王 澤

城市基層治理是國家治理現(xiàn)代化的基礎，關系到黨和國家全面深化改革總目標的實現(xiàn)?？偨Y我國城市基層政策話語體系構建和社會治理實踐，以行政權力和資源為代表的國家權力是社區(qū)管理邁向治理的重要驅動。在此過程中，國家權力依托和作用的組織載體、技術工具和規(guī)則空間都發(fā)生了深刻變化，影響到國家權力在城市社區(qū)中的進入和運行狀態(tài)以及社會權力生長和政社互動效果。以行政權力為表現(xiàn)的國家權力存在有限和無限兩種形態(tài)，前者通過柔性滲透貫徹黨和國家的意志政策，引導政府和社會互動合作，推動社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化。

一、國家基礎性權力：一種理論解釋和政策性工具

現(xiàn)代國家是具有明確地域的強制性組織，主要通過法律和行政貫穿統(tǒng)治地域并將更大范圍內(nèi)例行、正式與合理化的制度加于其公民和地域上。1參見[英]邁克爾·曼：《社會權力的來源》第2卷，陳海宏等譯，上海人民出版社2015年版，第65-66頁。由于國家的合法性無非就是既定統(tǒng)治系統(tǒng)的穩(wěn)定性，2蘇國勛：《理性化及其限制——韋伯思想引論》，上海人民出版社1988年版，第190-191頁。因而國家權力依然是國家執(zhí)掌、用于實現(xiàn)國家自主性和獨立行動的重要能力。黨和國家借助基礎性權力的滲透功能進入城市社區(qū)，推動社區(qū)治理轉向多元化、智能化和法治化。因此，作為國家權力延伸常見政策性工具的基礎性權力，也是分析城市基層治理現(xiàn)代化的理論解釋。

（一）柔性滲透與剛性強制：國家權力的兩種屬性及理論解釋

在我國，國家權力主要存在兩種運行方式，一是通過吸納、組織和動員，潛移默化改造社會；二是借助其所執(zhí)掌的暴力統(tǒng)治工具，強力推行制度政策、懲戒違反相關指令的社會行為。學理層面，前者被學者們稱為國家基礎性權力，強調(diào)中央集權國家的制度能力；后者被定義為國家專斷性權力，側重于支配其他人的能力。然而，無論基礎性權力還是專斷性權力，都隸屬國家權力范疇，只不過分別表現(xiàn)出柔性滲透和剛性強制兩種特征，且在不同屬性的權力運行中產(chǎn)生了不同的治理效能。

實踐中，國家基礎性權力通過柔性滲透，使其組織覆蓋社會每個角落，避免那些國家未能觸及的地區(qū)成為滋生社會不穩(wěn)定的土壤。1VIVIENNE SHUE，The Reach of the State：Sketches of the Chinese Body Politic，California：Stanford University Press，1990，pp.73-122.這是由于黨和國家可以借助基礎設施的發(fā)展、資源動員的理性來協(xié)調(diào)集體努力以維護公共秩序，完成基礎性權力向基層社會的延伸；同時，通過各種制度性措施發(fā)揮基礎性權力的財政汲取功能，比如以稅收增強地方黨政權力主體的威望，推進政府行政體系建設及基礎性權力發(fā)展。2JOHN A.C.CONYBEARE，"The rent-seeking state and revenue diversification"，World Polities，Vol.35，No.1，1982，pp.25-42；黃冬婭：《國家基礎權力研究述評：基于財政分析的視角》，載于《中山大學學報（社會科學版）》2010年第4期。換言之，以行政權力為表現(xiàn)、“后勤控制”資源為依托的基礎性權力是國家最為重要的統(tǒng)治性工具，3DAN SLATER，SOFIA FENNER，"State power and staying power：infrastructural mechanisms and authoritarian durability"，Journal of International Affairs，Vol.65，No.1，2011，pp.15-29.具有意志導向和政策貫徹的政治功能，其貫穿基層治理的各階段和要素中，推動基層社會由管理向治理轉型。

相較于基礎性權力，專斷性權力代表著制度剛性，主要懲戒違反政策法規(guī)的組織及成員，故在城市基層治理中不常被運用。專斷性權力作為對社會施壓的政治統(tǒng)治能力干預的范圍可以非常寬泛，若在非民主制度下毫無節(jié)制，會在政治運作時產(chǎn)生較大的危險和破壞性。4王紹光：《祛魅與超越》，中信出版社2010年版，第125-126頁?，F(xiàn)實中，基層治理雖然存在著懲戒和強制屬性的專斷性權力，但是其多隸屬且依托國家司法體系中的公檢法等暴力機器運行。因此，基礎性權力和專斷性權力是國家權力核心構成的兩種類型表現(xiàn)，且只為描述國家權力現(xiàn)象而存在，它們在基層行政體系和自治系統(tǒng)中均發(fā)揮著重要的吸納、組織和動員功能。

