鮑海君，王成超，2，張瑤瑤，吳紹華

（1.浙大城市學院國土空間規(guī)劃學院, 浙江 杭州 310015；2.福建師范大學地理科學學院，福建 福州350007；3.浙江財經大學土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院, 浙江 杭州 310018）

1 引言

在消除絕對貧困和建成小康社會取得全面勝利之后，當前中國正將經濟發(fā)展的底層邏輯從增速優(yōu)先轉向兼顧公平，共同富裕成為新邏輯范式下的重要發(fā)展目標[1]。實現共同富裕是中國社會主義現代化建設百年藍圖的終極奮斗目標，是社會主義的本質要求和人民群眾的共同期盼。共同富裕是指在一定歷史時期，在區(qū)域生產力發(fā)展和物質財富不斷增加的基礎上，社會全體人民共創(chuàng)共享社會經濟發(fā)展成果，在物質生活和精神文化生活上比較富足且趨向均衡的社會狀態(tài)[2-3]。其本質是消除區(qū)域和群體間富裕程度兩極分化和差距過大的現象，使全體人民能共同富裕、共享發(fā)展成果、共同過上幸福美好的生活。2017年10月，中共十九大報告提出未來共同富裕建設兩個階段的戰(zhàn)略目標：2020—2035年，人民生活更為寬裕，中等收入群體比例明顯提高，城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小，基本公共服務均等化基本實現，全體人民共同富裕邁出堅實步伐；2035—2050年，全體人民共同富?；緦崿F，全國人民將享有更加幸福安康的生活[4]。2021年3月，國家“十四五規(guī)劃”中明確提出“支持浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)”，主要立足縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)和收入差距，讓社會發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，探索推進共同富裕的體制機制和制度體系，形成可復制可推廣的經驗，使共同富裕邁出堅實步伐[5]。2021年6月，中共中央國務院發(fā)布《關于支持浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》，強調在高質量發(fā)展中扎實推動共同富裕，著力在統籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展、完善收入分配制度、發(fā)展社會主義先進文化、促進人與自然和諧共生、創(chuàng)新社會治理等方面先行示范，構建推動共同富裕的體制機制，為實現共同富裕提供浙江示范[6]。因此，探尋推動共同富裕的體制機制和制度體系，形成可復制可推廣的經驗，成為我國實現共同富裕戰(zhàn)略目標的核心任務。

改革開放四十多年來，我國共同富裕體系建設取得舉世矚目的階段性成就，一部分地區(qū)和一部分人群率先富裕起來。但共同富裕建設體系仍存在區(qū)域差距及城鄉(xiāng)差距較大、跨區(qū)域協調難度大、區(qū)域發(fā)展資源環(huán)境成本較高等一系列嚴重問題[7]，先富帶動后富的戰(zhàn)略目標尚未真正實現。國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護的空間和時間安排，也是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據[8]。國土空間規(guī)劃將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為一體，是統籌區(qū)域資源空間配置、開發(fā)管理和布局優(yōu)化的總體方案，對區(qū)域協調發(fā)展和共同富裕建設可發(fā)揮引領作用[9-10]。發(fā)達國家的空間治理中將國土空間規(guī)劃作為統籌地區(qū)間和部門間有序發(fā)展的重要政策工具[11]，但在我國共同富裕建設體系中國土空間規(guī)劃的作用尚未獲得足夠重視。針對上述問題，本文試圖立足國土空間規(guī)劃視角，探索空間規(guī)劃賦能共同富裕的機理與實踐路徑，以期為我國新時期國土空間規(guī)劃促進區(qū)域協調、助力共同富裕建設提供思路參考與路徑支撐。

