吳宇哲， 沈欣言

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058）

1 引言

土地市場是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素流通的重要渠道，也是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶[1]。農(nóng)村宅基地作為福利分配的制度安排，長期被視為農(nóng)民安居、農(nóng)村穩(wěn)定的天然載體，承載著政治穩(wěn)定和社會保障的雙重功能[2]。2014年中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組提出了關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革的試點(diǎn)工作，相對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的改革步伐，宅基地制度改革顯得遲緩謹(jǐn)慎并富有爭議[3]。農(nóng)村宅基地制度改革作為健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制和深化農(nóng)村改革的突破口[4]，能夠有效促進(jìn)土地、資金等城鄉(xiāng)要素的流動與重組，形成地方政府、村集體和農(nóng)民的共贏局面[5]，是實(shí)現(xiàn)共同富裕的有力抓手[6]，進(jìn)一步深化農(nóng)村宅基地制度改革勢在必行。

我國農(nóng)村宅基地制度改革歷經(jīng)了生活資料定位、農(nóng)村集體導(dǎo)向、產(chǎn)權(quán)拓展探索的演進(jìn)過程，早期的“兩權(quán)”已不能適應(yīng)新時代社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的改革探索順應(yīng)時宜[7]。2020年中共十九屆五中全會明確提出開展農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式探索，“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵是在推進(jìn)鄉(xiāng)村有效治理、農(nóng)民利益廣泛保障和農(nóng)民財產(chǎn)性收入提高三者間的協(xié)同實(shí)現(xiàn)。

資格權(quán)作為宅基地產(chǎn)權(quán)中一項新的權(quán)利分置于所有權(quán)和使用權(quán)之外，統(tǒng)攝著身份性與福利性權(quán)能，是農(nóng)村宅基地制度改革的重大理論突破[8]。學(xué)界關(guān)于農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”的文獻(xiàn)著述頗豐，多數(shù)學(xué)者主要聚焦于“三權(quán)分置”的性質(zhì)辨析、法理闡釋、實(shí)現(xiàn)路徑等熱點(diǎn)研究[9]，對于所有權(quán)和使用權(quán)的研究較為深刻[10]，但是對資格權(quán)的研究亟待深化。宅基地資格權(quán)作為一項尚存于政策之中的抽象術(shù)語，是“三權(quán)”研究中最薄弱的環(huán)節(jié)。在理論研究中，涉及宅基地資格權(quán)的內(nèi)在邏輯仍不明朗；在地方實(shí)踐中，對于宅基地資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式亦需凝練提升。囿于現(xiàn)實(shí)農(nóng)村用地空間和指標(biāo)不足等的困境[11]，本文在宅基地“三權(quán)分置”背景下，詮釋資格權(quán)設(shè)置的內(nèi)在邏輯，從未來選擇權(quán)的視角探討資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。

2 農(nóng)村土地制度變遷蘊(yùn)藏的宅基地資格權(quán)

2.1 平均地權(quán)，居者有其屋（1949—1961年）

1949年中華人民共和國成立之初，土地改革時期農(nóng)村土地私有制下，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“耕者有其田，居者有其屋”的農(nóng)業(yè)社會價值取向和生產(chǎn)生活雙重保障，這一階段的宅基地取得資格體現(xiàn)在“居者有其屋”的農(nóng)民土地分配中[13]。為實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)，這個過程通常按階級成分認(rèn)定，將由鄉(xiāng)民協(xié)會征收的土地統(tǒng)一分配給本鄉(xiāng)村民，地主和工商業(yè)家被沒收土地和多余房屋，無地少地的貧下中農(nóng)會統(tǒng)一分得公平的土地。

2.2 社員專屬，無償分配（1962 —1981年）

1962—1981 年，這一時期宅基地分配取得資格專屬于集體內(nèi)社員，體現(xiàn)在經(jīng)由申請審批的行政許可與資格確認(rèn)，便可取得使用權(quán)。1962年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)六十條》首次正式提出“宅基地”的名詞[14]。1963年《關(guān)于對社員宅基地問題的一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定社員可以通過向村集體申請后由政府審批，無償分配取得宅基地[15]。1978年對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的探索及隨后對這一制度的推廣極大地激發(fā)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以快速恢復(fù)發(fā)展，農(nóng)民收入情況顯著提升。這些積極的改變也促使農(nóng)民對住房條件改善的需求不斷擴(kuò)大，農(nóng)村的建房熱由此出現(xiàn)，同時也帶來了違法侵占耕地等隱患。

