□ 劉芮琳 袁國華 張志敏

黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院對生態(tài)保護補償制度建設(shè)做出一系列決策部署，并取得了積極成效。英、德兩國于2010 年開始進行系統(tǒng)化生態(tài)補償工作，這與我國城鎮(zhèn)化發(fā)展至一定階段后才開展系統(tǒng)性生態(tài)補償工作的現(xiàn)狀相似，具有借鑒意義。文章分別介紹了英、德兩國在規(guī)劃體系與生態(tài)補償?shù)你暯臃绞?、職能分工、項目審批要求、量化指標、多元化生態(tài)補償?shù)任鍌€方面的生態(tài)補償宏觀框架與經(jīng)驗做法，基于我國生態(tài)補償工作現(xiàn)狀，提出了對我國生態(tài)補償工作的啟示。

英國生態(tài)補償?shù)淖龇ㄅc實踐

英國生態(tài)補償主要指生物多樣性補償，由英國政府機構(gòu)中的內(nèi)閣部門下轄若干行政機構(gòu)管理，中央政府負責(zé)提供關(guān)于生物多樣性補償?shù)目蚣堋藴屎椭改?，地方政府或者開發(fā)商通過選擇對應(yīng)的指導(dǎo)原則或政策進行生物多樣性補償實踐。

將生態(tài)補償融入規(guī)劃體系。英國以生態(tài)補償與規(guī)劃體系融合的方式，形成了覆蓋范圍最廣、效率最高、補償制度貫徹最徹底的生物多樣性補償機制。體系融合包含三條途徑：一是制定法律與公共政策，建立起戰(zhàn)略框架，由地方規(guī)劃當(dāng)局負責(zé)實施；二是管控規(guī)劃許可證審批流程，嚴格執(zhí)行等級制度，不允許非緩解情況存在；三是開展環(huán)境評估，將一般環(huán)境評估和環(huán)境影響評估規(guī)定為項目申請必要環(huán)節(jié)。

建立環(huán)境銀行并明確各方職能。環(huán)境銀行作為補償平臺，包括兩項主要職能：一是在線交易平臺開發(fā)，協(xié)調(diào)各方主體關(guān)系，以提供生物多樣性補償記錄、信用計算和交易等服務(wù)的方式連接市場和參與者；二是為試點地區(qū)提供資源，促使供應(yīng)商與買家雙方明確職能，促成雙方達成補償協(xié)議。

實施緩解等級并嚴格審批項目。為保障發(fā)展活動不會對生物多樣性造成破壞，英國在環(huán)境評估中引入緩解等級作為生物多樣性補償中的重要環(huán)節(jié)，并規(guī)定現(xiàn)場補償優(yōu)先于場外補償。在項目規(guī)劃申請中，如果經(jīng)評估，開發(fā)活動會對生物多樣性造成重大損失，則由當(dāng)?shù)卣畬ΜF(xiàn)場補償方式可行性進行評估；若現(xiàn)場補償方式不能實施，方可采取場外補償。

規(guī)范統(tǒng)一指標工具與標準。英國生態(tài)補償以棲息地作為初始衡量標準，衡量規(guī)劃項目對當(dāng)?shù)厣锒鄻有缘挠绊?。衡量?nèi)容包含兩部分：一是計算規(guī)劃項目對生物多樣性造成的影響，包括棲息地的面積、棲息地質(zhì)量和棲息地類型三項因素；二是評估補償?shù)念愋秃头秶皥?zhí)行過程中可能存在的誤差，依據(jù)不同等級評分的交付風(fēng)險、空間風(fēng)險和時間乘數(shù)因素共同確定誤差。