2 空間規(guī)劃賦能共同富裕的空間機理

國土空間規(guī)劃是一種發(fā)展性與管控性相結合的規(guī)劃，通過協調開發(fā)與保護之間的關系，既能優(yōu)化空間資源配置以促進社會經濟高質量發(fā)展，又能通過空間管制實現國土保護和整治，最終塑造高質量發(fā)展高品質生活的國土空間格局[12-13]。鑒于國土空間規(guī)劃在空間資源配置、空間管制等方面具有統籌引領作用，將共同富裕理念貫穿于國土空間規(guī)劃目標、方案與實施的全過程，對國土空間要素進行整體謀劃、主動干預，可促進區(qū)域協調發(fā)展最終實現共同富裕。本文從“國土空間的極化效應和擴散效應”“規(guī)劃賦能共同富裕的機制與路徑”以及“規(guī)劃賦能共同富裕的政策工具”三方面探索空間規(guī)劃賦能共同富裕的空間機理。

2.1 國土空間的極化效應和擴散效應

瑞典經濟學家繆爾達爾（MYRDAL G）提出，極化效應是區(qū)域經濟發(fā)展過程中由于增長極擁有先進產業(yè)從而對生產要素形成強大吸引力，導致周圍地區(qū)生產要素和經濟活動不斷向增長極集中，使得增長極的發(fā)展得到不斷強化的現象[14]。在市場機制作用下，極化效應會驅使初始優(yōu)勢地區(qū)不斷積累有利因素，強化自身發(fā)展；落后地區(qū)則由于資本、人才等優(yōu)質經濟要素流失而使得發(fā)展受到遏制，最終形成一種動態(tài)的循環(huán)累積因果關系。極化效應導致區(qū)域發(fā)展不平衡，即中心地區(qū)越來越富，與外圍地區(qū)的差距逐漸拉大，造成兩極分化現象[15]。擴散效應是指伴隨著中心地區(qū)經濟增長及周圍地區(qū)基礎設施改善，中心地區(qū)的資本、技術、人才等經濟要素向外圍地區(qū)溢出，帶動外圍地區(qū)經濟增長，縮小外圍—中心地區(qū)差距。外圍地區(qū)經濟增長又反過來推動中心地區(qū)經濟進一步發(fā)展，形成中心—外圍地區(qū)的良性互動過程[14]，從而逐漸縮小區(qū)域差距。擴散效應的驅動力主要包括周圍地區(qū)居民的消費需求、中心地區(qū)過于集聚而造成的集聚不經濟（如交通擁堵、房價過高、環(huán)境污染、地方產品價格過高等）以及中心地區(qū)的產業(yè)轉移等。

極化效應和擴散效應是同時并存的復合過程，但二者的主導地位隨發(fā)展階段而變化。在經濟發(fā)展初期階段，極化效應占主導而擴散效應很弱，各類經濟要素趨向中心地區(qū)集聚，導致中心—外圍地區(qū)間發(fā)展差距不斷擴大；當經濟發(fā)展進入成熟階段，擴散效應占據主導地位，中心地區(qū)由于過度集聚而導致集聚不經濟，使得資金、技術、人才、信息等經濟要素向外圍地區(qū)轉移，帶動外圍地區(qū)經濟快速增長，促進中心與外圍地區(qū)之間經濟協調發(fā)展。因此，中心—外圍地區(qū)的經濟發(fā)展差距，隨經濟發(fā)展階段呈現出倒“U”型曲線關系（圖1）。對于極化效應和擴散效應綜合作用下的國土空間經濟結構特征，學者多從經濟聯系、要素流動和循環(huán)累積等方面揭示其演變機理。如美國經濟學家克魯格曼（KRUGMAN P）指出交通成本下降將使得中心地區(qū)率先發(fā)展，造成區(qū)域發(fā)展差距逐漸擴大；但隨著交通成本下降到一定程度，外圍地區(qū)在中心地區(qū)帶動下獲得發(fā)展機會，促使中心與外圍差距縮小，這一規(guī)律被歸因于交通成本與核心—外圍地區(qū)的工資差異之間的倒“U”型曲線關系[16]。除上述自發(fā)市場化因素外，政府的政策干預也是推動區(qū)域空間結構出現“拐點”的重要原因[17]。

