杜 悅

(廣西壯族自治區(qū)公共資源交易中心，廣西 南寧 530000)

0 引言

積極打造一流營商環(huán)境是新時代的重大命題。營商環(huán)境就是生產(chǎn)力，關系到能否充分有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用及更好地發(fā)揮政府作用。推動構建人類命運共同體，客觀上也要求把本國的營商環(huán)境納入到國際大市場，開門共建全球經(jīng)濟命運共同體，更廣泛地參與國際競爭與交流合作。評價指標體系的構建對于所評價的對象本身有著極大的導向和關鍵性作用。旨在以采購和招投標類指標的設置為切入點，對我國營商環(huán)境評價體系構建進行研究，以期更科學合理地完善指標體系，更好體現(xiàn)它的功能和價值，從而達到推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、不斷優(yōu)化營商環(huán)境的作用。

1 中國特色營商環(huán)境評價體系結構及采購招標類評價指標設置背景與比較情況

自2003年起，世界銀行組織對全球100多個參評經(jīng)濟體的營商環(huán)境進行比較和排名，并每年發(fā)布《營商環(huán)境報告》(Doing Business Report)。評價內(nèi)容逐漸擴展為包括開辦企業(yè)、辦理建筑許可、獲得電力、登記財產(chǎn)、獲得信貸、保護中小投資者、納稅、跨境貿(mào)易、執(zhí)行合同、辦理破產(chǎn)十項一級指標。從2017年《營商環(huán)境報告》(簡稱《DB2017》)開始，陸續(xù)又加入了“勞動力市場監(jiān)管”(Labor market regulation)和“向政府銷售”(selling to the goverment)這兩項新增指標。

以世界銀行的評價內(nèi)容為參照系，我國的營商環(huán)境評價體系主要從衡量企業(yè)生命周期、反映城市投資吸引力和城市高質(zhì)量發(fā)展水平以及體現(xiàn)監(jiān)管與服務3個維度進行構建，以市場主體和社會公眾滿意度為導向，從市場準入、投資建設、融資信貸、生產(chǎn)營運、退出市場5個階段入手，包含18個一級指標和87個二級指標。其中，在投資建設環(huán)節(jié)設置了政府采購和招標投標兩項指標。政府采購指標主要衡量參評城市的政府采購平臺建設水平、流程規(guī)范性以及企業(yè)進入公共采購市場的難易程度；招標投標指標主要衡量參評城市招標投標流程的規(guī)范性、企業(yè)進入招標投標市場的難易程度、投訴機制的完備性、推進電子化招標投標、提高采購效率與透明度、創(chuàng)新招標投標監(jiān)管體制機制等情況。

我國營商環(huán)境評價的政府采購指標在世行相關報告中對應使用的名詞是“公共采購(Pubic Procurement)”。在《DB2017》中，公共采購是指所有公共部門為發(fā)揮功能，滿足需求向公民提供公共產(chǎn)品或服務而進行的采購活動。公共采購與政府采購都是公共市場采購的范疇，即公共部門從私營部門購買貨物、服務和工程的過程。在資金來源公有屬性性質(zhì)上一致，但采購主體范疇有所差別。作為評價營商環(huán)境好壞的一個重要體現(xiàn)，均被世界銀行和我國營商環(huán)境評價所采用。

“招標投標”指標是我國營商環(huán)境評價體系所特有的。在我國相關法律體系中，工程項目招標投標包括與該項工程有關的貨物、服務采購，招標投標本身又是政府采購的一種組織方式。因此招標投標與政府采購或公共采購指標有著很大的共性與關聯(lián)性，涵蓋的范疇也有交叉。

具有中國特色的公共資源交易領域基本涵蓋了政府采購和工程建設招標投標的范圍，而且包括土地使用權和礦業(yè)權出讓、國有資產(chǎn)處置等相關領域，涵蓋的面非常廣泛，而且具有開放性。公共資源交易市場，特別是公共工程招標采購交易的秩序和效率，是影響和評估營商環(huán)境的重點內(nèi)容。但是目前我國營商環(huán)境評價指標體系并未引入“公共資源交易”這一綜合性領域的概念。