生態(tài)補償對特色的存續(xù)。英國通過擴充生態(tài)補償?shù)姆秶?，將保留在英國北部的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式定義為生態(tài)服務(wù)，納入生態(tài)補償范疇。在農(nóng)場經(jīng)營中優(yōu)先考慮生態(tài)特色性的保護，保持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)耕作方式的要求成功地保留了英國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的獨特景觀，并通過生態(tài)補償與當(dāng)?shù)厝嗣窆餐芾硭Ａ舻膫鹘y(tǒng)耕作方式及獨特的自然景色，每年吸引近千萬游客到此參觀，形成了持續(xù)的資金收入。

德國生態(tài)補償?shù)淖龇ㄅc實踐

德國的生態(tài)補償制度體系由聯(lián)邦政府與各州的自然保護法共同組成，對景觀、動物棲息地及相關(guān)物種進行保護。其中，德國聯(lián)邦一級設(shè)定補償?shù)嘏c生態(tài)賬戶的法律、評估負面影響和補償方法，各州在自然保護法則中確定主管當(dāng)局與緩解條例程序。

緊密聯(lián)系空間規(guī)劃與生態(tài)補償。德國的規(guī)劃體系通過預(yù)判規(guī)劃生態(tài)影響，在規(guī)劃中預(yù)留生態(tài)補償空間，補償方案隨著空間規(guī)劃推進細化等方式，交融生態(tài)補償與空間全域。以薩克森州萊比錫市為例，景觀規(guī)劃是該市自然保護和景觀管理、可持續(xù)城市發(fā)展的工作基礎(chǔ)。以綜合發(fā)展為理念，融合景觀規(guī)劃與土地利用規(guī)劃，在景觀規(guī)劃方案中，對景觀與相關(guān)規(guī)劃的開發(fā)項目可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進行評估，對生態(tài)侵害做出判斷，并盡全力在規(guī)劃中避免破壞生態(tài)，實現(xiàn)自然保護與城市發(fā)展的平衡。

明確的合作分工與有效監(jiān)管。歐洲著名河流之一的易北河流經(jīng)捷克、德國兩國，在20 世紀80年代污染嚴重，隨后德國和捷克達成生態(tài)補償?shù)膰H合作協(xié)議，共同采取措施整治易北河，成立雙邊合作組織。通過設(shè)置8 個專業(yè)小組、明確雙方職責(zé)分工，整治后的易北河流域水質(zhì)得到極大改善，達到飲用水標準。

以補償政策助推先避免后補償。補償池（又稱生態(tài)賬戶或環(huán)境銀行）作為德國生態(tài)補償政策的重點，其目的是在將來可能發(fā)生不可避免的生態(tài)系統(tǒng)侵占之前，儲備適用于占補的土地，以便將來進行侵害補償。德國補償池具有區(qū)域面積大、修復(fù)后由保育機構(gòu)與農(nóng)民主體長期合作管理的特征，聯(lián)邦各州的法規(guī)條例保護補償池的程序性和生態(tài)質(zhì)量，明確批準補償池的補償措施的程序標準和生態(tài)標準，將補償池統(tǒng)籌到審批程序中，進一步明確補償機構(gòu)的責(zé)任和義務(wù)。

生態(tài)補償?shù)牧炕e分處理。德國生態(tài)補償通過量化計算事先評估、生態(tài)補償設(shè)計方案與生態(tài)補償驗收評價明確獎懲行為。在量化處理中，土地開發(fā)的所有影響都要計算和轉(zhuǎn)換到同一維度。以巴伐利亞州某風(fēng)景區(qū)建筑物建設(shè)為例，對補償需求進行測算時，根據(jù)群落生境價值表，擬開展建設(shè)的土地為2830 平方米的集約型綠地，群落生境價值質(zhì)量等級評分為每平方米3分，物種及其生存環(huán)境相關(guān)損害系數(shù)預(yù)計為1.0，預(yù)計建筑的補償需求為8490 個生態(tài)價值點。隨后，為實施生態(tài)補償，建筑商在附近劃定一片依據(jù)《巴伐利亞州生態(tài)補償條例群落生境名錄》質(zhì)量等級評分為9分，占地1280 平方米的物種豐富的邊緣地區(qū)，計算補償范圍內(nèi)的價值點為8960 個，實際補償大于補償要求，預(yù)計損耗獲得了充分的補償。

