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        淺析增減掛鉤政策在黃河灘區(qū)居民遷建工作中的作用
        ——以山東省菏澤市為例

        2022-09-28 11:22:58馬景超何文龍張維慶丁喜蓮
        山東國土資源 2022年9期
        關(guān)鍵詞:灘區(qū)黃河用地

        馬景超,何文龍,張維慶,丁喜蓮

        (1.菏澤市國土綜合整治服務(wù)中心,山東 菏澤 274000; 2.山東黃河信息中心,山東 濟南 250013;3.濱州市沾化區(qū)自然資源局,山東 濱州 256808;4.山東省地質(zhì)科學(xué)研究院,山東 濟南 250013)

        0 引言

        建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃,將若干擬復(fù)墾為農(nóng)用地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于農(nóng)民安置、農(nóng)村發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)共同組成拆舊建新項目區(qū)[1-6]。通過土地復(fù)墾和調(diào)整利用,實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量有提高,建設(shè)用地總量不擴大,城鄉(xiāng)用地布局更合理的土地整治措施[7-8]。增減掛鉤政策可以解決耕地保護“缺動力”、工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”、農(nóng)民增收“缺渠道”、新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌“缺抓手”、深化農(nóng)村土地管理制度改革“缺平臺”等一系列問題。增減掛鉤是“占補平衡”思路的合理延伸,是破解保障與保護“矛盾”困境的根本出路,是未來土地整治的一個新方向[9-19]。2017年8月,山東省委、省政府決定實施黃河灘區(qū)居民遷建工程。根據(jù)《山東省黃河灘區(qū)脫貧遷建總體規(guī)劃》,到2020年底前,基本解決菏澤市14.7萬灘區(qū)居民的防洪安全和安居問題。打破多年來黃河灘區(qū)群眾“三年攢錢、三年墊臺、三年蓋房、三年還賬”的惡性循環(huán)怪圈,解決灘區(qū)群眾脫貧遷建、安居樂業(yè)問題。在黃河灘區(qū)居民遷建過程中,充分發(fā)揮了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策對扶貧開發(fā)和易地扶貧搬遷、黃河灘區(qū)脫貧遷建工作的推動作用。用足用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策和各項土地專項資金政策,助力黃河灘區(qū)居民遷建。

        1 居民遷建面臨的主要問題和困難

        (1)灘區(qū)所在市縣財力不足。菏澤市黃河灘區(qū)是山東省欠發(fā)達地區(qū),灘區(qū)人口約占全省灘區(qū)人口的1/4,貧困人口占全省灘區(qū)貧困人口的59.7%,經(jīng)濟社會發(fā)展水平總體不高,地方財力較弱,群眾收入水平較低,自籌能力差。菏澤市黃河灘區(qū)居民遷建投資規(guī)模占全省總投資的47.7%,地方配套資金存在缺口。

        (2)遷建規(guī)模大時間緊。黃河灘區(qū)居民遷建時間緊、任務(wù)重、要求高、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大,歷史性、特殊性、復(fù)雜性、攻堅性“四性”特征明顯,全市需要3年安置黃河灘區(qū)居民14.7萬人,并同步配套建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。灘區(qū)居民遷建涉及范圍之廣、人口規(guī)模之大、建設(shè)投資之多、時間安排之緊,都是歷史上前所未有的,任務(wù)艱巨繁重。

        (3)遷建工程后續(xù)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。遷建工作涉及到群眾調(diào)查摸底、政策協(xié)調(diào)、資金籌措、安置區(qū)建設(shè)、舊村土地復(fù)墾、生產(chǎn)生活社會保障等諸多方面,要確保灘區(qū)群眾“搬得出,穩(wěn)得住,可發(fā)展,能致富”,遷建工程后續(xù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。

        2 增減掛鉤政策在黃河灘區(qū)居民遷建工作中的作用

        (1)增減掛鉤節(jié)余指標籌集資金。 要實現(xiàn)“安居夢”,首先需要解決建設(shè)資金問題。菏澤市全面精準測算灘區(qū)遷建所需資金投入,切實摸清底數(shù),為資金籌措打好基礎(chǔ)。按照“各級政府補一塊,土地增減掛鉤置換增一塊,專項債券籌一塊,遷建群眾拿一塊”的思路,充分挖掘自身潛力,把城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標置換收益作為重要籌集渠道,統(tǒng)籌解決資金需求(圖1)。全市總籌措資金共118.26億元,其中通過土地增減掛鉤解決38.64億元,占籌措資金總額的32.7%。