2.3 生產(chǎn)需要，資格寬松（1982 —1997年）

1982—1997 年，這一時期宅基地取得資格相對開放，城鎮(zhèn)人口擁有宅基地使用權(quán)的通道并沒有完全關(guān)閉。繼1982年《憲法》頒布規(guī)定宅基地屬于集體所有之后[16]，由于彼時我國的城鎮(zhèn)化處于以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革為主要動力的起步階段，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速增長的大發(fā)展增加了人們對土地的需求。為保證社會生產(chǎn)需要，同年《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》和1986年《土地管理法》的頒布逐步放開了原本僅僅面向集體內(nèi)農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)申請限制，符合條件的城鎮(zhèn)人口也可以申請取得宅基地使用權(quán)，體現(xiàn)出較為廣泛和寬松的資格主體。

2.4 成員導(dǎo)向，資格限制（1998—2012年）

1998年伴隨著城市土地權(quán)能被極大激活、地方政府逐步走上依賴土地財政的道路，宅基地隱性流轉(zhuǎn)、非法出租出讓、小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)等負(fù)面現(xiàn)象顯現(xiàn)[17]。因此1998—2012年集體成員的身份屬性要求強(qiáng)化，宅基地的資格保障蘊(yùn)藏在相對封閉的村集體成員權(quán)導(dǎo)向中。1998年《土地管理法》的修訂強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的概念，規(guī)定只有農(nóng)村居民才能具有原始取得宅基地的資格，非農(nóng)人口不再擁有資格向集體申請宅基地。2009年中央以規(guī)制管制的形式發(fā)布《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進(jìn)批而未用土地利用的通知》，嚴(yán)令各地方查處小產(chǎn)權(quán)房亂象。政府逐步強(qiáng)化村集體內(nèi)部成員的宅基地使用權(quán)審批，蘊(yùn)含的資格限制與使用權(quán)的落實(shí)狀態(tài)擁有更為緊密的聯(lián)動。

2.5 深化改革，產(chǎn)權(quán)分置（2013年至今）

2013年，中共十八屆三中全會決定開展對農(nóng)村宅基地制度改革的試點(diǎn)，并首次在國家層面提出保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利[18]。從2013年迄今，這一時期的一個重大突破是創(chuàng)造性地提出宅基地資格權(quán)，實(shí)行“三權(quán)分置”的改革探索。2015年，浙江省義烏市作為全國首批試點(diǎn)最早提出“資格權(quán)”的分置構(gòu)想，最先開始宅基地“三權(quán)分置”的改革探索，并逐步在頂層設(shè)計、取得、流轉(zhuǎn)、退出和風(fēng)險防范等領(lǐng)域積累了實(shí)踐經(jīng)驗。2020年10月，中共十九屆五中全會進(jìn)一步明確，將探索“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式作為未來我國農(nóng)村宅基地制度改革的具體路徑，為健全和完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展貢獻(xiàn)制度力量，以全面推動鄉(xiāng)村振興，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化（圖1）。

圖1 農(nóng)村土地制度變遷蘊(yùn)藏的宅基地資格權(quán)Fig.1 Quali fi cation right of rural residential land contained in the change of rural land institution

3 宅基地資格權(quán)設(shè)立的不同學(xué)說

宅基地資格權(quán)作為“三權(quán)分置”改革中的新興名詞[19]，理解并界定其權(quán)屬對穩(wěn)步推進(jìn)“三權(quán)分置”改革大有助益，學(xué)界對宅基地資格權(quán)的理論闡釋呈現(xiàn)出百家爭鳴的態(tài)勢。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，關(guān)于宅基地資格權(quán)設(shè)置的理論學(xué)說總體上概括為三類觀點(diǎn)：成員權(quán)學(xué)說、物權(quán)學(xué)說、剩余權(quán)學(xué)說。