（二）基礎性權力：城市基層治理常見的政策性工具及多重研究視角

基礎性權力運行體現(xiàn)出黨和國家通過計劃、政策和行動方式，強化國家滲入社會、調(diào)節(jié)社會關系、提取資源并以特定方式配置或運用資源的能力。5[美]喬爾·S.米格代爾：《強社會與弱國家：第三世界的國家社會關系及國家能力》，張長東等譯，江蘇人民出版社2009年版，第5頁。學者們由之概括了基礎性權力在城市社區(qū)中的運行方式、特殊表現(xiàn)及主要特征，試圖揭示以柔性滲透為特征的國家權力如何推進社區(qū)治理的現(xiàn)代化，進而以中國本土事實經(jīng)驗豐富西方基礎性權力理論內(nèi)涵。

運行方式上，基礎性權力是國家“組織化”管理的一種技術形式，其運行旨在獲取和強化國家對社會基層的滲透能力，6李斌：《國家對于社會的“組織化”管理及其歷史變遷——基于中國經(jīng)驗的考察》，載于《理論與改革》2010年第4期。發(fā)揮國家能力的強制、汲取、濡化、認證、規(guī)管、統(tǒng)領、再分配、吸納和整合等功能，7王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，載于《華中科技大學學報（社會科學版）》2014年第3期。以實現(xiàn)國家權力“貫穿”基層社會的目標。因此，它在形式、功能和目標等方面的運行各具特色。

特殊表現(xiàn)上，由于基礎性權力在國家遭遇強勢社會集團現(xiàn)實或潛在反對，面臨不利的社會經(jīng)濟環(huán)境時，可以發(fā)揮實施官方目標的能力，8參見[美]彼得·埃文斯、迪特里希·魯施邁耶、西達·斯考克波：《找回國家》，方力維等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2009年版，第10頁。故其運行會表現(xiàn)出一定的“強制性”。比如根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》規(guī)定，行政機關在一定條件下?lián)碛行姓娭茩?，意味著基礎性權力可以通過強制規(guī)則，對基層社會進行稅收和財政汲取、權力與資源再分配。

主要特征上，基礎性權力運行是黨和國家通過治理渠道，向基層社會轉移行政權力和公共資源的集中體現(xiàn)。它可以借助多種治理技術，下沉行政權力和資源，培育和促進社會要素成長以提高社會自主性，推動良性的權力互動。概言之，無論基礎性權力以何種形式運行都服務于黨和國家的意志貫徹與政策執(zhí)行。

（三）“組織—技術—規(guī)則”：基礎性權力核心要素和運行框架

綜合來看，基礎性權力依托城市行政系統(tǒng)和自治系統(tǒng)中的組織載體、技術工具和規(guī)則空間，實現(xiàn)了國家權力在社區(qū)中的橫向拓展、縱向延伸及功能發(fā)揮。探討城市基層治理變遷及現(xiàn)代化的發(fā)展邏輯，亟需探尋組織、技術和規(guī)則要素間的關聯(lián)，明晰三者的運行規(guī)律，形成關于城市基層治理邁向現(xiàn)代化的整體分析框架（參見表1）。

表1：基礎性權力的核心要素和分析框架

歸納城市社區(qū)治理中的基礎性權力運行軌跡發(fā)現(xiàn)：組織載體是基礎性權力運行的基礎，技術工具是基礎性權力運行的支撐，規(guī)則空間是基礎性權力運行的保障。具體而言，由行政科層化組織向基層社會性組織的拓展，為基礎性權力有效進入并在城市社區(qū)運行提供了多元化載體；傳統(tǒng)政治性宣講到“塊數(shù)據(jù)”技術的應用，是技術的智能化發(fā)展，有效聯(lián)結起城市社區(qū)權力網(wǎng)絡中的政府和社會主體；“力治”到“五治”的融合框架，保障基礎性權力始終在合乎法治與道德的空間內(nèi)運行。

由此，基礎性權力以組織為基礎、技術為支撐、規(guī)則為保障，在進入城市社區(qū)并引導政府和社會權力主體相互磋商與合作的同時，推動了組織載體的多元化、技術工具的智能化和規(guī)則空間的法治化進程。所以，以“組織—技術—規(guī)則”框架分析基礎性權力的運行及帶來的治理效能，有助于厘清基礎性權力在城市基層治理變遷中的發(fā)展軌跡，挖掘其推動社區(qū)治理邁向現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯。