生態(tài)補償方式的多元化。在易北河流域整治的過程中，德國多方籌集經(jīng)費，資金來源包括財政貸款、研究津貼、排污費下游對上游經(jīng)濟補償四類。生態(tài)補償經(jīng)費用于建設(shè)捷克與德國交界的城市污水處理廠，在滿足捷克與德國各自發(fā)展需求的同時實現(xiàn)互惠互贏。同時，德國發(fā)起環(huán)境標志計劃，引導(dǎo)消費者選擇保護環(huán)境、具有生態(tài)價值的產(chǎn)品，以市場化的方式，極大緩解了政府的財政壓力。

對我國生態(tài)補償工作的啟示

立足國土空間規(guī)劃，推行全域生態(tài)補償，強化生態(tài)補償傳導(dǎo)能力。英、德通過補償平臺、緩解等級、統(tǒng)一標準等措施，嚴格控制規(guī)劃許可證發(fā)放，多層級共同協(xié)作方式，共同管理城市建成區(qū)與生態(tài)保護區(qū)的生態(tài)補償。我國應(yīng)考慮在生態(tài)補償工作中以全域生態(tài)補償為目標，在持續(xù)完善生態(tài)保護區(qū)生態(tài)保護補償?shù)耐瑫r，將城市建成區(qū)生態(tài)環(huán)境內(nèi)相應(yīng)建設(shè)項目的生態(tài)影響同樣納入補償。省級、市級主管生態(tài)補償部門應(yīng)出臺與地方實際切合的生態(tài)補償條例，層層落實責(zé)任與各項要求，更好地推進生態(tài)補償實踐。

明晰分工職責(zé)，建立平臺并融入現(xiàn)行體系。結(jié)合《關(guān)于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見》要求，以整合現(xiàn)有財政資金并建立平臺為起點，探索建立生態(tài)保護和治理方面專項轉(zhuǎn)移支付資金整合機制，將退耕還林還草、水污染防治等中央財政資金與地方財政相關(guān)資金整合，在此基礎(chǔ)上擴展平臺功能，最終形成符合我國實際的生態(tài)補償平臺。

加強補償標準管控，實現(xiàn)生態(tài)增量補償。借鑒英、德“遵循緩解等級制度，降低賠償金地位，避免損害發(fā)生”這一思路，我國可在生態(tài)補償標準中，將生態(tài)環(huán)境損害補償作為底線要求，全力避免以“補償”為借口，在重要生態(tài)區(qū)進行可能造成重大危害的開發(fā)活動。

規(guī)范監(jiān)管機制，構(gòu)建完整補償流程。采用科學(xué)的生態(tài)補償評價方法，通過收集生物多樣性數(shù)據(jù)、聘請生態(tài)學(xué)團隊等方式，準確把握建設(shè)項目帶來的生態(tài)損失，為政府主管部門、生態(tài)補償者與受益者提供可信的評價結(jié)果，有效落實生態(tài)補償責(zé)任。在生態(tài)補償行為初步結(jié)束后，對生態(tài)補償效果進行持續(xù)監(jiān)測，真正消除建設(shè)行為所帶來的環(huán)境損害。

擴展資金來源，促進市場參與生態(tài)補償。在生態(tài)付費渠道中，可在現(xiàn)有實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價值助力脫貧攻堅的基礎(chǔ)上，進一步完善生態(tài)標簽制度。如英德實行全市場化的生態(tài)服務(wù)付費機制，綠色產(chǎn)品通常比普通產(chǎn)品價格高出20%～30%，由此達到由消費者付費的目的。各省、市應(yīng)在未來生態(tài)補償實踐工作過程中，結(jié)合實際情況，多渠道、多層級地持續(xù)引導(dǎo)社會力量參與生態(tài)補償。