（1）成員權(quán)學(xué)說。該學(xué)說將資格權(quán)看作是申請分配宅基地的成員權(quán)的構(gòu)成部分[20]。在我國農(nóng)村土地制度變遷中，成員權(quán)的觸發(fā)點(diǎn)是針對村莊內(nèi)部確定村社成員之間土地權(quán)利和義務(wù)的再分配的問題。最初體現(xiàn)在對承包地（口糧田）的生產(chǎn)成果收益分配中，規(guī)定屬于生產(chǎn)隊的每一人都享有成員權(quán)，并按其年齡性別及農(nóng)活種類分配生產(chǎn)收益[21]。與同為集體土地資源的承包地的收益分配類似，宅基地資格權(quán)是集體內(nèi)農(nóng)民申請宅基地的專屬身份性權(quán)利憑證，成員可無償取得、無限期使用宅基地[22]。村集體通過向成員頒發(fā)資格權(quán)證，保障其宅基地分配請求權(quán)、費(fèi)用豁免權(quán)、優(yōu)先受讓權(quán)、退出補(bǔ)償權(quán)等權(quán)能[23]，對集體成員的居住權(quán)益進(jìn)行全生命周期保護(hù)。

對于急性心肌梗死急性期患者，目前臨床指南不建議采用FFR評估罪犯病變血管的功能學(xué)意義。如果臨床需要評估該類患者的非罪犯病變血管的功能學(xué)意義，一般需對罪犯病變血管進(jìn)行血運(yùn)重建幾天后，再次進(jìn)行冠狀動脈造影和FFR檢查。由于QFR不需要使用微循環(huán)擴(kuò)張藥，利用常規(guī)冠狀動脈造影即可在罪犯病變血管血運(yùn)重建后即刻進(jìn)行非罪犯病變血管的功能學(xué)評估[22]，避免了再次進(jìn)行冠狀動脈造影手術(shù)，使患者獲得收益。然而，冠狀動脈功能學(xué)評估對急性心肌梗死患者急性期非靶病變血管的臨床指導(dǎo)價值仍需進(jìn)一步探索。

（2）物權(quán)學(xué)說。有別于要求權(quán)利主體必須具備集體成員的身份，物權(quán)則往往與身份脫鉤。該學(xué)說認(rèn)為資格權(quán)的設(shè)置一方面是為了充盈宅基地的權(quán)利類別，另一方面是強(qiáng)化宅基地的財產(chǎn)價值和其對于農(nóng)戶的居住保障功能[24]。而這一功能的實(shí)現(xiàn)要求農(nóng)戶對宅基地的權(quán)利具有排他性、支配性、優(yōu)先性和長期性的物權(quán)本質(zhì)特征，從而能夠有效抵御各類風(fēng)險，其實(shí)質(zhì)是不具備占有和使用、僅具有收益和處分權(quán)能的用益物權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為資格權(quán)并非依靠本身的土地產(chǎn)出成果而一定時期獲取回報，這一點(diǎn)與歐洲物權(quán)法體系的人役權(quán)屬性相似[25-26]。

（3）剩余權(quán)學(xué)說。該學(xué)說認(rèn)為資格權(quán)是在村集體成員有宅基地使用權(quán)需求，同時法律規(guī)定宅基地使用權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓的條件下，使用權(quán)人運(yùn)用資格權(quán)作為次級使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓憑證，他人獲得一定期限的宅基地使用權(quán)，自己保留宅基地的剩余權(quán)。到約定期限后，可以請求他人返還宅基地使用權(quán)并獲取相應(yīng)的使用收益[27]。