二、由行政性組織向社會性組織拓展：權力運行載體的多元化轉向

城市基層治理現(xiàn)代化重要維度之一，即組織載體多元化。縱觀我國城市基層治理脈絡，黨和國家對社區(qū)各類型主體的吸納和包容，是基礎性權力由單一行政性組織拓展到多元社會性組織的結果。換言之，以行政權力為表征的基礎性權力有效進入社區(qū)，引導轄區(qū)各種專業(yè)性、草根性及“微”組織參與公共事務決策，提供自助互助服務。由此，基礎性權力依托并作用于社區(qū)多元化組織的結果，即與社會權力主體共同在行政體系和自治系統(tǒng)中發(fā)揮自主性。

（一）一體同構：科層化組織中的權力進入及結果

新中國成立后，為達成“在三年內(nèi)把中國的生產(chǎn)恢復到戰(zhàn)前水平和建立必要的政治控制和組織力量，然后才能認真地進行社會主義建設和改造”1[美]R.麥克法夸爾、費正清編：《劍橋中華人民共和國史 上卷 革命的中國的興起 1949-1965年》，中國社會科學出版社1990年版，第62頁。等政策目標，黨和國家嘗試通過經(jīng)濟轉型與強大的自我保護運動，2黃冬婭：《多管齊下的治理策略：國家建設與基層治理變遷的歷史圖景》，載于《公共行政評論》2010年第4期。重塑國家制度、治理基層社會。其中，“組織化”的調(diào)控手段較為順利地打破了舊的國家機器和社會網(wǎng)絡，使我國建立起社會主義制度；1唐皇鳳：《新中國60年國家治理體系的變遷及理性審視》，載于《經(jīng)濟社會體制比較》2009年第5期。政治權力的縱向集權，則在全國建立起由中央政府統(tǒng)領的科層制管理體系。在城市場域內(nèi)，黨和國家以組織吸納的方式，建立起以企事業(yè)單位為核心的管理體制；2參見徐勇：《城鄉(xiāng)差別的中國政治》，社會科學文獻出版社2019年版，第364頁。并通過改造舊的保甲制度，建立起新的街道辦事處和居民委員會。3陳輝：《新中國成立60年來城市基層治理的結構與變遷》，載于《政治學研究》2010年第1期。隨著制度和體制的初建，城市單位、街道辦和居委會等基層組織都被納入全國性的行政系統(tǒng)之內(nèi)，形成了“一體同構”的國家與社會組織結構。

無論是帶有行政層級性質的單位和街道辦，還是兼具自治特色的居委會組織，基礎性權力的功能發(fā)揮在于能夠依托掌握的行政資源，對標事先設定的組織建設目標，管控城市基層社會組織及成員?；鶎狱h委作為城市基層領導核心，首先嵌入政府組織結構，建立與政府各層級相對應的科層制體系，從而使基層黨政組織成為國家政權建設的基礎單元，并憑借它們自身的權力資源，引領其他組織參與管理和服務實踐。

同時，基層黨組織還深入城市單位和街居組織中，發(fā)揮政治領導、組織領導功能，甚至直接決定基層領導干部任免。此外，發(fā)展入黨積極分子、加強黨風黨紀教育宣傳等系列活動也是各級黨組織強化單位成員和城市居民意識形態(tài)的常見手段。在此過程中，基層政府主要借助基礎性權力控制的行政資源，設定單位發(fā)展計劃和街居管理與服務目標，評價考核績效，且相應的考評結果即為單位和街居組織領導干部、工作人員的晉升依據(jù)。

經(jīng)過基礎性權力的一系列滲透，黨和國家初步完成了對城市基層社會改造及各類型組織成員的吸納，并表現(xiàn)為基層黨政主體與行政科層化組織形成了密切聯(lián)系，加強了其對各類型組織成員的管理。但是，接受科層化組織直接管轄、福利服務供給的單位成員與城市居民，卻形成了對其所依附組織的高度依賴，衍生出“坐等靠”的思想。

（二）結構分化：社區(qū)組織內(nèi)部的權力驅動及結果

改革開放進程中的經(jīng)濟轉軌和社會轉型，加快了城市單位組織解體和社區(qū)組織發(fā)展。20世紀80年代，以“黨政分工”和“政社分離”為主題的社會自主性改革涌現(xiàn)，加速國家與社會組織結構分化。其中，政府權力主體主要承擔城市社區(qū)政治性事務，提供公共性服務；社會權力主體集體處理社區(qū)公共性事務，開展自助互助服務?；鶎訉嵺`中，以行政權力為表征的基礎性權力卻依然是城市社區(qū)管理與服務的重要驅動，甚至政府“一管到底”的行為模式代替了本應由社區(qū)組織、社會組織及居民共同參與討論和制定決策的自治行動。由之帶來的結果是政府權力主體的“全能”與社會權力主體的“失能”。

