王 健，劉 奎

（1.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院，北京 100193；2.中國土地政策與法律研究中心，北京 100193；3. 西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，陜西 西安 710049）

1 引言

鄉(xiāng)村被視為城市的補充，長期處于邊緣化狀態(tài)[1]。通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、要素流通、人口遷徙、環(huán)境治理等方式，農(nóng)村向城市提供了絕大部分的糧食、能源、勞動力和適宜的生存環(huán)境[2]。全球大規(guī)模的城市化進程深刻改變了城鄉(xiāng)格局，鄉(xiāng)村衰退成為許多國家普遍面臨的問題，城市治理經(jīng)驗似乎在鄉(xiāng)村難以發(fā)揮作用。一些新興經(jīng)濟體如中國、印度和日本的情況更為嚴(yán)峻[3]，偏向城市發(fā)展的政策被采用，以確保城市化的快速發(fā)展，但代價是農(nóng)村人口的邊緣化和農(nóng)村價值的損害[4]。村莊規(guī)劃被認(rèn)為是一種應(yīng)對這種邊緣化和損害的有效工具，通過制定計劃、方案和行動實現(xiàn)資源在城鄉(xiāng)間的重新分配[5]。然而，線性的、頂層管控的規(guī)劃模式已經(jīng)被證明收效甚微[6]。令人尷尬的是，積極的政府官員和負(fù)責(zé)的規(guī)劃專家主導(dǎo)的村莊規(guī)劃大多不被村民認(rèn)可，精心設(shè)計的規(guī)劃方案因缺少當(dāng)?shù)卮迕竦囊庵径y以實施[7]。針對這一現(xiàn)實困境，“反規(guī)劃”理論[8]、彈性規(guī)劃[9]、參與式規(guī)劃[10]等規(guī)劃理念逐漸興起，通過識別村莊發(fā)展的障礙因子和限制空間，對規(guī)劃進行靈活調(diào)整達到彈性治理以應(yīng)對規(guī)劃失靈。然而，在既定的政策目標(biāo)主導(dǎo)下，這些規(guī)劃理念轉(zhuǎn)為精英決策，加劇了對農(nóng)村價值的損害[11]。如實踐中“反彈性”規(guī)劃被層層加碼，增加了村莊空間的限制條件。盡管試圖在剛性空間識別的基礎(chǔ)上，劃定彈性空間促使村民能夠接受，然而，參與能力的不足致使村民無法及時發(fā)現(xiàn)自身利益遭受損害，致使規(guī)劃失靈。究其本質(zhì)原因，在于頂層設(shè)計的村莊規(guī)劃作為“正式制度”難以與村莊社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“非正式制度”相融合，而強調(diào)彈性、反規(guī)劃、參與、溝通的規(guī)劃理念對頂層設(shè)計和自主治理的理解不足，導(dǎo)致自主治理缺乏行動力。因此，有必要考慮將包容性的理念納入到村莊規(guī)劃中，通過管控與自治的有機融合提高規(guī)劃有效性。

關(guān)注邊緣群體的訴求、提供平等機會、致力于消除貧困，包容性被越來越多的用于應(yīng)對可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)[12]。包容性反映了政府治理和決策的開放程度，允許更多的群體參與決策過程是關(guān)鍵[13]。尤其城鄉(xiāng)之間越來越不平等的現(xiàn)實困境，要求政策制定者改變以往的管理方式，采取包容性創(chuàng)新以促進農(nóng)村發(fā)展[14]。部分學(xué)者采用機會函數(shù)[15]或指標(biāo)體系[16]的方式評估了農(nóng)村地區(qū)的包容性增長水平，通過分析也證明，實施不同包容性增長模式對于農(nóng)村發(fā)展具有真實意義[17]。有研究顯示，包容性理念對村莊規(guī)劃的設(shè)計和實施正在起到重要的影響。包容性村莊規(guī)劃意味著規(guī)劃不只是一種靜態(tài)的目標(biāo)，更是多方參與和博弈的民主決策過程[18]。需要明確的是，公眾參與對于提升村莊規(guī)劃的包容性至關(guān)重要，也是包容性村莊規(guī)劃有別于傳統(tǒng)規(guī)劃理念的主要特征[19]。越來越多的理論和實踐研究討論了公眾參與規(guī)劃的好處。在參與中，當(dāng)?shù)卮迕瘾@得了與政策制定者平等對話的機會，確保自身利益不受侵犯[20]。結(jié)合本地知識和專業(yè)知識，參與式規(guī)劃可以響應(yīng)當(dāng)?shù)乩鎻亩行Т碳まr(nóng)村發(fā)展[21]。如在人口稀少的地區(qū)，如果賦予當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c土地利用規(guī)劃決策的重大影響力，他們將為農(nóng)村發(fā)展做出更大地貢獻[1]。然而，如果政府和社會無法發(fā)揮作用，自主治理的自治仍然可能失靈[13]。盡管規(guī)劃應(yīng)該被視作一項涉及不同利益相關(guān)方的公共事務(wù)，但頂層設(shè)計的管控同樣具備不可替代的優(yōu)勢[22]，與強權(quán)不同，頂層設(shè)計的管控強調(diào)通過制度來確保各方利益，合理的制度設(shè)計有助于增強包容性[23]。本文通過對中國鄉(xiāng)村空間治理和村莊規(guī)劃歷史演變與現(xiàn)實困境的分析，提出了基于多中心治理的包容性村莊規(guī)劃綜合框架，討論融合頂層設(shè)計的管控和自主治理的自治的行動指南，以加深對包容性村莊規(guī)劃理念的理解。