宅基地“三權(quán)分置”改革是適應(yīng)當(dāng)下中國國情和發(fā)展階段的政策舉措，是對 “兩權(quán)”政策的繼承與發(fā)展?！叭龣?quán)”對于城鎮(zhèn)用地問題的疏解、農(nóng)民生活資料的保障、農(nóng)村沉睡資產(chǎn)的盤活，各自承擔(dān)著獨(dú)特的功能定位和價值取向。分置前后的所有權(quán)擁有著相同的權(quán)能意義，村集體可通過分配和處置宅基地等形式，開展鄉(xiāng)村有效治理。由于“兩權(quán)”之下的使用權(quán)出現(xiàn)了功能超載與價值沖突的問題，“三權(quán)分置”改革派生出了的使用權(quán)與資格權(quán)這兩種新的權(quán)能清晰的權(quán)利類型[28]。分置后的使用權(quán)延續(xù)著“兩權(quán)”狀態(tài)下的經(jīng)濟(jì)效用功能，在維護(hù)正常的土地管理秩序下，增加農(nóng)民的創(chuàng)富能力，拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的融資渠道?！叭龣?quán)分置”新增設(shè)的資格權(quán)，基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份公平配置社會福利，承擔(dān)社會保障功能。目前農(nóng)村宅基地還無法像城市住房市場一樣自由締約和順暢流轉(zhuǎn)，因而設(shè)置資格權(quán)保障的重點(diǎn)關(guān)切是尚未擁有宅基地使用權(quán)的村集體成員戶。已經(jīng)取得宅基地使用權(quán)的農(nóng)戶，資格權(quán)已伴隨使用權(quán)的取得而實(shí)現(xiàn)，居住權(quán)益保障也已得到落實(shí)。從未來宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)的角度出發(fā)，首要問題是針對還未實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人，保障其基本居住權(quán)益。

4 宅基地資格權(quán)設(shè)置的“期權(quán)”邏輯

宅基地資格權(quán)是基于村集體成員身份取得的具有社會保障功能的權(quán)利，由于現(xiàn)實(shí)中對于“一戶一宅”實(shí)行的保障缺位，資格權(quán)的設(shè)置便成了完善鄉(xiāng)村治理水平和社會保障體系的必要產(chǎn)物。在現(xiàn)實(shí)中，如果新“戶”提出農(nóng)村宅基地審批獲得通過，資格權(quán)伴隨著宅基地取得順利實(shí)現(xiàn)。然而在村集體建設(shè)用地指標(biāo)不足情形下，新“戶”的宅基地的申請需求便處于“畫餅充饑”的未實(shí)現(xiàn)狀態(tài)[29]。更為嚴(yán)重的是，一些地方按照“增人不增地”規(guī)定新增人口不得再以成員權(quán)身份獲得土地分配資格[30]，這種“應(yīng)給而未給”的分配方式一定程度上違背了村集體依照成員身份和福利屬性配置資源的公平原則。城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下，因土地綜合整治的跨村農(nóng)民和因落戶城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變戶籍的“新市民”，同樣面臨著居住保障有待實(shí)現(xiàn)的狀況。宅基地資格權(quán)設(shè)置的本質(zhì)是賦予待實(shí)現(xiàn)居住權(quán)益的農(nóng)戶未來具有多樣化選擇的保障實(shí)現(xiàn)形式，其內(nèi)在邏輯與“期權(quán)”（option）的核心含義“選擇權(quán)”具有一脈相承。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的期權(quán)又稱選擇權(quán)，其選擇性體現(xiàn)在合約期滿購買方選擇是否購買，這與宅基地資格權(quán)內(nèi)在邏輯的“選擇權(quán)”共性為是否行權(quán)。即當(dāng)未來村集體經(jīng)濟(jì)組織可以提供居住保障時，由于農(nóng)戶異質(zhì)性，資格權(quán)人有權(quán)自愿選擇是否行使資格權(quán)兌換為宅基地使用權(quán)。對于選擇行權(quán)的資格權(quán)人，可以對選擇的保障方式請求村集體分配宅基地。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)中期權(quán)的交割方式包含現(xiàn)金交割和實(shí)物交割，宅基地資格權(quán)“期權(quán)”的“交割方式”也包含多樣化的選擇，如新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民公寓等保障形式。對于選擇不行權(quán)的資格權(quán)人，可以憑借未取得宅基地證明與資格權(quán)人證明等，持權(quán)繼續(xù)等待本村集體經(jīng)濟(jì)組織未來更多樣化的保障形式，或向縣級部門申請享受政府住房保障政策。

