一類問(wèn)題，主要采取兩種舉措：其一，開展專項(xiàng)整治。上級(jí)政府要按照只減不增的原則，對(duì)文山會(huì)海反彈回潮、督查考核過(guò)多過(guò)頻等問(wèn)題持續(xù)開展專項(xiàng)整治。堅(jiān)決守住精文減會(huì)硬杠杠，嚴(yán)格控制和規(guī)范會(huì)議次數(shù)、人數(shù)和講話發(fā)言時(shí)間，控制發(fā)文篇幅，著力提高會(huì)議、文件質(zhì)量。制定負(fù)面清單，明確精文減會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，對(duì)在發(fā)文開會(huì)方面改頭換面、明減實(shí)不減的，及時(shí)督促糾正。嚴(yán)格控制創(chuàng)建活動(dòng)、“一票否決”和“責(zé)任狀”，進(jìn)一步改進(jìn)督查檢查考核方式方法，探索運(yùn)用“互聯(lián)網(wǎng)+督查”，充分利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等信息化手段提高督查效率和質(zhì)量，推動(dòng)相關(guān)部門督查檢查考核結(jié)果互認(rèn)互用，避免多頭督查、重復(fù)督查。此外，針對(duì)花樣繁多的APP、公眾號(hào)、微信群等造成“指尖上的形式主義”問(wèn)題，要進(jìn)一步加強(qiáng)集中整治。其二，強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)。紀(jì)委監(jiān)委要抓好中央基層減負(fù)政策精神的傳達(dá)學(xué)習(xí)，注重從信訪舉報(bào)、輿論平臺(tái)、日常監(jiān)督、審查調(diào)查、派駐監(jiān)督、巡察監(jiān)督等渠道發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索，對(duì)各單位基層減負(fù)政策執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，適時(shí)進(jìn)行“回頭看”，及時(shí)提醒糾正，通報(bào)曝光典型問(wèn)題，依規(guī)依紀(jì)依法查處問(wèn)責(zé)。各派駐紀(jì)檢監(jiān)察組要將派駐單位開展基層減負(fù)工作情況納入日常監(jiān)督檢查范疇，加強(qiáng)督促指導(dǎo)，壓實(shí)工作責(zé)任。通過(guò)上述強(qiáng)制性舉措，重拳出擊剎住基層減負(fù)工作中的形式主義之風(fēng)。

解決第二類問(wèn)題，主要采取兩種舉措：其一，深化思想政治教育。鞏固拓展“不忘初心、牢記使命”主題教育成果，將力戒形式主義、為基層減負(fù)納入不忘初心、牢記使命制度，深化理想信念教育，提高干部黨性修養(yǎng)，建立健全理論學(xué)習(xí)、檢視問(wèn)題、抓實(shí)整改的長(zhǎng)效機(jī)制。切實(shí)壓實(shí)主體責(zé)任，將《習(xí)近平關(guān)于力戒形式主義官僚主義重要論述選編》作為干部教育培訓(xùn)的必修課，提高各地區(qū)各部門特別是單位主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)推進(jìn)基層減負(fù)工作重要性的認(rèn)識(shí)，牢固樹立正確政績(jī)觀，自覺(jué)把對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)統(tǒng)一起來(lái)。其二，加快數(shù)字政府建設(shè)。在組織結(jié)構(gòu)方面，搶抓數(shù)字化轉(zhuǎn)型機(jī)遇，整合各層級(jí)、各部門力量，實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)的業(yè)務(wù)協(xié)同，破解治理資源、政策、服務(wù)的碎片化問(wèn)題，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底、高效聯(lián)動(dòng)、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的數(shù)字政府治理體系。在平臺(tái)建設(shè)方面，建設(shè)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐平臺(tái)、數(shù)據(jù)采集與治理平臺(tái)、數(shù)據(jù)安全管理平臺(tái)、數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)等，全面推進(jìn)基層治理“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”。在流程優(yōu)化方面，加大前沿技術(shù)應(yīng)用，實(shí)施“只報(bào)一次數(shù)”“只填一張表”，打通系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)從“向基層要數(shù)據(jù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋蛳到y(tǒng)要數(shù)據(jù)”，使基層干部從填表報(bào)數(shù)壓力中解脫出來(lái)。通過(guò)上述誘致性舉措，為推進(jìn)基層減負(fù)工作筑牢思想根基、夯實(shí)技術(shù)保障。