2 中國村莊規(guī)劃的嬗變與現(xiàn)實困境

2.1 從建設(shè)到治理的嬗變

中國二元的城鄉(xiāng)關(guān)系是城鄉(xiāng)要素流動、相互作用的廣泛關(guān)系的總和[24]。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中，社會結(jié)構(gòu)和空間形態(tài)的差異是城鄉(xiāng)間的主要區(qū)別。鄉(xiāng)村空間治理目標(biāo)包括空間管控、生態(tài)治理、經(jīng)濟增長、收入分配、社會凝聚力和平等、居民福祉改善等，過程多維且復(fù)雜[25]。中國鄉(xiāng)村空間治理是一個不連續(xù)的動態(tài)演進過程[26]（表1）。1949年中華人民共和國成立到1978年改革開放前期，鄉(xiāng)村治理的主要特征是通過土地制度改革，以集體經(jīng)濟為核心推行農(nóng)業(yè)合作化，實施大規(guī)模村莊平整土地、挖掘溝渠、建設(shè)新村等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

表1 中國鄉(xiāng)村空間治理演進的階段劃分Tab.1 Stages in the evolution of spatial governance in rural China

改革開放前期，隨著市場經(jīng)濟改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展，大規(guī)模人口向城市遷移的同時，鄉(xiāng)村空間治理主題轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)土地關(guān)系。1993年中央政府頒布《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》和《村莊規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》，并組織村鎮(zhèn)規(guī)劃工作，但政策的主要目標(biāo)在于耕地保護，鄉(xiāng)村空間治理主要表現(xiàn)在對大規(guī)模農(nóng)房建設(shè)和城鎮(zhèn)空間蔓延的遏制，實施頂層單向管制規(guī)劃。面對城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展導(dǎo)致城鄉(xiāng)間在居民收入、社會福利、生產(chǎn)效率等方面產(chǎn)生巨大差距，中央政府從政策上開始聚焦于解決鄉(xiāng)村問題，提出“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的口號。以村莊重建和更新為目標(biāo)的一系列推動農(nóng)村發(fā)展的政策先后出臺[27]。2008年，中國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》開始實施。政府主導(dǎo)、社會資本參與的鄉(xiāng)村建設(shè)和規(guī)劃實踐繁榮發(fā)展，不足的是，頂層設(shè)計的改造模式依然容易忽視村莊的主體地位，缺乏對農(nóng)民需求的真實反映，村莊規(guī)劃最終成為服務(wù)城市而非服務(wù)于鄉(xiāng)村發(fā)展的工具。