圖1 國土空間極化—擴散過程Fig.1 Polarization and diffusion process of territorial space

2.2 國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的機制與路徑

區(qū)域經濟發(fā)展從極化效應主導向擴散效應主導的轉型，僅靠單一的市場力量難以實現，需要借助包括國土空間規(guī)劃在內的政府力量，強化擴散效應，推動“拐點”到來。國土空間規(guī)劃促進擴散效應的路徑主要體現在，通過統籌優(yōu)化配置空間資源，促進中心地區(qū)向周圍地區(qū)的投資、貿易、人口和技術信息流動[18]，縮小發(fā)展差距，實現區(qū)域共同富裕（圖2）。

圖2 空間規(guī)劃賦能共同富裕的機理框架Fig.2 Mechanism framework of territorial space planning empowering common prosperity

2.2.1 構建基于比較優(yōu)勢的高質量發(fā)展空間格局

基于“資源環(huán)境承載力評價”和“國土空間開發(fā)適宜性評價”，摸清資源環(huán)境家底，劃定“三線”（城市開發(fā)邊界、永久基本農田紅線和生態(tài)保護紅線），形成合理的“三區(qū)”（城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間、生態(tài)空間）布局，統籌國土保護、開發(fā)、利用和整治，構建基于比較優(yōu)勢的高質量發(fā)展空間格局。

強化區(qū)域中心擴散效應，帶動整體區(qū)域的經濟發(fā)展，主要通過兩種途徑：一是，以城市群、都市圈和中心城市地區(qū)作為重點城市化地區(qū)，國土空間規(guī)劃不僅為其未來的生產力布局和高質量發(fā)展配置所需的空間資源[19]，而且通過構建完善的中心地等級體系，解決中心城市與經濟腹地差距過大而難以擴散的問題，也避免區(qū)域首位城市過度集聚問題[15,20]。二是，對于相對欠發(fā)達的鄉(xiāng)村地區(qū)，強化縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級國土空間規(guī)劃的引領作用，優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)的空間布局，并推進“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，在更高起點上推進鄉(xiāng)村振興，最終縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

2.2.2 構建發(fā)展權轉移的空間協調機制

土地發(fā)展權轉移是發(fā)達國家綜合協調空間管制地區(qū)和重點發(fā)展地區(qū)之間的權益關系的一種重要的區(qū)域協調機制[21]。我國全面實施的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策以及可轉讓土地發(fā)展權的“浙江模式”均屬這一空間協調機制[22]。通過實施跨區(qū)域的建設用地增減掛鉤政策，統籌發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的空間資源配置，可為欠發(fā)達地區(qū)獲取發(fā)展所需資金提供有效渠道，切實促進區(qū)域差距不斷縮小[23]。

為保障發(fā)展權轉移協調機制的可持續(xù)性，國土空間規(guī)劃須糾正以往空間資源配置向規(guī)模等級較高城市過度傾斜的問題，綜合考量重大項目建設需求、產出效益、發(fā)展特色及共同富裕建設等因素，合理分配建設用地指標。土地發(fā)展權配置是國土空間規(guī)劃的“靈魂”[24]，以國土空間規(guī)劃為依據，通過全域土地綜合整治等手段，探索開展農村建設用地增減掛鉤和增存掛鉤等新方式，促進農村建設用地布局優(yōu)化，從而為中小城市和農村產業(yè)發(fā)展騰挪出新的空間。

2.2.3 創(chuàng)建生態(tài)產品價值實現機制

通過國土空間規(guī)劃激勵中心地區(qū)的資本、人口、技術、產品等要素向周圍生態(tài)優(yōu)勢地區(qū)流動，培育新型生態(tài)產業(yè)體系，推動周圍地區(qū)生態(tài)產品價值的充分實現，促進經濟欠發(fā)達地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)居民收入增長。主要通過兩種途徑：一是，抓住城鎮(zhèn)居民對優(yōu)質生態(tài)系統服務的需求，發(fā)揮欠發(fā)達地區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢，通過國土空間規(guī)劃在縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等尺度上為特色產業(yè)發(fā)展保障所需的空間資源，助力欠發(fā)達地區(qū)培育生態(tài)農業(yè)、休閑旅游、綠色康養(yǎng)等生態(tài)特色產業(yè)。二是，創(chuàng)新生態(tài)補償方式，由單一的現金補償向智力、人才、技術和產業(yè)協作等多元方式轉變，協同推動生態(tài)優(yōu)勢地區(qū)的發(fā)展方式轉型和經濟水平提升[11]。