農(nóng)村宅基地依照“一戶一宅”的原則由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員請求分配。通常情況，對于未取得宅基地使用權(quán)的本集體經(jīng)濟(jì)組織新“戶”，在村集體有規(guī)劃批地或有存量宅基地的條件下，經(jīng)由村集體審批決議之后，可以向村集體申請交付法定面積的宅基地。在這樣的情形下，這些新“戶”在取得宅基地使用權(quán)時便已實(shí)現(xiàn)了居住權(quán)益保障。因此，本文關(guān)心的農(nóng)民權(quán)益保障群體是尚未無償初始取得宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人，而如何實(shí)現(xiàn)保障最廣大農(nóng)民的居住生存權(quán)益便成了真正推動“三權(quán)分置”改革成效的核心關(guān)切之一。

如果農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織暫時無地可批、無地可分，那么這些還未無償初始取得宅基地的農(nóng)戶就會擁有未來申請分配宅基地的資格，也就是宅基地使用權(quán)“期權(quán)”。“行權(quán)”與否尚需遵從資格權(quán)人的自愿選擇，體現(xiàn)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)際分配宅基地的行為方式中。一方面，資格權(quán)人自愿“行權(quán)”申請落實(shí)宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因地制宜地提供建設(shè)集體公寓、盤活存量宅地、置換城鎮(zhèn)住房等多樣化的選擇形式。當(dāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有符合規(guī)劃且可以分配的宅基地時，資格權(quán)人可以申請劃定一定面積的宅基地并辦理不動產(chǎn)登記。在土地資源較為緊張、非農(nóng)就業(yè)比率高的農(nóng)村地區(qū)，往往探索采用多層的集中居住形式，資格權(quán)人可以直接選擇集中居住形式或選擇因置換多層住宅而退出的原宅基地。當(dāng)有農(nóng)戶自愿有償退出宅基地后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對收歸的宅基地進(jìn)行再分配，資格權(quán)人可以憑借資格權(quán)獲得使用權(quán)，并可以自主決定是發(fā)揮居住功能還是打造發(fā)展鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，用“類市場化”手段共享資源收益。如因公共利益、村莊規(guī)劃、土地整治等客觀原因需要調(diào)整搬遷致使原宅基地滅失的資格權(quán)人，優(yōu)先選擇重新分配宅基地并與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間達(dá)成補(bǔ)償安置協(xié)議。當(dāng)宅基地因集體成員死亡而即將滅失時，其直系資格權(quán)人親屬在沒有宅基地的情況下可以選擇直接繼承祖宅，而現(xiàn)實(shí)中當(dāng)出現(xiàn)一戶多宅的情形時，可以選擇退出原有宅基地或?qū)嵭杏袃斒褂米嬲?。如資格權(quán)人選擇落戶城鎮(zhèn)，其社會保障功能體現(xiàn)在優(yōu)先選擇城鎮(zhèn)保障性住房。另一方面，資格權(quán)人暫時選擇不“行權(quán)”且不愿退出宅基地資格權(quán)的，可以申請領(lǐng)取如“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)票”，憑村股份經(jīng)濟(jì)合作社出具的資格權(quán)人證明、未取得宅基地證明等，向縣級部門申請享受政府住房保障政策和居住補(bǔ)貼，或等待未來更多選擇形式（圖2）。

圖2 宅基地資格權(quán)設(shè)置的“期權(quán)”邏輯Fig.2 Option-based establishment for quali fi cation right of rural residential land

5 宅基地資格權(quán)的多樣化實(shí)現(xiàn)形式

保障“戶有所居”的傳統(tǒng)實(shí)現(xiàn)形式是依據(jù)規(guī)劃引領(lǐng)、政府審批，在劃定的宅基地用地范圍內(nèi)新建宅基地。2019年《土地管理法》指出了多樣化地保障村集體成員的居住權(quán)益，實(shí)際上就是鼓勵各地因地制宜地為資格權(quán)人提供更多的保障形式。在各地的試點(diǎn)探索中，呈現(xiàn)出了形式多樣的住房形式，不僅提升了土地集約利用效率，也為農(nóng)戶提供了多樣化保障選擇。

5.1 規(guī)劃批地，分配實(shí)現(xiàn)