2 中國特色營商環(huán)境評價體系結構及采購招標類評價指標設置SWOT分析

世界銀行的營商環(huán)境評價指標主要是以企業(yè)為中心展開的，其報告也可視為政府用以設計制度政策，進行合理監(jiān)管的良性工具。筆者認為，營商環(huán)境評價體系可以視為一個結構矩陣(見圖1)，通過確立其核心價值譜系和基本內(nèi)涵，貫徹新發(fā)展理念進行動態(tài)調(diào)動和轉秩變化，達到立體空間規(guī)劃展示定位及量化評比的功能。下面借助戰(zhàn)略性(組織或人力)資源管理領域的SWOT分析法這一評價工具模型，以采購招標類指標設置為視角對此進行分析。

圖1 中國特色營商環(huán)境評價體系

2.1 S(優(yōu)勢strengths)

2.1.1 巨大的市場體量和資源稟賦

公共采購相當程度上影響著一個國家的經(jīng)濟結構、資金走向和社會發(fā)展，并通過政策功能對私營部門和企業(yè)提供多種刺激手段，從而對營商環(huán)境產(chǎn)生影響。目前以全國公共資源交易平臺為總樞紐的公共資源數(shù)據(jù)共享體系已經(jīng)初步建立，聚集形成了包括政府采購在內(nèi)的年均交易金額20萬億元，交易量100萬筆的公共資源交易大市場，成為全國統(tǒng)一市場的重要組成部分。這樣規(guī)模龐大的市場體量，是國內(nèi)營商環(huán)境不可或缺的考察對象。

2.1.2 政府采購系統(tǒng)性、規(guī)范性建設較為突出

制度規(guī)則已經(jīng)形成一套較為完備的體系，如《政府采購法》《政府采購法實施條例》等系列配套法律法規(guī)。從預算管理、委托代理、采購組織到合同履行驗收等政府采購的各個環(huán)節(jié)，都有系統(tǒng)性的制度規(guī)范。

2.1.3 政府采購領域的信息化建設工作成效顯著

如“政采云”綜合性網(wǎng)上采購平臺和政府采購電子賣場，可進行政府采購電子化交易和管理，集網(wǎng)上交易、網(wǎng)上監(jiān)管和網(wǎng)上服務為一體，可以包括多種采購方式，更促進了采購便利化，與營商環(huán)境評價的核心價值一致。這無疑也是營商環(huán)境便利化程度的一個縮影。

2.2 W(劣勢weaknesses)

2.2.1 招標采購等項目資格獲取類的指標設置不夠全面

之前版本的世行報告只有企業(yè)“向政府銷售”(Selling to the government)指標，而企業(yè)“向政府購買”(Purchasing from the government)的方面則沒有體現(xiàn)。這對于經(jīng)濟學和經(jīng)濟循環(huán)理論而言是一個缺位。2020年《營商環(huán)境報告》已將該項指標改為了“Contracting with the government”，即“與政府部門協(xié)議(簽合同)”，這就有效彌補了之前的不足，通過簽署或者“獲取合同”的表述更完整地描述了包括買、賣兩方市場雙向交易開展項目的情況。而就我國具有獨創(chuàng)性的“公共資源交易”概念而言，比較適合的概念可以翻譯為“Transaction from the common-platform”，它涵蓋了“買-賣”雙向要素，而且交易范疇還在不斷擴展，只要是適宜以市場化方式進行交易的資源都可以納入平臺的范疇，符合當前“平臺經(jīng)濟”發(fā)展的迅猛趨勢，也利于資源高效利用。此外，在綠色低碳經(jīng)濟領域的碳匯交易、排污權指標出讓、數(shù)據(jù)資源交易等新興事物的交易方面，也是未來值得拓展考察的對象。

2.2.2 對中小型企業(yè)保護力度不足

中小企業(yè)在競爭中處于弱勢，應當給予平等的話語權，并提供可反映問題的平臺作為保障。質(zhì)疑投訴機制運轉如何是世行對營商環(huán)境公共采購指標的一個重要考評維度，包括是否建立了公共采購質(zhì)疑投訴機制和體系，監(jiān)管部門處理質(zhì)疑投訴的時間、成本以及利益受損方的補償方式等。同樣在WTO框架下的《政府采購協(xié)定》(GPA)的規(guī)則體系和理念中也有類似的要求。我國當前采購招標的質(zhì)疑(異議)投訴舉報機制存在渠道單一、主體和范圍限制多、程序設計不夠科學合理、質(zhì)疑投訴處理不夠及時有效、官本位色彩重、放管服的理念未深入等問題。