2.2.4 統籌區(qū)域公共產品服務一體化

交通運輸成本下降可有效降低中心—周圍地區(qū)間的物流和勞動力流動成本，促進區(qū)域中心由經濟集聚向經濟擴散轉型[25]；較為發(fā)達的通訊設施和教育、醫(yī)療、文化、體育等公共服務能顯著提高周圍地區(qū)的宜居性，推動區(qū)域中心人口向周圍持續(xù)擴散[26]。通過國土空間規(guī)劃，統籌協調區(qū)域內重大基礎設施和公共服務建設，推動基本公共服務均等化和區(qū)域一體化建設，促進交通及通訊成本降低、公共服務產品差距縮小，從而加強中心—周圍區(qū)域間的物資、信息和勞動力流動，助力周圍地區(qū)經濟快速增長。

2.3 國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的政策工具

國土空間規(guī)劃通過“用地指標管控”、“用地空間管控”、“用地結構優(yōu)化”和“用地強度控制”4種具體途徑，制定不同規(guī)劃層級下的共同富裕建設方案。

一是用地指標管控。以“三區(qū)三線”劃定工作為規(guī)劃載體，通過邊界管控手段進行用地指標控制，立足國土空間開發(fā)保護，設立管控指標體系；將管控指標體系逐級分解，作為各層次區(qū)域空間規(guī)劃的約束指標。尤其是將區(qū)域重大戰(zhàn)略規(guī)劃和全局性資源保護落實到各級具體規(guī)劃中，重點關注促進擴散效應的跨區(qū)域交通、通訊等重大基礎設施建設。同時，在用地指標方面適當向欠發(fā)達地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)傾斜，以促進區(qū)域協調發(fā)展和共同富裕建設。

二是用地空間管控。在指標管控的基礎上，進一步從空間布局、空間形態(tài)等方面強化自上而下的空間傳導，構建以“指標+分區(qū)”為主體的空間傳導機制。針對城鎮(zhèn)空間、農業(yè)空間和生態(tài)空間等不同分區(qū)類型，分別設置不同的管控指標體系，引導人口和產業(yè)從過度集聚的中心城市向具備接納能力的各級城鎮(zhèn)轉移，以整體功能優(yōu)化為導向推進國土空間要素配置不斷優(yōu)化。

三是用地布局優(yōu)化。重點關注欠發(fā)達地區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的用地布局優(yōu)化。在縣市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中，優(yōu)化村莊空間布局，統籌配置城鄉(xiāng)基礎設施，補齊農村基礎設施和公共服務設施的短板，為鄉(xiāng)村振興提供空間保障；在村級尺度上，通過編制實用性村莊規(guī)劃，挖掘自然稟賦和歷史文化特色，形成鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的特色定位，以規(guī)劃保障鄉(xiāng)村特色產業(yè)的空間資源預留，推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四是用地強度控制。依據“雙評價”結果，立足于國土空間開發(fā)和保護的目標，針對不同的分區(qū)和分類空間，分別設置差異化的用地強度，引導人口和產業(yè)在一定區(qū)域的適度集聚和避免中心城市的過度聚集。