傳統(tǒng)意義上的宅基地使用權(quán)分配形式相對簡單，即村集體擁有批地規(guī)劃指標(biāo)即可，這種情況下資格權(quán)的保障功能伴隨著宅基地的使用權(quán)落實(shí)而實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中適合一些農(nóng)村地貌廣闊、人口少且流動性低的地區(qū)。在村集體供地現(xiàn)狀無法滿足新建宅基地的需求時，選擇以資格權(quán)未來兌換新建宅基地保障的農(nóng)戶，規(guī)劃批地指標(biāo)下達(dá)后可以無償向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要求分配宅基地。

鑒于宅基地的分配不僅是對集體土地資源的分配，也維系著土地利用的安定，因此分配流程不僅需要村集體成員達(dá)成一致決議，也需要鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的審批通過。資格權(quán)人以“戶”為單位正式提出申請，經(jīng)由村民小組和村委會審核后報送至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府依法審查并出具批準(zhǔn)書。獲得批準(zhǔn)書的資格權(quán)人可以申請自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等政府部門的建房勘測。確定建房落位房屋竣工后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府相關(guān)驗收通過即可申請不動產(chǎn)的登記辦理[31]。

5.2 宅地置換，集中安置

在農(nóng)村居住用地較為緊張的地區(qū)，通常會以政府主導(dǎo)在農(nóng)戶自愿的前提下，以資格權(quán)置換集中居住形式的中高層住房和聯(lián)立式住宅，在推進(jìn)宅基地集約利用的同時，探索不同模式保障農(nóng)戶居住權(quán)益。對于劃定的建房地塊，通常由農(nóng)戶而非政府部門依照規(guī)劃自建或委托建設(shè)單位統(tǒng)一建設(shè)或多戶聯(lián)建。在這些情形下，資格權(quán)人在置換擁有宅基地使用權(quán)后，被賦予了更多實(shí)現(xiàn)住房保障形式的選擇，加強(qiáng)了生產(chǎn)生活便捷度，同時獲得了完整的高層住房財產(chǎn)權(quán)利和收益。

浙江義烏自2013年開始探索新社區(qū)集聚建設(shè)，其中約60%為高層公寓，約40%為商業(yè)住房，資格權(quán)人可以用宅基地資格權(quán)兌換政府集中統(tǒng)建的高層公寓或商業(yè)住房。2020年印發(fā)的《義烏市農(nóng)村有機(jī)更新實(shí)施辦法（試行）》，推行“農(nóng)村有機(jī)更新項目”，對核定規(guī)模和審批安置做出了規(guī)定，按多層與高層住宅1∶4的系數(shù)安置，在進(jìn)一步提高土地利用效率的同時減輕了政府的財政壓力。2021年出臺的《義烏市農(nóng)村宅基地資格權(quán)權(quán)益有償調(diào)劑辦法》針對垂直房和高層多層的宅基地資格權(quán)制定了具體調(diào)劑辦法，確保在權(quán)益落地前，遵循自愿有償?shù)脑瓌t，通過市場公開配置等方式，將宅基地資格權(quán)調(diào)劑給符合條件的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員或安置對象。

5.3 宅地退出，優(yōu)先保障

城鎮(zhèn)化推進(jìn)的過程中涌現(xiàn)了大量城鄉(xiāng)雙棲人口，各地宅基地閑置現(xiàn)象普遍。2021年新《土地管理法》第35條明確，允許進(jìn)城落戶的農(nóng)戶依法自愿有償退出宅基地。已退出的宅基地由村集體統(tǒng)一收儲后，應(yīng)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、村集體和村委會等優(yōu)先保障本村集體資格權(quán)人的宅基地申請分配訴求。在土地仍有富余時，村將宅基地向一定范圍內(nèi)符合條件的資格權(quán)人實(shí)施競爭性分配，通過公開價格競爭勝出者取得相應(yīng)宅基地使用權(quán)資格。在這樣的情形下，運(yùn)用市場這只“無形的手”，用“類市場化”交易手段，激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)[32]，進(jìn)一步促進(jìn)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入[33]，構(gòu)建更加公平、多元、開放的宅基地農(nóng)戶資格權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

浙江紹興柯橋區(qū)對退出宅基地的重新利用，在優(yōu)先保障尚未擁有宅基地使用權(quán)的資格權(quán)人的建房需求之余，適度引入宅基地分配競爭機(jī)制，采用公開拍賣的方式允許已經(jīng)無償取得宅基地的資格權(quán)人申請“類市場化”置換改善，但需承諾退出原先已取得的宅基地，在實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)的同時推進(jìn)宅基地的良性利用。