2014年以來，農(nóng)村土地制度改革開始探索通過市場機制配置農(nóng)村土地資源[28]，2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是扭轉(zhuǎn)中國農(nóng)村邊緣化局面的重要舉措，治理體系和治理能力建設(shè)成為鄉(xiāng)村空間治理的核心。與以往的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃相比，鄉(xiāng)村空間治理將空間作為治理的基礎(chǔ)和對象，同時關(guān)注社會轉(zhuǎn)型、階層分化、權(quán)利沖突、資源配置等問題[29]。鄉(xiāng)村空間治理強調(diào)綜合治理，關(guān)注鄉(xiāng)村空間不同利益主體的價值訴求，希望通過規(guī)劃和治理的方式將空間嵌入治理之中，構(gòu)建起空間管控與鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的聯(lián)系[30]。以資源配置為基礎(chǔ)，村莊規(guī)劃關(guān)注人口結(jié)構(gòu)、關(guān)系結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和權(quán)利結(jié)構(gòu)等社會問題，并被視作實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。與區(qū)域發(fā)展規(guī)劃相比，村莊規(guī)劃更強調(diào)具象性、綜合性、前瞻性和管控性，需要從多重維度構(gòu)建綜合的包容性框架，并考慮政府、市場、社會、集體和個人等利益主體的參與。

2.2 中國鄉(xiāng)村空間治理的現(xiàn)實困境

從發(fā)展的歷史階段來看，鄉(xiāng)村空間治理被賦予的多目標(biāo)與村莊規(guī)劃自身發(fā)展的包容性不足，兩者之間存在矛盾沖突。通過建立國土空間規(guī)劃體系，政策制定者期望改變過去的多目標(biāo)管控規(guī)劃，且改變“政出多門”“體系混亂”的局面。村莊規(guī)劃既要將上位規(guī)劃的管控具體化，又要為村莊設(shè)定合理的發(fā)展目標(biāo)和振興路徑，同時還要關(guān)注當(dāng)?shù)卮迕竦睦鎇31]，如何平衡考驗著政策制定者和規(guī)劃者的能力。當(dāng)前村莊規(guī)劃往往簡單的關(guān)注頂層設(shè)計的管控，認(rèn)為合理的控制就能實現(xiàn)其他目標(biāo)。這種一個規(guī)劃方案解決全部問題的觀念，反映了政府剛性管理的威權(quán)思維[32]，導(dǎo)致村莊規(guī)劃無法充分考慮村莊面臨的實際問題。

將城市規(guī)劃的理念簡單植入村莊規(guī)劃[33]，是另一個導(dǎo)致村莊規(guī)劃包容性不足的原因。對城市經(jīng)濟增長的重視，不僅使政府在資源配置上區(qū)別對待城市和農(nóng)村，更讓城市優(yōu)先的發(fā)展思路形成路徑依賴，反映在規(guī)劃實踐中是村莊的簡單城市化。單純模仿城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，城市規(guī)劃理論被用于村莊規(guī)劃，將村莊建設(shè)為更像城市的社區(qū)，進而導(dǎo)致村莊發(fā)展的基本特征和村民訴求被忽視[11]?；蛟S城市規(guī)劃者擁有足夠的專業(yè)知識，但本地知識在村莊規(guī)劃的關(guān)注點和活動等方面具備的不可替代的優(yōu)勢不應(yīng)被忽視[34]。當(dāng)前，村莊規(guī)劃編制準(zhǔn)則等政策法規(guī)開始重視本地知識，公示、聽證、村民參與等流程成為規(guī)劃程序的重要組成，但“走過場”和“走形式”的機械應(yīng)對仍需強化政策管控和程序正義。

被動接應(yīng)是自治對管控的一種條件反射，結(jié)果是村民對村莊規(guī)劃缺乏話語權(quán)和反饋無果[35]。線性的管制致使政府相關(guān)部門行為失范，而村莊自治能力不足、當(dāng)?shù)卮迕裥问交膮⑴c村莊規(guī)劃導(dǎo)致村莊規(guī)劃包容性不足。農(nóng)村居民的村莊自治意識不強，村莊管理水平有限，村莊集體行動能力和集體意識不足[36]，盡管政府嘗試整合各種規(guī)劃形式，并盡可能的提高村民參與意愿，但收效甚微。需要擔(dān)憂的是，基層政府通常出于應(yīng)對政策管控的需要，也傾向于村民形式化參與[37]。為了使村莊規(guī)劃符合本部門利益，上級管理部門直接干預(yù)規(guī)劃流程。例如，在規(guī)劃開始前，相關(guān)部門就已經(jīng)限定了村莊的建設(shè)用地和生態(tài)用地數(shù)量和邊界，這種限制沒有經(jīng)過與利益相關(guān)者的協(xié)商[38]。為了確保規(guī)劃方案被批準(zhǔn)，這些限制需要被嚴(yán)格的執(zhí)行。