3 空間規(guī)劃賦能共同富裕的實踐探索

作為國家空間治理的重要政策工具，國土空間規(guī)劃是各級政府推動高質量發(fā)展和促進區(qū)域協調的關鍵手段[27]。浙江省作為全國共同富裕示范區(qū)，在區(qū)域協調發(fā)展、城鄉(xiāng)融合和公共服務一體化建設等方面已經形成一些制度性創(chuàng)新成果。隨著國土空間規(guī)劃編制與實施，浙江省共同富裕建設在山海聯動、城鄉(xiāng)融合、生態(tài)產品價值實現機制、區(qū)域協調體制機制等方面將具有更大的探索空間。通過在浙江開展示范區(qū)建設，及時形成可復制可推廣的經驗做法，能為其他地區(qū)分梯次推進、逐步實現全體人民共同富裕作出示范。浙江省的具體實踐探索包括本底條件評估、重點任務、規(guī)劃編制和規(guī)劃實施4方面內容。其中，“資源環(huán)境承載力評價”和“空間開發(fā)適宜性評價”作為國土空間規(guī)劃本底條件評估的主要內容[28]，也是空間規(guī)劃賦能共同富裕的基礎工作，各地區(qū)的工作基本相似。本部分重點闡述重點任務、規(guī)劃編制和規(guī)劃實施中賦能共同富裕的浙江實踐探索（圖3）。

圖3 浙江省國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的實踐探索Fig.3 Integrating common prosperity in territorial space planning: the practice in Zhejiang Province

3.1 重點任務

依據自然資源部發(fā)布的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）（2020年）、《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》（2020年）和《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》（2019年）等編制規(guī)范和技術標準，以及中共中央 國務院發(fā)布的《關于支持浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)的意見》和《浙江高質量發(fā)展建設共同富裕示范區(qū)實施方案（2021—2025年）》，結合浙江實踐，從整體空間布局優(yōu)化、統籌山海協作、城鄉(xiāng)協調發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等方面強化國土空間規(guī)劃對共同富裕建設的推動作用。

3.1.1 目標戰(zhàn)略

將“共同富?！崩砟钊嫒谌雵量臻g規(guī)劃編制的各層級和全過程，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，以解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距和生活水平差距為主攻方向，發(fā)揮國土空間規(guī)劃在資源要素優(yōu)化配置中的統籌引領作用，構建高質量協同發(fā)展的空間格局與空間治理框架，在高質量發(fā)展中扎實推動共同富裕建設。

3.1.2 戰(zhàn)略重點

（1）構建高質量發(fā)展國土空間開發(fā)保護新格局。以新時期長三角一體化發(fā)展這一國家戰(zhàn)略為導向，以全方位深度融入長三角高質量一體化發(fā)展為目標，以數字化改革為牽引，立足資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，構建高質量發(fā)展國土空間開發(fā)保護新格局，推動形成人與自然和諧共生的國土空間格局。

（2）統籌山海協作的區(qū)域協調發(fā)展機制。鑒于山區(qū)與沿海在資源環(huán)境稟賦、經濟發(fā)展水平方面存在明顯差距，從多維度構建山海協作的區(qū)域協調發(fā)展機制。一是發(fā)揮山海兩地優(yōu)勢的產業(yè)園區(qū)關聯機制。沿海地區(qū)擁有資金、人才、技術、產業(yè)鏈等方面的比較優(yōu)勢，而山區(qū)在自然資源、生態(tài)環(huán)境、勞動力等方面具備比較優(yōu)勢，如何基于兩地比較優(yōu)勢通過制度創(chuàng)新與資源優(yōu)化配置以促進山區(qū)經濟發(fā)展，成為山海協作的重點。為此，浙江省政府提出“雙向飛地”制度創(chuàng)新及系列配套政策，以有效縮小山區(qū)和沿海的經濟發(fā)展差距。如，浙江省自然資源廳在2021年6月發(fā)布《支持山區(qū)26縣跨越式高質量發(fā)展意見》，從支持山區(qū)26縣建設以先進制造業(yè)為主的“產業(yè)飛地”、鼓勵省內其他地區(qū)到山區(qū)設置“創(chuàng)新科技園”“產業(yè)合作園”、統籌安排“產業(yè)飛地”建設用地規(guī)劃指標等方面，鼓勵促進山海協作的“雙向飛地”建設，并健全股權投入、運營管理、經濟利益分享等機制，綜合提升經濟效益。