結(jié)論與討論

黨的十九屆六中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》提出，“勇于自我革命是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的顯著標(biāo)志。自我革命精神是黨永葆青春活力的強(qiáng)大支撐”［43］。形式主義問(wèn)題突出、基層負(fù)擔(dān)依然較重與我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風(fēng)格格不入，耗費(fèi)了基層干部干事創(chuàng)業(yè)的大量時(shí)間和精力。推進(jìn)基層減負(fù)工作不僅是加強(qiáng)黨的作風(fēng)建設(shè)的重要內(nèi)容，而且是我們黨進(jìn)行自我革命的重要抓手。本文基于宏觀與微觀、定性與定量層面的資料和數(shù)據(jù)，系統(tǒng)總結(jié)了推進(jìn)基層減負(fù)工作三年來(lái)的主要做法、積極成效，分析了當(dāng)前推進(jìn)基層減負(fù)工作存在的問(wèn)題、面臨的挑戰(zhàn)，并從公共政策視角提出了健全基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制的政策建議。我們認(rèn)為，推進(jìn)基層減負(fù)工作具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、反復(fù)性，不可能畢其功于一役。2022年，中央層面整治形式主義為基層減負(fù)專項(xiàng)工作機(jī)制會(huì)議明確提出，要繼續(xù)推進(jìn)基層減負(fù)工作，為黨的二十大勝利召開提供堅(jiān)實(shí)作風(fēng)保證［44］。各地區(qū)各部門必須發(fā)揚(yáng)自我革命的勇氣和鍥而不舍的精神，持之以恒、久久為功，堅(jiān)決防反彈回潮、防隱形變異、防疲勞厭戰(zhàn)，鞏固拓展基層減負(fù)工作成效，確保各項(xiàng)措施落實(shí)到位。

基層減負(fù)不僅是一個(gè)重大的實(shí)踐問(wèn)題，而且是一個(gè)重要的理論問(wèn)題。已有研究中，一些學(xué)者運(yùn)用實(shí)證數(shù)據(jù)，證實(shí)了基層負(fù)擔(dān)依然較重的現(xiàn)象和問(wèn)題；一些學(xué)者基于理論分析，闡釋了基層負(fù)擔(dān)較重的體制性或結(jié)構(gòu)性根源。從學(xué)術(shù)研究的角度來(lái)看，這些研究具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值，值得充分肯定。本文認(rèn)為，作為理論研究者，我們不能僅僅停留在提出問(wèn)題或發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的階段，而是應(yīng)當(dāng)站在黨和人民的立場(chǎng)，就當(dāng)前國(guó)家面臨的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開展理論層面的研究，提出系統(tǒng)性、前瞻性的解決思路?；诮鉀Q問(wèn)題的目的，本文構(gòu)建了健全基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制DSII政策分析框架。這一分析框架把推進(jìn)基層減負(fù)工作的關(guān)鍵定位在上級(jí)政府，從健全基層減負(fù)問(wèn)題響應(yīng)機(jī)制與執(zhí)行動(dòng)力機(jī)制兩個(gè)維度同時(shí)發(fā)力，提升上級(jí)政府推進(jìn)基層減負(fù)工作的充分性和有效性。可以預(yù)見(jiàn)的是，在未來(lái)推進(jìn)基層減負(fù)工作的過(guò)程中，可能會(huì)出現(xiàn)新的情況、產(chǎn)生新的問(wèn)題，但只要遵循這一分析框架，就可以找到針對(duì)性的政策舉措，從而實(shí)現(xiàn)推進(jìn)基層減負(fù)工作常態(tài)化、長(zhǎng)效化。當(dāng)然，本文所構(gòu)建的DSII政策分析框架只是健全基層減負(fù)長(zhǎng)效機(jī)制的一種理論思考，并沒(méi)有將之應(yīng)用于實(shí)踐。在接下來(lái)的研究中，需要進(jìn)行更深入理論分析、更扎實(shí)的實(shí)證研究，提高這一分析框架的實(shí)用性、解釋性，推進(jìn)基層減負(fù)研究的知識(shí)積累和實(shí)踐改善。