3 村莊規(guī)劃包容性的多中心治理體現(xiàn)

3.1 多中心治理式的村莊規(guī)劃包容性理念

由埃莉諾·奧斯特羅姆（OSTROM E）提出的多中心治理理論認(rèn)為，針對兼具非排他性和競爭性的典型公共池塘物品，依靠政府或市場等單中心的治理模式難以真正有效[39]。有必要考慮采取激勵措施將所有潛在利益相關(guān)者都納入到公共事務(wù)治理之中，構(gòu)建政府、市場和所有利益相關(guān)者的多中心治理框架，以提高公共事務(wù)治理的能力和效率。考慮到鄉(xiāng)村治理的公共屬性及其面臨的多元主體復(fù)雜性，越來越多的學(xué)者嘗試探討鄉(xiāng)村多中心治理的必要性和有效性。PAN等基于IAD框架分析不同利益相關(guān)方的參與行為和疫情影響的變動邏輯，從而探尋新冠大流行后中國鄉(xiāng)村旅游的復(fù)興路徑[40]；李晚蓮等基于粵北貧困村L村的發(fā)展實踐構(gòu)建以基層黨組織為引導(dǎo)的多元治理決策模式，提供了鄉(xiāng)村振興背景下治理農(nóng)村貧困的新見解[41]；柴鐸等通過分析集體土地建設(shè)租賃住房的多中心治理邏輯，討論了集體土地租賃房的治理主體、利益訴求和行為規(guī)范[42]。這些研究均表明，傳統(tǒng)的、線性的、頂層設(shè)計的規(guī)劃模式帶有典型的單中心特征，頂層管制的核心會忽略多元主體的訴求使得治理無效。因此，政府主導(dǎo)村莊規(guī)劃的編制、實施、監(jiān)測和評估，忽視了其他利益相關(guān)方特別是當(dāng)?shù)卮迕竦闹黧w地位[43]，容易出現(xiàn)規(guī)劃無效。作為開放性與封閉性并存的公共事務(wù)[44]，村莊規(guī)劃涉及政府、社會、集體和個人等多元主體，利益各方占用不同的資源產(chǎn)生無形的和沖突的價值訴求。

多中心治理理念能在三個方面應(yīng)用于理解村莊規(guī)劃的包容性理念：一是多中心的網(wǎng)絡(luò)化治理結(jié)構(gòu)為利益相關(guān)方提供了共同意識、共同行動和共同價值基礎(chǔ)[42]；二是規(guī)范程序、集體行動的政策管控提升了多中心治理的環(huán)境適應(yīng)性，民主協(xié)商、多方?jīng)Q策的參與過程增強了不同決策中心的自主性[45]；三是不同決策主體通過競爭與合作的價值融合過程實現(xiàn)資源整合，形成互惠互利、合作共贏的多中心治理方案[46]。多中心治理意味著不再以政府為村莊規(guī)劃的主導(dǎo)，通過制定合理的制度基礎(chǔ)和規(guī)范程序，采取互動、溝通、平等、互嵌的民主決策過程增強村莊規(guī)劃的包容性。

3.2 包容性村莊規(guī)劃綜合框架

好的規(guī)劃實踐需要回答三個問題來指導(dǎo)未來的行動[47]：當(dāng)前的現(xiàn)實基礎(chǔ)是什么？未來的生活是怎樣的？哪些活動和措施有助于實現(xiàn)對未來的展望？村莊規(guī)劃即是通過制定計劃、方案和行動對城鄉(xiāng)社會與自然生態(tài)系統(tǒng)進行有意識的干預(yù)。將多中心治理為核心的包容性理念引入村莊規(guī)劃，有助于為被邊緣化的農(nóng)村居民提供一個表達訴求的渠道。包容性要求關(guān)注往常被忽視的邊緣群體，其本質(zhì)在于為所有人而不是某一部分人提供平等的受益機會[48]。減少人口貧困、致力于平等和公正、保護環(huán)境、增強凝聚力、促進農(nóng)村地區(qū)的再次繁榮是包容性發(fā)展的目標(biāo)，包容性村莊規(guī)劃則提供了實現(xiàn)上述目標(biāo)的工具。