黨和政府針對上述問題積極轉變社區(qū)發(fā)展思路，在全國推行城市社區(qū)建設?；A性權力仍然是它們所依托的權力運行方式，只不過調(diào)整了作用形式和應用范圍。社區(qū)基礎設施建設中的基礎性權力運行，主要是黨和政府對公共設施和服務的權力驅動和資源投入；社區(qū)制度完善方面，體現(xiàn)為黨和國家面對當時社區(qū)主體異質構成、資源集聚和機制衍生時，直接或間接引導社會權力主體發(fā)揮自主性。由此，城市社區(qū)組織成為黨和政府有效領導與管理服務的戰(zhàn)略性平臺及權力組織網(wǎng)絡。

由科層化組織向社區(qū)組織的過渡，是基礎性權力運行載體的拓展以及國家權力“貫穿”城市基層社會的重要嘗試。雖然基礎性權力進入并在社區(qū)組織運行，改善了社區(qū)基層設施薄弱、制度羸弱的局面，提高了社會權力主體的自主性。但是，行政權力和行政資源強力驅動的后果，卻造成了社區(qū)居民對基層政府的行政性依賴。于是，城市社區(qū)成為兼具行政和自治屬性的基層管理與服務單元，具有國家“代理人”與居民“代言人”的雙重角色。這也造成社區(qū)行政體系與自治系統(tǒng)的同化效應顯現(xiàn)，削弱了居民自治的意愿和能力。

（三）自治轉型：社會性組織中的權力嵌入及結果

社會各種形式的自治之所以都是現(xiàn)代國家治理的基礎，是由國家和社會的內(nèi)在需求及現(xiàn)實驅動決定的。特別是在城市社區(qū)建設過程中，無所不包的管理理念逐漸轉向以治理理論推動居民參與和自治，并且于黨的十八屆三中全會，首次提出國家治理現(xiàn)代化的建設目標。這意味著黨和國家在黨委領導和政府負責基礎上，開始嘗試通過治理渠道推動社會協(xié)同發(fā)展。此后，關于社區(qū)治理現(xiàn)代化的政策實踐相繼出臺，夯實了居民自治的社會基礎。

近些年，黨和國家在現(xiàn)代化的治理理念指導下，進一步發(fā)揮基礎性權力的社會吸納和動員功能，并將之延伸到社區(qū)專業(yè)性、草根性及“微”社會組織中。比如基礎性權力依托“項目制”運作，進入專業(yè)性社會組織的運營和服務過程；通過提供專項資金、動員社區(qū)“能人”、組織團建活動，帶動社區(qū)草根性組織和“微”社會組織的發(fā)展。也就是說，黨和政府通過對社會性組織的購買和孵化，更加廣泛地動員和吸收社區(qū)居民進入公共事務決策、公共服務供給過程，推動了社區(qū)居民的參與和自治。

總體上，基礎性權力由行政性組織向社會性組織的深度拓展，不僅使政府和社會權力主體都能夠進入基層社會并發(fā)揮自主性，而且完善了城市社區(qū)的權力組織網(wǎng)絡。這意味著基礎性權力激發(fā)了城市社區(qū)的行政性和自治性功能，并將其作為行政權力和社會權力相互交織和作用的基礎性場域。事實上，在推動社區(qū)各類型組織單元整體性和再組織化發(fā)展的過程中，也推進了社區(qū)治理主體及其所在組織載體的多元化轉向，并加快了社區(qū)治理的現(xiàn)代化進程。

三、由耳口相傳到“塊數(shù)據(jù)”運用：權力運行工具的智能化發(fā)展

城市基層治理現(xiàn)代化重要維度之二，即技術工具智能化。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等治理技術革新，基礎性權力的橫向擴張不僅突破時間和地域限制，縮短社區(qū)服務距離；而且在政策傳遞中有效化解了外部偏差問題，推動精準治理目標的實現(xiàn)。由此，基礎性權力依托并作用于社區(qū)智能化技術的影響在于推動了現(xiàn)代化治理技術的革新和成果應用，并為基礎性權力和社會權力的互動合作提供了重要支撐。

（一）單向管控：耳口相傳方式為主的權力滲透及影響

新中國成立初期，以耳口相傳為主的政治性宣講是黨和國家對城市基層社會及成員進行思想管控的常見工具，其鞏固了新生政權的社會基礎。這種依靠人為媒介的意志貫徹方式，是由于當時受長期戰(zhàn)爭影響，物質基礎設施薄弱、治理技術手段落后，因而黨和國家只得通過城市單位和街居組織中的領導干部層級下達中央或上級政府的行政命令。作為基礎性權力表征的行政權力依托于科層化的組織載體，自上而下層級向城市基層社會滲透。