5.4 村莊更新，以舊換新

已分配得到宅基地，但因例如村莊危舊房改造、農(nóng)村土地綜合整治等并非出于自身原因搬遷導(dǎo)致原宅基地使用權(quán)滅失的農(nóng)戶，有權(quán)選擇申請重新分配宅基地。此類情形必須建立在資格權(quán)人（即滅失宅基地的使用權(quán)人）自愿的基礎(chǔ)上，由原村集體與資格權(quán)人協(xié)商，共同達(dá)成原宅基地使用權(quán)滅失的協(xié)議共識。這份協(xié)議同時也是明確資格權(quán)人因村莊更新等非法定緣由獲取重新分配宅基地權(quán)益的資格憑證和依據(jù)。搬遷后的農(nóng)戶將自動享有新遷入村莊的成員權(quán)，宅基地資格權(quán)在配置到新遷入村莊的土地上落地實(shí)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)的重新分配直接基于履行協(xié)議取得而不需要自行提出申請，同時新村集體經(jīng)濟(jì)組織可提出對原村集體經(jīng)濟(jì)組織要求相應(yīng)的搬遷補(bǔ)償。

浙江德清在《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第26條規(guī)定因村莊規(guī)劃或舊村改造等而搬遷的，可以重新申請宅基地。江蘇武進(jìn)創(chuàng)新提出同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)小掛鉤的想法，鼓勵引導(dǎo)村莊實(shí)施異地搬遷規(guī)劃，對有建設(shè)農(nóng)民集中居住點(diǎn)需求的鎮(zhèn)村，開展諸如單村籌建、多村聯(lián)建等的中心村建設(shè)，一定條件下擴(kuò)大資格權(quán)人的宅基地使用權(quán)選擇范圍[34]。

5.5 銜接繼承，盤活祖宅

對于已去世成員戶，其與集體經(jīng)濟(jì)組織成員有婚姻關(guān)系、繼承關(guān)系、收養(yǎng)關(guān)系等特殊法律關(guān)系的，在歷史和傳統(tǒng)習(xí)慣中農(nóng)村宅基地使用權(quán)存在著大量繼承的現(xiàn)象，但立法上對此尚未明朗。農(nóng)村宅基地使用權(quán)與農(nóng)房繼承糾紛民事案件多發(fā)，繼承法也未曾明確規(guī)定宅基地使用權(quán)是否屬于遺產(chǎn)范圍，其中的法學(xué)理論爭議和實(shí)踐分歧一直沒有得到解決。《繼承法》第3條規(guī)定宅基地是屬于死亡個體遺留的合法財產(chǎn)，戶內(nèi)部分成員去世后，其余戶內(nèi)成員將繼續(xù)擁有該宅基地的使用權(quán)[35]。由于宅基地使用權(quán)的主體是戶，而非成員個人，對此宅基地與繼承權(quán)之間似乎并沒有恰當(dāng)?shù)倪壿嬨暯?。資格權(quán)的設(shè)置恰恰可以為繼承祖宅的合理性提供路徑選擇。在“戶”因死亡而滅失后，宅基地使用權(quán)由村集體統(tǒng)一收歸?；谡厥褂脵?quán)的身份性和福利性，宅基地資格權(quán)可作為連結(jié)繼承等各種法律關(guān)系的合理紐帶和銜接憑證，不違反“一戶一宅”基本原則的資格權(quán)人將可以成為取得宅基地使用權(quán)的繼承人。如果其繼承人已有村莊中高層住房和聯(lián)立式住宅等其他形式的住宅，無論是出于物質(zhì)利益還是情感依托，也可以擁有選擇有償繼承祖宅，或申請退回其原有住宅并選擇繼承祖宅的權(quán)利。