二是創(chuàng)建發(fā)展權轉移為核心的山海區(qū)域結對的幫扶機制。為促進相對落后山區(qū)和鄉(xiāng)村地區(qū)的快速發(fā)展，切實縮小區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距，在沿?？h市和山區(qū)縣市之間構建一對一結對幫扶機制，聚焦城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標調劑、重大產業(yè)項目、重大平臺、公共服務、人才技術、教育、醫(yī)療等方面的幫扶。同時，充分利用山區(qū)縣在自然稟賦、生態(tài)系統服務、文化遺產等方面的優(yōu)勢，推動山區(qū)生態(tài)產業(yè)高質量發(fā)展及三產融合發(fā)展，重點打造一批高水平文旅產業(yè)融合試驗區(qū)，建設一批森林康養(yǎng)、氣候康養(yǎng)基地、運動休閑基地和歷史文化村落。

（3）加強基本公共服務均等化配置。推進基本公共服務均等化，是全面實現共同富裕的應有之義。浙江省實踐的重點在于優(yōu)化公共資源布局、促進區(qū)域間基本公共服務均等化。國土空間規(guī)劃通過區(qū)域公共服務一體化規(guī)劃建設、財政轉移支付等手段，推動城鄉(xiāng)公共服務一體化發(fā)展，尤其是交通、通訊服務和醫(yī)療等公共服務區(qū)域一體化建設，降低區(qū)域間物資、勞動力、信息等流動成本，進而促進產業(yè)、人口等從區(qū)域中心向外圍地區(qū)的轉移，引導不同等級城市之間及城鄉(xiāng)之間規(guī)模結構與功能結構的一體化進程[29-31]。

（4）構建生態(tài)產品價值實現機制。浙江省國土空間規(guī)劃從以下三方面強化生態(tài)產品的價值實現：一是全省范圍內所有市縣全面實施省級縱向財政的生態(tài)轉移支付，并開展跨省流域上下游地區(qū)間（如新安江流域）橫向生態(tài)補償機制和省內流域上下游縣市間橫向生態(tài)補償機制的探索，強化下游地區(qū)對重點生態(tài)系統服務供給區(qū)的生態(tài)補償[32]。二是探索建立用能權、碳匯及碳排放權等權益的初始配額與生態(tài)產品價值核算掛鉤機制，完善重點流域生態(tài)保護補償、生態(tài)公益林保護補償、綜合性生態(tài)保護補償、生態(tài)保護財力轉移支付等，構建沿海發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達山區(qū)縣之間聯動發(fā)展的新機制。三是培育生態(tài)農業(yè)、生態(tài)工業(yè)、休閑旅游業(yè)、綠色康養(yǎng)等生態(tài)產業(yè)體系，創(chuàng)新“兩山”理論轉化通道，尤其是推廣浙江省麗水市、衢州市開化縣等地在生態(tài)產品價值實現機制方面比較成熟的經驗[33]，促進浙江省26個山區(qū)縣和鄉(xiāng)村地區(qū)的經濟加速發(fā)展。

3.2 規(guī)劃編制

國土空間規(guī)劃編制的不同階段也應全面融入共同富裕理念，主要體現在以下三方面。

3.2.1 規(guī)劃公眾參與

加強頂層設計與問計于民相結合，建立全流程、多渠道的公眾參與和社會協同機制，促進國土空間規(guī)劃中的各利益主體共贏，共享共同富裕建設的紅利。應強化以下4方面：一是全流程公眾參與，包括編制前的廣泛宣傳及意見收集、編制中的社會各界力量共同參與及編制方案充分論證、規(guī)劃審批后的及時公開以及規(guī)劃實施階段的公眾反饋等；二是參與主體多元化，既包括政府職能部門人員、規(guī)劃專業(yè)人員、專家學者等專業(yè)人士，也應納入基層社區(qū)、團體、企業(yè)、個人等利益相關者；三是參與模式多元化，除傳統的群眾走訪、座談、張貼公告、設立信箱等方式外，充分發(fā)揮互聯網平臺優(yōu)勢，利用公眾號、微信群、微博等網絡平臺號召公眾積極參與；四是強化規(guī)劃編制團隊對公眾的意見采納與信息反饋，通過見面會、網絡直播等形式進行編制修改意見的答復，允許公眾與規(guī)劃編制部門進行適當的“討價還價”。