在城市基層權力組織結構中，行政性和社會性組織則通過逐級傳達的指令相互關聯(lián)。其中，中央或地方黨政權力主體憑借基礎性權力的“后勤控制”資源和手段，對城市單位和街居組織及依附于它們的社會成員高度管控，不斷擴大基礎性權力的滲透范圍。比如在單位組織內(nèi)部，總廠（總部）會通過電話、傳真等形式向各個分廠（分部）傳達政策和命令，而這些指令本身即帶有行政特征，對組織成員具有高度約束性。同樣，在街居組織體系，街道辦和居委會工作人員會通過廣播、宣傳欄或入戶走訪等形式貫徹中央或上級行政指令。

以耳口相傳方式為主的權力滲透，是黨和國家通過基礎性權力的“后勤控制”資源和手段，對城市基層社會進行重塑，對組織成員進行吸納、組織和動員的過程。這種單向度的政治性宣講方式雖然強化了黨和國家對社會權力主體的思想管控，也增強了城市基層各類型組織及成員對它們的政治認同；但是難以避免由干部素質參差不齊、政策理解偏差等原因造成的信息失真和政策誤讀問題，也影響了政府和社會權力主體間的對話。為此，黨和政府在推進城市社區(qū)建設中，加快基層政府和社區(qū)的基礎設施與信息化建設，推動科學技術成果在社區(qū)管理與服務中的轉化、應用和推廣，以打通政府和社會雙向溝通的路徑，促進信息傳遞和政策執(zhí)行的精準化。

（二）精準治理：網(wǎng)絡化技術應用下的權力擴張及影響

在信息網(wǎng)絡時代，技術已然成為一項重要的戰(zhàn)略資源，也是基礎性權力深入城市社區(qū)各類型組織的強力支撐。管理技術的革新，打破了傳統(tǒng)自上而下的思想灌輸方式，豐富了政府和社會權力主體在社區(qū)層面的溝通對話形式。比如黨和國家可以憑借基礎性權力的“后勤控制”資源和手段，準確定位治理信息，高效服務居民需求，充分化解社區(qū)矛盾；社區(qū)社會權力主體能夠通過線上和線下雙重渠道，自下而上反饋自治目標和治理建議，主動參與公共事務決策、公共服務供給及各類型自治活動。由此，網(wǎng)絡化技術的普及，強化了基礎性權力在城市社區(qū)的橫向擴張和功能發(fā)揮。

城市社區(qū)由管理邁向治理的實踐中，網(wǎng)絡化技術成為國家行政力量與社會自治力量互動合作的支撐工具。但是，信息數(shù)據(jù)的“條”“塊”分割和難以共享現(xiàn)象依然存在，使技術治理面臨著諸多現(xiàn)實問題。社區(qū)行政體系中，基層政府各部門“條”上所涉及的人口、資源等數(shù)據(jù)多供內(nèi)部使用，較少共享互用，造成“塊”上的各類信息重復收集，損耗人力、物力和財力；社區(qū)自治系統(tǒng)運作時的“信息孤島”問題，導致社會權力主體對于建設目標和治理政策的把握有失偏頗。因此，社區(qū)信息無共享和不對稱等固有弊端，制約著基礎性權力的縱向延伸以及其吸納、組織和動員社會的功能發(fā)揮。

鑒于此，黨和國家加強了互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術在基層治理中的應用推廣，并嘗試將基礎性權力融入技術治理的過程，試圖以技術工具解決原本隸屬于社區(qū)組織結構或體制機制的問題。一方面，黨和國家借助基礎性權力及掌握的行政權力和資源，嵌入技術革新、成果轉化和應用推廣步驟，創(chuàng)新治理技術；另一方面，運用先進技術手段，推動社區(qū)層面政府和社會權力主體的信息互通及精準對接。由此，社區(qū)行政和自治事務場景內(nèi)的網(wǎng)絡化技術應用普遍，使多元權力主體間的信息共享和溝通對話成為可能。

（三）智慧社區(qū)：“塊數(shù)據(jù)”支撐下的權力縱伸及影響

網(wǎng)絡化治理技術在城市社區(qū)的應用，推動了社區(qū)治理的智能化、科學化和精準化轉向。此后，各社區(qū)進一步將大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術運用到行政和自治實踐，促進了技術治理的智能化發(fā)展。特別是治理中的“塊數(shù)據(jù)”運用，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)跨行業(yè)、跨部門和跨領域的集聚融合。1連玉明：《大數(shù)據(jù) 1706》，團結出版社2017年版，第2頁。以深圳南山區(qū)“塊數(shù)據(jù)”平臺為例，政府部門“條線”數(shù)據(jù)下沉到街區(qū)后，建立了部門、花園式小區(qū)“物業(yè)采集+網(wǎng)格員核實”以及出租屋“視頻門禁+網(wǎng)格員核實”的社區(qū)（網(wǎng)格）信息采集流程?；鶎诱蜕鐓^(qū)可以隨時調(diào)取和補充數(shù)據(jù)，掌握居民動態(tài)需求，促進數(shù)據(jù)互通共享和社區(qū)（網(wǎng)格）的數(shù)字化建設。