《海南省土地權(quán)屬確定與爭議處理條例》的第24條，符合祖宅繼承條件而繼承祖宅的，村集體可明確繼承村組成員的祖宅使用權(quán)。原本無償分配取得的宅基地使用權(quán)可以依托資格權(quán)作為憑證，轉(zhuǎn)為繼承人對祖宅的有償使用。在繼承和盤活祖宅的同時，需兼顧房屋使用壽命期限，如果祖宅拆除且新房建設(shè)尚未獲批，村集體有權(quán)收回對祖宅的宅基地使用權(quán)[36]。

5.6 城鎮(zhèn)落戶，居住同步

在當(dāng)前城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)融合轉(zhuǎn)變過程中，宅基地資格權(quán)是對進(jìn)城落戶農(nóng)民權(quán)益的有效保障[37]。對于擁有資格權(quán)而沒有兌現(xiàn)宅基地“期權(quán)”的農(nóng)戶，進(jìn)城落戶時，應(yīng)該同步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)住房保障；未申請宅基地且不愿退出宅基地資格權(quán)的，可以申請居住補(bǔ)貼，政府應(yīng)圍繞其長久生計與社會保障提供政策供給和必要幫助[38]。具體地通過提供優(yōu)先申請城鎮(zhèn)保障性住房供給的待遇，如公租房、經(jīng)適房、廉租房等，降低農(nóng)民對宅基地的依賴，通過城鄉(xiāng)戶籍制度、醫(yī)療保險制度等制度供給幫助農(nóng)民更好地融入城市[39]。

陜西省出臺的《關(guān)于加大力度推進(jìn)有條件的農(nóng)村居民進(jìn)城落戶的意見》中，鼓勵有條件的農(nóng)民自愿進(jìn)城落戶。出于對農(nóng)戶自身權(quán)益的保障，進(jìn)城落戶的前提是應(yīng)滿足在城鎮(zhèn)已經(jīng)具有居住地、簽署勞動合同的工作、連續(xù)參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險與醫(yī)療保險達(dá)到規(guī)定的年限等相應(yīng)居住生活保障條件。在地方土地部門的審核公證后，可以進(jìn)行一次性的宅基地退出經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，具體補(bǔ)償情況綜合考慮宅基地的房屋、附屬物情況給予。對于落戶的農(nóng)村居民，除收取國家規(guī)定的遷出地與遷入地的項目費(fèi)用外，不再收取其它費(fèi)用；同時可以享受城鎮(zhèn)居民的各類社會保險政策待遇，如教育、醫(yī)療、就業(yè)及保障性住房等。

6 結(jié)論與討論

中共十九屆五中全會明確開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”實(shí)現(xiàn)形式的探索，“一戶一宅”制度下，農(nóng)民權(quán)益的底線保障是宅基地資格權(quán)設(shè)置的初心和使命。已經(jīng)擁有宅基地居住權(quán)益的農(nóng)戶，其權(quán)益的底線保障已通過宅基地使用權(quán)的落地實(shí)現(xiàn)。伴隨城市化進(jìn)程加快，在當(dāng)前農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)不足的情況下，新增成員戶無地可批的現(xiàn)狀問題成為了農(nóng)戶居住權(quán)益保障的核心關(guān)切。設(shè)置宅基地資格權(quán)這一新權(quán)利，為因現(xiàn)實(shí)中很多由于規(guī)劃供地不足等原因?qū)е聲簳r無法保障“一戶一宅”權(quán)益的農(nóng)戶，賦予了未來兌換宅基地使用權(quán)的“期權(quán)”。宅基地資格權(quán)在這樣的邏輯下，資格權(quán)人可以選擇多樣化實(shí)現(xiàn)保障，因地制宜地推進(jìn)置換、安置、繼承等實(shí)踐，為推動落實(shí)集體所有權(quán)和放活使用權(quán)提供理論參考。

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，面對未來更多的城鄉(xiāng)雙棲人口，“離農(nóng)不離地”“進(jìn)城不棄地”的“人地分離”將成為常態(tài)[40]。讓廣泛愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)且持續(xù)提高土地生產(chǎn)能力的農(nóng)戶擁有宅基地的住房保障，讓退出宅基地且進(jìn)城落戶的城市新市民擁有城市的住房供應(yīng)保障，資格權(quán)的社會保障功能才能真正意義上得以深化，最終推動農(nóng)村宅基地與城市住房實(shí)現(xiàn)“平權(quán)”，建立健全城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場。