        圖1 籌集資金渠道對比

        (2)開展綜合整治,推動灘區(qū)發(fā)展。 黃河灘區(qū)居民遷建工程以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺,積極開展土地綜合整理。按照有利生產(chǎn)、方便生活、改善環(huán)境的原則,推動“田、水、路、林、村”綜合整治,提高了土地利用率,擴大了耕作面積,提高了耕種質(zhì)量,為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、信息化管理創(chuàng)造了有利條件。一方面改善了黃河灘區(qū)生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境,促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展,不僅有效增加了耕地面積、提高了耕地質(zhì)量、落實了耕地占補平衡、實現(xiàn)了耕地總量動態(tài)平衡,而且有效地實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村整潔繁榮和穩(wěn)定。另一方面,對拆舊復(fù)墾土地進行水利設(shè)施改造、完善農(nóng)田進行水利設(shè)施,改善安置區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高農(nóng)業(yè)抵御旱澇災(zāi)害的能力。把科技知識、先進技術(shù)運用到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié),推廣測土配方施肥、玉米通透栽培新技術(shù)等措施,提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和科技對農(nóng)業(yè)的貢獻率。再一方面,建設(shè)黃河灘區(qū)生態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范帶,實現(xiàn)安居與富民同步推進、生態(tài)與產(chǎn)業(yè)同步發(fā)展,真正讓黃河灘成為生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的花果灘、幸福灘。

        (3)優(yōu)化空間布局,提供發(fā)展支撐。 以“土地增減掛鉤”為抓手,進一步優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間布局,統(tǒng)籌謀劃灘區(qū)未來發(fā)展需求,擴大空間布局,保證了用地空間不增加、耕地不減少。黃河灘區(qū)居民遷建工程是一次史無前例大規(guī)模的土地整治項目,大大改善灘區(qū)人居環(huán)境,引導(dǎo)灘區(qū)群眾由散居轉(zhuǎn)向新社區(qū)集中居住,促進土地資源的集約節(jié)約利用;整合建設(shè)高標準農(nóng)田、生態(tài)環(huán)境治理,全面提升灘區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平,有效改善灘區(qū)生態(tài)環(huán)境面貌;發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、特色種養(yǎng)業(yè)、精深加工、電商物流等適宜產(chǎn)業(yè),促進經(jīng)濟發(fā)展、增加群眾收入的“多贏”。統(tǒng)籌落實好土地、財政稅收、脫貧攻堅、配套基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策,注重發(fā)揮疊加效應(yīng),形成政策合力,加大對灘區(qū)居民遷建支持力度。截至目前,通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,搬遷灘區(qū)村莊134個,可節(jié)約土地432.15hm2,共增加增減掛鉤節(jié)余指標近700hm2。

        (4)改善農(nóng)居環(huán)境,打造試點標桿。 我國土地資源緊張,節(jié)約用地是我國土地利用的一項基本措施,目前人均占有耕地僅為0.768hm2。2014 年國土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》,目的是提升土地資源對經(jīng)濟社會發(fā)展的承載能力,促進生態(tài)文明建設(shè)。安居村臺的建設(shè),可以節(jié)約大量土地資源。菏澤灘區(qū)需安置的村莊東明縣現(xiàn)有占地面積2726hm2,村莊居住面積352hm2;鄄城縣村莊現(xiàn)有占地面積315.8hm2,村莊居住面積78hm2。村臺建成后東明縣占地面積1065hm2,鄄城縣是203.8hm2;兩縣可節(jié)約用地1772.6hm2(圖2)。工程建成后兩縣居住總面積為523hm2,人均居住面積由原來的30m2提高到37m2,居住條件大大改善;村臺上有設(shè)施完備的行政、教育、醫(yī)療、金融、文體等設(shè)施,大大提升灘區(qū)群眾的居住環(huán)境;配套完善的道路、供排水、供電、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施,大大提高人民群眾的生活水平。

        圖2 東明縣、鄄城縣原村莊占地面積、居住面積與現(xiàn)村臺占地面積、居住面積對比

        3 采取的具體方法與措施

        (1)擬流轉(zhuǎn)的節(jié)余指標先行流轉(zhuǎn)使用,破解資金困局。黃河灘區(qū)脫貧遷建項目的土地增減掛鉤結(jié)余指標不必經(jīng)過項目群眾搬遷、舊村拆除復(fù)墾、驗收等環(huán)節(jié)。對于擬流轉(zhuǎn)的節(jié)余指標,可先行流轉(zhuǎn)使用,在群眾全部妥善安置、留足發(fā)展用地空間的前提下,可先行跨區(qū)域流轉(zhuǎn)交易。指標流出方與指標流入方簽訂節(jié)余指標流轉(zhuǎn)合同(協(xié)議),明確雙方權(quán)利義務(wù),指標流出方應(yīng)對拆舊復(fù)墾完成驗收時間做出承諾。指標流轉(zhuǎn)使用獲得的收益,全部支持黃河灘區(qū)脫貧遷建,解決了土地增減掛鉤結(jié)余指標收益資金滯后的問題。