事實上，“塊數(shù)據(jù)”采集和共享依舊以互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術為工具，其在社區(qū)治理應用為“互聯(lián)網(wǎng)+”平臺的建設。比如基礎性權力通過行政體系中的“互聯(lián)網(wǎng)+電子政府”平臺，嵌入電子政務系統(tǒng)的各個環(huán)節(jié)，與社會權力主體共享信息和展開對話；借助社區(qū)自治系統(tǒng)內(nèi)的“互聯(lián)網(wǎng)+公共服務”“互聯(lián)網(wǎng)+智慧社區(qū)”等創(chuàng)新實踐，為居民線上參與提供更多渠道，以精準對接居民所需所想。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”的全面推進，以智能化治理技術為支撐的“智慧社區(qū)”發(fā)展起來?！爸腔凵鐓^(qū)”的定位是綜合運用物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈等新興技術，將社區(qū)人口摸排、養(yǎng)老托幼、治安巡邏等信息數(shù)據(jù)打包共享，并通過移動智能終端精準對接居民，使之足不出戶即可辦理行政事務、享受公共服務、參與自治活動。

由傳統(tǒng)耳口相傳到現(xiàn)代化“塊數(shù)據(jù)”應用，既是治理技術革新、成果運用和智能化轉向的集中體現(xiàn)，也改變了城市社區(qū)行政體系和自治系統(tǒng)中的基礎性權力作用范圍和影響方式。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術和平臺，基礎性權力嵌入集主體、技術、功能等要素為一體的社區(qū)數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，促進了其在多元組織載體內(nèi)的縱深發(fā)展，并且通過扶持社會力量成長、吸納和動員居民自治，強化了社會對政府權力主體的信任，推進了政府和社區(qū)的深度合作，夯實了國家治理的社會基礎。

四、由“力治”特征向“五治”融合轉變：權力運行空間的法治化趨勢

城市基層治理現(xiàn)代化重要維度之三，即規(guī)則空間法治化。“力治”框架下的基礎性權力以行政權力為表征，介入社區(qū)服務與自治實踐，引發(fā)基層社會沖突。為此，黨和國家提出并將“依法治國”理念落到社區(qū)，推動基層治理中的法治思維和話語體系構建，強化社區(qū)公共性和公益性的法治基礎。在法治規(guī)則空間內(nèi)，進一步發(fā)揮政治引領功能，同時結合社區(qū)德治、自治和智治規(guī)范，使“五治”規(guī)則內(nèi)生為一種集體行動框架，推動基層社會治理共同體建設。

（一）壓力型體制：“力治”框架內(nèi)的權力規(guī)制及效果

現(xiàn)代國家建構中，國家權力滲透于全社會并以行政力量方式組織社會，體現(xiàn)出“力治”的時代特征。2徐勇：《國家治理的中國底色與路徑》，中國社會科學出版社2018年版，第195-196頁。此時，黨和國家延續(xù)中央主導的權威治理結構，選擇“公家人”管理制度，在城市建立權力向上集中、資源向上汲取，1參見周雪光：《權威體制與有效治理：當代中國國家治理的制度邏輯》，載于《開放時代》2011年第10期。行政事務向下卸載、行政化鏈條向下擴展的社區(qū)權力運行框架。基礎性權力作為國家行政力量的內(nèi)核，在城市基層各類型組織中都具有絕對和主導地位。黨和政府依托基礎性權力所掌握的“后勤控制”資源和手段，將城市單位、街居組織及成員都納入到具有行政色彩的科層體制內(nèi)，強力改造和重塑了基層社會。

“力治”框架內(nèi)的城市基層權力組織結構具有單一性，其完全依靠行政權力推動基層經(jīng)濟發(fā)展、政權建設和秩序維護。換言之，基礎性權力主導著城市基層權力運行及由之帶來的整個管理與服務過程；社會權力主體完全處于被支配地位，必須遵循各種行政規(guī)則。因此，政府主體基本全部包攬城市基層行政與自治事務，具有“全能”特征；社會力量養(yǎng)成凡事依賴單位或街居組織的惰性，缺乏集體行動意識和能力。這即造成政府借由基礎性權力壟斷與改變社會規(guī)則，將自身意志和政策強加于社會權力主體，并對基層社會進行高度管控。