3.2.2 規(guī)劃成果第三方評估

國土空間規(guī)劃編制完成后，需要對規(guī)劃成果開展科學評估。為保證評估的獨立性、公正性、權威性、專業(yè)性、客觀性，建議在人大審議階段引入第三方評估機構開展評估工作，以確保評估主體與被評估對象不存在直接聯系和利益沖突。第三方評估應將國土空間規(guī)劃是否促進共同富裕納入到評價標準之中，可從以下方面展開：一是空間規(guī)劃是否落實國家和區(qū)域重大戰(zhàn)略，是否保證重大跨區(qū)域基礎設施建設和高質量發(fā)展所需的空間資源；二是空間規(guī)劃能否促進區(qū)域協調發(fā)展，是否統籌沿海發(fā)達地區(qū)和經濟欠發(fā)達山區(qū)之間的區(qū)域聯動，以縮小區(qū)域之間的經濟發(fā)展差距；三是空間規(guī)劃能否促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是否通過激勵城鄉(xiāng)之間要素自由流動推動鄉(xiāng)村振興，以縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距；四是空間規(guī)劃是否促進新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展提供空間資源保障，通過城鎮(zhèn)化發(fā)展大規(guī)?？s減農村人口數量，進而有效減輕農村貧困和收入差距；五是空間規(guī)劃是否促進教育、醫(yī)療、交通等公共產品均等化配置。

3.2.3 規(guī)劃審批及修改

省級國土空間規(guī)劃是對全國國土空間規(guī)劃的落實，指導市縣國土空間規(guī)劃編制，側重協調性，由省級政府組織編制，經同級人大常委會審議后報國務院審批；市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃是本級政府對上級國土空間規(guī)劃要求的細化落實，是對本行政區(qū)域開發(fā)保護做出的具體安排，側重實施性；需報國務院審批的城市國土空間總體規(guī)劃，由市政府組織編制，經同級人大常委會審議后，由省級政府報國務院審批；其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃由省級政府根據當地實際，明確規(guī)劃編制審批內容和程序要求，一般為上一級人民政府審批[34]。國土空間規(guī)劃審批中應將規(guī)劃是否賦能共同富裕建設作為重要的評價標準之一，并在實施過程中繼續(xù)貫徹這一準則。如果地方人民政府在實施國土空間規(guī)劃的過程中，發(fā)現原有規(guī)劃的某些基本原則和框架已經不能適應共同富裕建設的要求，須做出重大變更。修改總體規(guī)劃由地區(qū)人民政府組織進行，并須經同級人民代表大會或其常務委員會審查同意后，報原批準機關審批。

3.3 規(guī)劃實施

國土空間規(guī)劃通過審批后，即進入規(guī)劃實施階段。該階段也應融入共同富裕理念，主要體現在以下兩方面。

3.3.1 配套政策體系

國土空間規(guī)劃實施過程需協調發(fā)展和改革委員會、生態(tài)環(huán)境、住房和城鄉(xiāng)建設、交通運輸、林業(yè)、農業(yè)農村、水利等多個政府職能部門，在橫向上強化國土空間規(guī)劃與各職能部門相關規(guī)劃之間的相互銜接，形成政策合力以有效推動共同富裕建設，重點包括以下4方面：一是區(qū)域協作政策，重點是促進協調區(qū)域發(fā)展的基礎設施和公共服務一體化政策；二是財政政策，主要包括跨區(qū)域的生態(tài)補償政策、財政轉移支付、對欠發(fā)達地區(qū)的援助政策、農產品主產區(qū)農業(yè)產業(yè)化支持政策等；三是產業(yè)政策，主要包括鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)產業(yè)融合、生態(tài)旅游等產業(yè)扶持政策；四是人才政策，主要包括放松對特大城市及以下等級城市常住人口落戶限制，激發(fā)社會性流動活力，并通過創(chuàng)新人才階梯培養(yǎng)機制、完善人才跨區(qū)域流動機制以及加大人才服務保障力度等，進一步促進鄉(xiāng)村地區(qū)集聚各類優(yōu)秀人才。