圖1展示了基于多中心治理的包容性村莊規(guī)劃綜合框架。通過融合管控與自治建立起正式制度與鄉(xiāng)村非正式制度之間的聯(lián)系是包容性村莊規(guī)劃框架的核心。首先，多中心治理劃定了不同主體參與治理的平等權(quán)利邊界，村莊規(guī)劃中政府、社會、集體和個人等不同主體相互約束、競合、妥協(xié)形成包容性的網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)[42]。其次，涉及自身利益的多元主體渴望參與村莊規(guī)劃，去中心化的網(wǎng)絡(luò)型治理結(jié)構(gòu)為其提供了參與平臺。依靠互動、溝通、合作、互嵌和促進信任的民主決策過程使多元主體的治理意愿得以彌合，盡可能形成統(tǒng)一的共同意識、制度信任、規(guī)范程序和行動指南[44]。最后，統(tǒng)一行動、規(guī)范程序確保了包容性村莊規(guī)劃有效性，共同意識、制度信任成為包容性村莊規(guī)劃能以持續(xù)的關(guān)鍵。

圖1 基于多中心治理的包容性村莊規(guī)劃綜合框架Fig.1 The integrated framework for inclusive village planning based on polycentric governance

以多中心治理為基礎(chǔ)，包容性村莊規(guī)劃在重新分配村莊資源、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的過程中，確保能不偏不倚的參與增長。自主治理的自治將在包容性村莊規(guī)劃中發(fā)揮關(guān)鍵作用，當(dāng)然并不是參與規(guī)劃就能直接增強包容性。自主治理需要考慮所有利益主體的訴求，這與包容性致力于幫助邊緣群體的目標(biāo)不謀而合。與傳統(tǒng)的規(guī)劃模式相比，通過自主治理，包容性村莊規(guī)劃允許邊緣群體直接參與規(guī)劃決策[49]。自主治理要求制定共同行動綱領(lǐng)，而不是政策制定者對當(dāng)?shù)卮迕竦慕逃２荒芎雎缘氖?，村民所具有的本地知識有助于村莊規(guī)劃真正適應(yīng)本地。頂層設(shè)計的管控被認(rèn)為是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的重要基礎(chǔ)，自主治理的自治常被認(rèn)為是農(nóng)村無計劃、無意識、自發(fā)形成的一種轉(zhuǎn)型模式[50]。政策管控大多與威權(quán)相聯(lián)系，但帶有偏見的理解和認(rèn)知往往會落入自我肯定的邏輯陷阱。通過管控，邊緣群體被賦予了參與村莊規(guī)劃的正式權(quán)利，而不是非正式制度[36]。同時，合理的管控為自主治理謀劃了清晰邊界，以確保自主治理能夠增進包容性而不是相反。然而，過分強調(diào)頂層設(shè)計的管控，極有可能導(dǎo)致公權(quán)對私權(quán)的侵犯。包容性村莊規(guī)劃應(yīng)該考慮的是如何更好地平衡頂層設(shè)計的管控和自主治理的自治。

3.2.1 頂層設(shè)計的管控

管控不是包容性的障礙。政策管控旨在構(gòu)建合理的制度和程序以確保村莊規(guī)劃能夠增強包容性[6]。包容性理念下，政策管控應(yīng)該有別于以往的剛性管控，注重制度和程序的彈性與適宜性。彈性有助于政策管控識別重要問題，適宜性意味著頂層設(shè)計的管控具備不同情景下的創(chuàng)新動力。管控要培養(yǎng)利益相關(guān)者對包容性理念的認(rèn)知和理解能力，消除溝通差距和規(guī)劃分歧；又要為不同利益相關(guān)者提供溝通的渠道，強調(diào)互相學(xué)習(xí)、共同行動和利益共同體的意識，對利益各方的觀點、態(tài)度和利益進行重構(gòu)。利益共同體的意識也是制度信任的基礎(chǔ)。信任在頂層設(shè)計的管控中起到關(guān)鍵作用，因為信任有助于利益相關(guān)者接受頂層設(shè)計的管控[51]。頂層設(shè)計的管控為自主治理的自治提供限制邊界，公眾參與將在限制邊界內(nèi)發(fā)揮作用。那些超出邊界的公眾參與將被禁止，因為這有可能以損害其他相關(guān)方的利益為代價。