總的來說，經(jīng)由國家行政力量單向度決定的城市基層治理規(guī)則，使得社區(qū)管理與服務時常帶有行政強制意味?；鶎诱袝r為完成上級指派任務，強力推行諸如計劃生育、稅費汲取等政策，無視社會力量的利益訴求。黨和國家更是借助“力治”規(guī)則，直接主導著城市基層權力和資源的再分配，從而形成以高度集權和制度剛性為代表的“壓力性體制”。盡管單位制解體后，這種體制對社會自主性的壓制有所緩解；但是承繼原先單位功能的社區(qū)，卻成為集經(jīng)濟調(diào)控、政治整合、社會管理和資源配置等為一體的政府行政權力“末梢”，居民參與意識和自治能力依舊匱乏。

（二）法理型社會：法治內(nèi)化下的權力約束及效果

改革開放以來，市場經(jīng)濟體制和民主法治建設加快，沖擊了以“力治”為主的基層權力運行規(guī)則，也加劇了社區(qū)失序和“脫嵌”問題。因此，一種基于社會成員共同認可和遵守的集體行動規(guī)則亟待形成，這即為“依法治國”觀念的落地奠定政治和社會基礎。20世紀90年代以來，法治化的規(guī)則空間成為社區(qū)管理與服務所要遵守的行為規(guī)范，但這并非意味著前者完全替代了傳統(tǒng)的“力治”框架，而是開始對后者進行約束。此后，法治思維和話語體系開始作用于城市基層行政體系和自治系統(tǒng)，規(guī)約基礎性權力運行。

作為城市基層權力運行的底線，治理規(guī)則的法治化轉向主要表現(xiàn)在兩個層面。一是頂層設計上完善法律法規(guī)，比如黨的十八屆四中全會強調(diào)“全面推進依法治國”總目標，并將之作為一項戰(zhàn)略方針，制定相應的推進思路。二是地方和基層政府宣傳普法教育，開展“送法進社區(qū)”等服務實踐，提高轄區(qū)各類型組織及成員對法治規(guī)則的認同感。由此，法治化的社區(qū)治理實踐，是以行政權力為表征的基礎性權力自上而下將法治觀念引入城市社區(qū)場域實現(xiàn)的，其規(guī)范了行政權和自治權的運行。

從實際效果看，法治規(guī)則日漸得到居民認可，并且內(nèi)化為一種思維意識和自覺行動。這意味著在以高度異質性和個體化為構成的社區(qū)內(nèi)部，基層治理的法治化趨向在社會事實建立起規(guī)范化的關系框架，并初步實現(xiàn)了治理目標要求及規(guī)則體系的明確、清晰與可控。2韓志明：《政策過程的模糊性及其策略模式——理解國家治理的復雜性》，載于《學?！?017年第6期。隨著《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》出臺，黨和國家更加重視城市社區(qū)治理法治規(guī)則的運用和維護，其以基礎性權力為保障，明確治理主體“所為”與“所不為”的法律邊界，并在權力運行中做到有法可依和有法必依，促使法理型社會得以建立和發(fā)展。

（三）共同體構建：“五治”融合中的權力互動及效果

就城市基層治理實踐而言，法治規(guī)則是人們必須遵循的行動規(guī)范。除此之外，社區(qū)還存在著以公序良俗和自治精神為基礎的德治與自治框架，前者包括道德倫理、治理文化、公共精神等內(nèi)容，后者側重社會力量在社區(qū)公共決策和管理服務中的參與和自治程度。但是，無論何種治理規(guī)則，都必須在法治軌道上運行。此后，黨的十九屆四中全會提出，政治引領、法治保障、德治教化、自治強基、智治支撐的“五治”觀念，3陳一新：《“五治”是推進國家治理現(xiàn)代化的基本方式》，載于《求是》2020年第3期?；貞苏畽嗔χ黧w依托基礎性權力產(chǎn)生的政治安排和制度行動，關照到社會權力主體自發(fā)形成的經(jīng)驗習性和非制度行動，并指導著城市社區(qū)治理規(guī)則的融合和再造。

進一步而言，在建立社區(qū)集體行動規(guī)則時，要重視“五治”規(guī)則的融合，即國家行政力量應突出政治引導功能，發(fā)揚公共精神和社會自主性，而非對之進行權力干預；法治框架需進一步強化，約束以行政權力為外在表現(xiàn)的基礎性權力和社會權力運行；《社區(qū)居民公約》《“院落—門棟”自管公約》等內(nèi)生型的德治與自治規(guī)則要符合實際，在民主協(xié)商中起到教化作用，以成為居民普遍認同和遵守的準則；智治規(guī)則作為技術治理的一項規(guī)范，發(fā)揮其對于網(wǎng)絡治理的規(guī)范作用。