3.3.2 實施效果評估

國土空間規(guī)劃實施過程中，對空間規(guī)劃促進區(qū)域共同富裕的實施效果開展動態(tài)的科學評估，可從以下4方面入手：一是為整體區(qū)域的高質量發(fā)展提供空間資源；二是通過區(qū)域協調發(fā)展縮小區(qū)域差異；三是通過城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興縮小城鄉(xiāng)差異；四是為城鄉(xiāng)普通居民尤其是中低收入居民提供優(yōu)質的教育、醫(yī)療、交通、綠色空間等公共服務，從而縮小同一區(qū)域居民之間的福祉差異。

4 結論與討論

4.1 結論

新時期國土空間規(guī)劃的邏輯起點是引領區(qū)域高質量發(fā)展和完善生態(tài)文明制度體系，推進國家治理體系和治理能力的現代化。以解決地區(qū)差距、城鄉(xiāng)差距、收入差距問題為主攻方向的共同富裕建設，是我國當前高質量發(fā)展的關鍵內容。在共同富裕建設與“多規(guī)”融合背景下，將共同富裕建設理念融入國土空間規(guī)劃，以國土空間規(guī)劃為抓手，通過資源優(yōu)化配置促進山海協作、城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興，可助力區(qū)域共同富裕目標的實現。本文從國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的空間機理和地方實踐兩方面開展研究，結論如下。

（1）初步解析了國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的空間機理。在借鑒區(qū)域經濟學極化效應和擴散效應理論的基礎上，從高質量發(fā)展空間格局、區(qū)域公共服務產品配置、發(fā)展權轉移和生態(tài)產品價值實現等方面提出國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的主要路徑，進而以指標管控、空間管控、用地布局和用地強度管制為手段構建共同富裕建設的政策工具體系。

（2）總結了國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的浙江實踐探索。從重點任務、規(guī)劃編制與規(guī)劃實施等方面梳理了國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的實踐探索。具體而言，從構建高質量發(fā)展國土空間開發(fā)保護新格局、統籌山海協作的區(qū)域協調發(fā)展機制、加強基本公共服務均等化配置和構建生態(tài)產品價值實現機制4個方面，歸納浙江省賦能共同富裕的國土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略重點；進而從規(guī)劃過程公眾參與、規(guī)劃成果第三方評估、規(guī)劃審批及修改等方面，提出未來規(guī)劃編制過程中促進共同富裕的舉措；最后從配套政策體系制定及實施效果評估兩方面，闡釋未來規(guī)劃實施過程中驅動共同富裕的核心內容。

4.2 討論

如何以國土空間規(guī)劃為抓手，推動城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協調從而助力實現區(qū)域高質量發(fā)展，是共同富裕目標下國土空間規(guī)劃所面臨的緊迫問題。本文所作的國土空間規(guī)劃賦能共同富裕的空間機理解析與地方實踐總結，尚屬初步探索，仍有待更系統、更深入的研究。

（1）共同富裕是一個系統工程，需要“共同富?！蹦繕藢虻亩囗椪咩暯印⒓?、協同。本文僅從空間機理的視角探析了國土空間規(guī)劃如何賦能共同富裕，而空間規(guī)劃如何與多方面“共同富裕”政策協同增效、各種政策如何落到國土空間這一“載體”上，仍有待具體研究，最終實現政策合力驅動共同富裕建設不斷深入。

（2）國土空間規(guī)劃尚處于編制階段，規(guī)劃審批、規(guī)劃實施等環(huán)節(jié)仍有待實踐探索。本文僅對浙江省建設共同富裕示范區(qū)的已有實踐進行經驗總結，而如何以規(guī)劃目標為引領形成全流程全覆蓋的規(guī)劃體系，仍有待深入實踐、不斷創(chuàng)新，以梳理形成可復制可推廣的經驗。