管控的一個邊界是合法性，這意味著既可以賦予公眾參與村莊規(guī)劃的正式權(quán)利，也可以約束上級管理者或政策制定者。包容性村莊規(guī)劃需要對每一種情況下的權(quán)利、利益、決策和干預(yù)進行約束，而不是盲目的對規(guī)劃對象和潛在受益者施加限制。過于強調(diào)剛性管控容易導(dǎo)致公權(quán)對私權(quán)的侵犯，當(dāng)無法更好地平衡公平與效率時，政策制定者主導(dǎo)的頂層設(shè)計模式通常會放棄一部分公平以追求效率。此外，政策管控存續(xù)足夠長的時間就會形成路徑依賴，進而損害村莊規(guī)劃的包容性。如利益相關(guān)者傾向于被動接受來自政策制定者的既定安排，放棄表達自身看法的機會，這也導(dǎo)致了公眾參與成為一種形式。合理的制度和程序有助于降低這些問題對包容性村莊規(guī)劃的負(fù)面影響，通過制度背景、法律設(shè)計、決策程序、政策工具等方面的完善和創(chuàng)新，并在規(guī)劃過程中接受質(zhì)疑以保證頂層設(shè)計的管控保持更新狀態(tài)[52]。

3.2.2 自主治理的自治

自主治理是一個共同創(chuàng)造的過程。通過溝通、互動和合作，政策制定者、規(guī)劃者、當(dāng)?shù)卮迕窈蜐撛诘睦嫦嚓P(guān)者不僅僅制定共同行動計劃，更是對公共事務(wù)的開放民主和決策創(chuàng)新[53]。公眾參與是自主治理的主要形式，能賦予處于弱勢地位的主體參與決策的權(quán)利，激勵更多的潛在利益相關(guān)者表達訴求，以增強村莊規(guī)劃的包容性。與管控有所區(qū)別，信任在自主治理中將起到?jīng)Q定性作用。缺失信任意味著各方無法形成共同目標(biāo)，人們很難相信關(guān)系自身利益的承諾會得到兌現(xiàn)。在實施公眾參與之前，首先要采取相應(yīng)的措施促進共同信任，培養(yǎng)利益共同體的意識，如征詢意見、共同會議和集體行動等。平等地位和合法性同樣對自主治理的自治至關(guān)重要。平等地位要求每一個參與者的聲音都有機會獲得同樣的重視，即使不合理的聲音也會得到回應(yīng)，而不是厚此薄彼。合法性意味著參與各方被賦予了正式的決策權(quán)利，而不是采取自發(fā)的非正式行動表達訴求。平等地位和合法性也會激發(fā)潛在利益相關(guān)者的參與意愿，有助于捕獲各方無形的和沖突的價值動機并爭取達成一致。信任、平等地位和合法性共同構(gòu)成了自主治理的基礎(chǔ)。如何更好地確保公眾參與的有效性，實現(xiàn)形式化的參與轉(zhuǎn)向?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容的參與對于增進村莊規(guī)劃的包容性至關(guān)重要[54]。需要充分引導(dǎo)村民分享本地知識，重視本地知識和專業(yè)知識的結(jié)合以使村莊規(guī)劃適應(yīng)本地。允許每個參與方都能充分地發(fā)揮自身潛力以使自主治理的自治行動真正有效。廣泛的征詢意見而不僅限于本地居民，盡可能地擴大參與群體的規(guī)模有助于引起不同背景不同知識的群體間的辯論和再思考。社交媒體等參與工具和參與方式的創(chuàng)新能夠帶來包容性的顯著提升，并降低參與成本。