社區(qū)治理規(guī)則由“力治”轉向“五治”融合的歷程，不僅規(guī)約了權力間深層次的互動，而且激發(fā)起社區(qū)公共意識和自治精神，推進了“共治共享”的基層社會治理共同體建設。在此過程中，基礎性權力既貫穿其中推動著治理實踐，又不斷被規(guī)范為政府和社會權力主體合作提供保障。尤其是在不斷完善的社區(qū)正式和非正式規(guī)則空間內(nèi)，政治規(guī)則引領法治框架、道德思維、自治觀念和智治規(guī)范的融合發(fā)展，使其成為一種內(nèi)生的集體行動準則。這也使基礎性權力和社會權力的運行更加符合制度建設、法律法規(guī)和公序良俗等要求，多元權力主體的線下治理和線上治理行動都能夠被約束，從而營造出和諧有序的治理環(huán)境，推動了社區(qū)公共精神培育及集體行動產(chǎn)生。

五、結論與討論

根據(jù)現(xiàn)代社會發(fā)展要求，現(xiàn)代化的社區(qū)治理是以居民為導向，由基層黨組織領導、基層政府主導、多方參與，具有較高法治化、科學化、精細化水平與組織化程度的治理。1李強：《提升城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化水平》，載于《唯實》2017年第9期。其中，基礎性權力在向城市基層社會滲透和延伸的過程中，依托并作用于多元化組織載體、智能化技術工具和法治化規(guī)則空間，促使社區(qū)治理各要素邁向現(xiàn)代化。由此，城市社區(qū)治理現(xiàn)代化的內(nèi)在邏輯為：黨和國家依托基礎性權力及其擁有的“后勤控制”資源和手段，進入城市社區(qū)行政體系和自治系統(tǒng)，發(fā)揮吸納、組織和動員功能提升社會自主性和自治性，變單向政治渠道為雙向治理渠道，加強政社互動合作，形成有效的權力關系和集體行動。因此，可以從基礎性權力運行的原則制定、體系完善和效能提升方面，進一步推進城市社區(qū)治理現(xiàn)代化。

（一）制定“讓民做主”的權力運行原則

在我國，以行政權力為驅動的傳統(tǒng)治理是制度慣性和“替民做主”思想的延續(xù)，表現(xiàn)為國家行政力量主導了城市社區(qū)管理與服務，社會自治力量成為旁觀者以及社區(qū)治理陷入“政府行動和社會無行動”困境。在中國特色社會主義新時代，社區(qū)治理的現(xiàn)代化亟待提高社會自主性，可以率先從理念轉變著手，制定“讓民做主”的權力運行原則，通過基礎性權力引導而非直接介入或干預社會權力運行。一要秉承“社區(qū)是居民的”理念，借助基礎性權力鏈接的黨政和社會資源，不斷促進社區(qū)社會性組織發(fā)展，發(fā)揮它們在吸引和帶動居民參與和自治中的重要價值；二要培育社區(qū)居民公共精神和主體意識，推行“參與式”治理，發(fā)揮基礎性權力的吸納、組織和動員功能，強化社區(qū)民主化和法治化建設。

（二）完善“雙向嵌入”的權力運行體系

由傳統(tǒng)治理邁向現(xiàn)代化治理的進程中，基礎性權力進入和作用于社區(qū)的方式已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，亟待完善從單向政治渠道到雙向治理渠道的過渡。在新的歷史階段，城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化可以從組織結構切入，通過完善“雙向嵌入”的權力運行體系，推動社區(qū)權力組織網(wǎng)絡建設，使基礎性權力和社會權力都能在社區(qū)層面發(fā)揮各自的自主性。一要提升國家自主性，推動基礎性權力在城市基層自治系統(tǒng)中的嵌入，努力構建以黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障和科技支撐為基礎的社區(qū)治理體制機制；二要強化社會自主性，搭建社會權力主體嵌入城市基層行政體系的通道，比如通過“放管服”等改革賦權社會，使之對基礎性權力運行產(chǎn)生更大影響力、作用力和約束力。

（三）提升“共治共享”的權力運行效能

現(xiàn)代化的社區(qū)治理格局中，基礎性權力嵌入至城市社區(qū)權力網(wǎng)絡，下沉行政資源以改善社區(qū)基礎設施，增能社會強化其自治能力。因此，能力建設是實現(xiàn)社區(qū)治理現(xiàn)代化的重要步驟，可以通過提升“共治共享”的權力運行效能，發(fā)揮基礎性權力引導社會形塑的功能，推動政府和社會權力主體的合作共贏。一要形成合作治理理念，將基礎性權力運行與社會權力成長相結合，對多元主體開展相應的技能培訓，奠定其參與治理的能力基礎；二要進行網(wǎng)絡化和數(shù)字化建設，打通權力上下溝通的渠道，實現(xiàn)技術共享與資源互通；三要重視正式和非正式規(guī)則中的權力互構，推動權力由互動走向互強。