        (2)增減掛鉤指標優(yōu)先保障脫貧遷建村莊。在安排增減掛鉤項目時,優(yōu)先考慮貧困村莊,特別是實施易地扶貧搬遷和黃河灘區(qū)脫貧遷建的村莊,將黃河灘區(qū)脫貧遷建的村莊全部納入增減掛鉤項目區(qū)范圍,所需的增減掛鉤指標,由省里足額保障。根據(jù)自然資源部批復(fù)要求,針對安置用地、撤退道路、舊村臺提升改造等占用永久基本農(nóng)田問題,菏澤市先后3次對用地進行優(yōu)化布局調(diào)整,把占用基本農(nóng)田面積降至最低,堅持最嚴格的耕地保護制度和節(jié)約用地制度不動搖。

        (3)用足用好增減掛鉤等土地政策。用足用好增減掛鉤政策和各項土地專項資金政策,將符合條件的灘區(qū)居民遷建村莊全部納入增減掛鉤試點范圍。新增建設(shè)用地指標優(yōu)先支持灘區(qū)居民遷建安置新社區(qū)及配套基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。①灘區(qū)居民遷建土地規(guī)劃調(diào)整政策。結(jié)合國家部署開展的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作,將灘區(qū)居民遷建用地納入土地利用總體規(guī)劃,保障灘區(qū)居民遷建用地空間。②城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策。根據(jù)中共中央國務(wù)院2017年出臺的《關(guān)于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》,盤活土地資源,并充分用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤各項優(yōu)惠政策。將灘區(qū)居民遷建總體規(guī)劃確定搬遷的村莊,全部列入增減掛鉤范圍,優(yōu)先安排土地指標,全力保障安置用地及配套產(chǎn)業(yè)用地,切實保障灘區(qū)居民遷建項目合法及時用地。允許有灘區(qū)搬遷安置任務(wù)的縣,城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。③土地專項資金政策。加大資金整合力度,創(chuàng)新機制,盤活各類政策資源,多渠道籌措建設(shè)資金。圍繞土地、金融、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等,創(chuàng)設(shè)政策措施,優(yōu)化工作流程,滿足灘區(qū)居民遷建的需求。涉及土地綜合整治各專項資金,優(yōu)先支持遷建范圍內(nèi)的項目,推進土地流轉(zhuǎn),促進灘區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

        (4)簡化灘區(qū)遷建的增減掛鉤項目申報審批。增減掛鉤項目區(qū)優(yōu)先考慮灘區(qū)居民遷建村莊,簡化增減掛鉤項目申報審批,建立項目報件隨到隨審的綠色審批通道,加快增減掛鉤項目的實施。以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺,推動“田、水、路、林、村”綜合整治,以搬遷舊村為重點,實施十萬畝土地整治工程。通過搬遷舊村平整土地、改良土壤、水利配套設(shè)施建設(shè)等,加快遷出區(qū)土地綜合整治,提升基本農(nóng)田質(zhì)量,增加有效耕地面積。

        4 結(jié)語

        持續(xù)規(guī)范實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目,不僅為搬遷農(nóng)民安置提供用地保障,又為搬遷農(nóng)民建新居、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供資金支持,同時優(yōu)化了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局,有效保護了土地資源,是促進耕地保護和節(jié)約集約用地的重要途徑。也為黃河灘區(qū)后期的經(jīng)濟建設(shè)發(fā)展提供有力支撐,使灘區(qū)發(fā)展同鄉(xiāng)村振興、黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略有效銜接,推動農(nóng)業(yè)、加工、旅游等項目建設(shè),促進灘區(qū)群眾增產(chǎn)增收。實現(xiàn)灘區(qū)群眾“搬得出,穩(wěn)得住,可發(fā)展,能致富”;實現(xiàn)灘區(qū)居民生產(chǎn)生活條件明顯改善、收入水平明顯提高、灘區(qū)生態(tài)環(huán)境有效改善。

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