4 如何提升村莊規(guī)劃包容性

4.1 尊重本地知識與融入村莊

對管控的簡單理解可能會忽視村莊轉(zhuǎn)型中一些潛在的活力[50]。村莊并非是可以被操控和規(guī)劃的靜態(tài)對象，其自身所具備的時間動態(tài)性、空間異質(zhì)性、主體復(fù)雜性決定了村莊規(guī)劃的包容性不可缺失。包容性意味著利益相關(guān)者的參與，也反映了政策體系的開放程度。一個更為直接的參與方式或許是把村莊規(guī)劃還給村莊，例如，將村莊規(guī)劃賦權(quán)給由村莊、基層政府和規(guī)劃專家組成的委員會。當(dāng)前，一些非正式的合作模式已經(jīng)出現(xiàn)在村莊規(guī)劃中，成都的鄉(xiāng)村規(guī)劃師就是很好的例證。北京市正在開展的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃同樣采取了鄉(xiāng)村規(guī)劃師的形式，要求規(guī)劃者們?nèi)腭v到村莊中，學(xué)習(xí)更多的本地知識以增強適應(yīng)性[55]。政府應(yīng)該作為村莊規(guī)劃編制過程中的橋梁，既為村民、規(guī)劃者以及潛在利益相關(guān)者搭建溝通渠道，又需要為村民表達規(guī)劃需求、理解村莊規(guī)劃提供支持[56]。政策制定者有必要轉(zhuǎn)變服務(wù)方式，調(diào)整“管理者”和“決策者”的心態(tài)。在規(guī)劃編制的早期，政府可以采取向村民宣傳、推介和培訓(xùn)關(guān)于鄉(xiāng)村振興、人居環(huán)境改善和參與式規(guī)劃的理念、案例等方式，增進村民對村莊規(guī)劃內(nèi)涵的理解。把村莊規(guī)劃還給村民并不意味著聽之任之，在引導(dǎo)和管控間達到平衡將是考驗政策制定者參與村莊規(guī)劃的難點之一[31]。不符合上位國土空間規(guī)劃的不合理需求應(yīng)該被有效管控，同樣，不合理的上位管控也應(yīng)該接受當(dāng)?shù)卮迕竦馁|(zhì)詢并通過平等溝通得到優(yōu)化。

4.2 規(guī)劃銜接要實現(xiàn)有機傳導(dǎo)與裁量空間相融合

村莊規(guī)劃既是上位國土空間規(guī)劃和各類專項規(guī)劃的具體落實，又綜合了空間管控、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護、人居環(huán)境優(yōu)化、公服和基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)以及歷史文化傳承與保護等多重維度的需求，兼具綜合性和實用性[57]。有必要面向國土空間管控和鄉(xiāng)村發(fā)展實際建構(gòu)起村莊規(guī)劃體系，既要在縱向上銜接各層級規(guī)劃實現(xiàn)有機傳導(dǎo)，也要在橫向上針對具體目標(biāo)和作用區(qū)分村莊規(guī)劃類型和重點。聚焦全域的鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃應(yīng)在技術(shù)邏輯和編制目標(biāo)上與上位國土空間規(guī)劃保持一致，有機銜接上位規(guī)劃與村莊實用性規(guī)劃。重點關(guān)注鄉(xiāng)村空間不同利益相關(guān)者的價值訴求。聚焦于村莊發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的實用性規(guī)劃應(yīng)基于空間管控考慮村莊現(xiàn)實實際進行差別化治理，考慮按需編制、突出特色并做到動態(tài)調(diào)整[5]，確保頂層設(shè)計與自主治理的彈性融合。以農(nóng)村人口為核心，以資源本底和空間基礎(chǔ)為承載，結(jié)合社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀積極探索村莊特色產(chǎn)業(yè)，培育主體產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化要素配置能力，構(gòu)建利益協(xié)同的村莊有機體[29]。聚焦于村莊建設(shè)的工程類規(guī)劃則應(yīng)針對具體的工程設(shè)計、實施和建設(shè)予以安排和管控，確保村莊工程建設(shè)質(zhì)量，降低對生態(tài)本底和人居環(huán)境的影響。

4.3 理性看待村莊規(guī)劃和鄉(xiāng)村衰退

政策制定者應(yīng)該認(rèn)識到，村莊規(guī)劃并非實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的必要條件。不能忽略實際需要而盲目進行村莊規(guī)劃。人口向城市聚集是城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容之一，城鄉(xiāng)間的不平等是全世界發(fā)展中國家必然面臨的問題之一。為了避免因農(nóng)村人口流失而產(chǎn)生的農(nóng)村衰退，合理的村莊規(guī)劃將發(fā)揮重要作用。通過向農(nóng)村地區(qū)分配更多資源，政策制定者希望解決農(nóng)村人口減少、經(jīng)濟發(fā)展停滯、耕地荒蕪等問題。然而，必須認(rèn)識到的是，鄉(xiāng)村的自然衰退不僅是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化過程的伴生問題，更是當(dāng)?shù)卮迕瘛坝媚_投票”的結(jié)果，屬于正常現(xiàn)象[58]。特別是一些位于偏遠地區(qū)的村莊，資源稟賦、區(qū)位條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面并不適宜人類生存。針對此類村莊是否應(yīng)該保留要理性看待，這不僅僅關(guān)系到資源配置和空間優(yōu)化的問題，更是關(guān)心當(dāng)?shù)卮迕窀ｌ?、合理滿足村民訴求的表現(xiàn)。為了應(yīng)對農(nóng)村衰退的問題，世界各國采取了包括設(shè)施更新、村莊搬遷和重建在內(nèi)的一系列措施。針對這類自然衰退型村莊，地方政府可以考慮合理搬遷或合并。包容性的村莊規(guī)劃將發(fā)揮重要作用，頂層設(shè)計的管控有助于整合資源實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，自主治理的利益相關(guān)者自治有助于確保當(dāng)?shù)卮迕竦睦娌皇芮址竅59]。

4.4 建立符合長期利益的制度保障

村莊規(guī)劃是一種依賴于利益相關(guān)方合作的民主政治活動，信任有助于促成合作[60]。當(dāng)制度設(shè)計難以適應(yīng)規(guī)劃程序、難以被村民接受時，村民間不可避免的對政策制定者和規(guī)劃者產(chǎn)生不信任感，繼而導(dǎo)致規(guī)劃失敗。包容性村莊規(guī)劃要求融合頂層設(shè)計的管控和自主治理的自治，但信任缺失仍然可能導(dǎo)致村莊規(guī)劃包容性的喪失。在廣泛的規(guī)劃實踐中，參與式規(guī)劃本身并不能促進信任，需要通過合理的制度設(shè)計確保利益相關(guān)方達成共識，增進信任。規(guī)范規(guī)劃者的角色定位，引導(dǎo)利益相關(guān)方通過合作生產(chǎn)、交流互動等方式形成良好的信任基礎(chǔ)。只重視村莊規(guī)劃的編制而忽視了其有效實施是舍本逐末的表現(xiàn)。即使在實施階段，包容性的缺失也會導(dǎo)致村莊規(guī)劃的失敗。以空間治理為例，剛性管控有助于提高村莊的資源配置效率，但也可能會導(dǎo)致村民對于村莊規(guī)劃的抵觸心理，因為這有可能損害了他們的正當(dāng)利益。在村莊規(guī)劃實施階段，政策制定者扮演的角色應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)者和監(jiān)管者，通過引導(dǎo)和約束來增進村民的認(rèn)同感和參與感。同時，建立合理的監(jiān)測評估與績效考核機制對于村莊規(guī)劃的有效實施也同樣重要[61]。不僅要關(guān)注村莊發(fā)展的短期利益，更應(yīng)從宏觀層面考慮村莊發(fā)展的長遠利益。

5 結(jié)論

基于多中心治理的包容性村莊規(guī)劃綜合框架對中國當(dāng)前和未來的村莊發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。融合頂層設(shè)計的管控和自主治理的自治能夠顯著提升村莊規(guī)劃的包容性。頂層設(shè)計的管控強調(diào)構(gòu)建彈性和適宜性的制度與程序，以規(guī)范所有利益相關(guān)方的行為。通過培養(yǎng)能力和促進信任，頂層設(shè)計的管控為自主治理的自治提供了條件。合理的制度設(shè)計也將為自主治理的自治劃定邊界，確保村莊規(guī)劃包容性的提升。自主治理的自治旨在促進政治民主和決策創(chuàng)新，信任、平等地位和合法性構(gòu)成了共同創(chuàng)造的基礎(chǔ)。傾聽邊緣群體的聲音、重視本地知識和專業(yè)知識結(jié)合、采取所有可能的行動有助于實現(xiàn)形式參與向?qū)嵸|(zhì)參與的轉(zhuǎn)變。盡管包容性對村莊規(guī)劃至關(guān)重要，但更應(yīng)該關(guān)注的是過程而非結(jié)果。未來的研究可以進一步將包容性創(chuàng)新納入到鄉(xiāng)村治理更廣泛的領(lǐng)域，特別是從理論和實踐層面構(gòu)建更加綜合的概念框架，從而推動傳統(tǒng)的空間治理向更加包容的鄉(xiāng)村空間治理轉(zhuǎn)變。