2.2.3 跨行業(yè)、國際化類比進展評價指標不多

對資源共享和平臺經(jīng)濟使用的關注度還有待進一步提升。各類電子交易平臺或交易軟件工具未能有效關聯(lián)，形成新的“信息平臺孤島”，無法滿足市場信息開放流動及交易大數(shù)據(jù)成果共享。

2.3 O(機遇opportunities)

2.3.1 國際競爭需要

立足于經(jīng)濟全球化和“世界未有之大變局”，推動建立人類命運共同體這一宏偉戰(zhàn)略規(guī)劃，著眼應對國際競爭需要，中國繼續(xù)實施互利共贏的開放戰(zhàn)略，建設開放型經(jīng)濟，維護多邊貿(mào)易體制，更積極地參與全球經(jīng)濟治理，推動世界經(jīng)濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏方向發(fā)展。

2.3.2 本國經(jīng)濟基本盤的穩(wěn)固與經(jīng)濟循環(huán)的暢通

發(fā)揮國內(nèi)超大市場優(yōu)勢和內(nèi)需潛力，廣泛參與國際競爭，通過積極加入RCEP、GPA等相關協(xié)定，積極參與區(qū)域經(jīng)濟合作，推進高質(zhì)量共建“一帶一路”，有力推動形成國內(nèi)大循環(huán)為主體、國際和國內(nèi)雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，用中國的經(jīng)濟發(fā)展和營商環(huán)境持續(xù)改善，為世界營商環(huán)境的持續(xù)改善提供中國樣本，成為吸引國際商品和要素資源的巨大引力場。

2.3.3 平臺經(jīng)濟和數(shù)字經(jīng)濟迅猛發(fā)展

平臺經(jīng)濟是為適應大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等數(shù)字技術不斷突破發(fā)展而興起的新經(jīng)濟形態(tài)，可以廣泛動員社會供給與需求，實現(xiàn)智能化匹配，對于資源配置和營商環(huán)境的作用日益凸顯。公共資源交易平臺是連接市場與政府的橋梁，在信息數(shù)據(jù)挖掘、資源共享和深層次利用上前景廣闊，它的健康發(fā)展也關系到線上、線下營商環(huán)境的優(yōu)化與提升。營商環(huán)境評價體系中應當增加該內(nèi)容指標的權重。

2.4 T(威脅threats)

2.4.1 市場公平交易機制依然存在諸多短板

招標采購實踐中，有關部門越位制定許多限制性規(guī)定，束縛了市場活力，阻礙了要素資源高效配置流動，制約了市場配置資源的決定性作用，弱化了市場主體應當享有的自主權利；招標采購領域排斥特定市場主體參與競爭的情況時有發(fā)生，甚至弄虛作假，圍標串標，把原本公平交易的程序變成為違法行為穿上合法外衣的工具。

2.4.2 公共采購存在腐敗，增加了交易成本

據(jù)世界銀行通過對88個經(jīng)濟體中3 400家企業(yè)進行調(diào)查研究表明，公共采購中賄賂等腐敗行為金額占采購支出的4%～10%，全世界政府采購合同金額的1/5都損失在腐敗上。我國隱形存在的權錢交易行為和利用職權尋租情況仍然不少，但查處的比例并不高，反腐倡廉工作依然任重道遠。

2.4.3 公共采購等領域的監(jiān)管仍有不少弊端

隨著互聯(lián)網(wǎng)平臺經(jīng)濟的發(fā)展，許多行業(yè)紛紛建立了本領域的各種平臺，在豐富平臺經(jīng)濟的同時，也產(chǎn)生新的管辦不分等負面影響，以及由此造成監(jiān)管不到位或缺位。而且，當平臺做大而掌握一定話語權之后，又會產(chǎn)生資本天然本性所帶來的掠奪性定價、搭售、偏向性引導、價格歧視，壟斷等負作用。此外，官僚主義導致的數(shù)據(jù)失真情況也需要引起重視。

通過上述SWOT分析可以發(fā)現(xiàn)，中國特色營商環(huán)境評價體系的構建，要拿出更多惠企利民的有效措施，鞏固和發(fā)揮自身優(yōu)勢，補齊短板，克服不利因素，抓住機遇應對挑戰(zhàn)，不斷發(fā)展完善營商環(huán)境評價體系。

3 中國特色營商環(huán)境評估體系結構及采購招標類評價指標設置的優(yōu)化

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，不斷鞏固中國特色營商環(huán)境評價體系的“四梁八柱”，制定以公共采購和招標、投標為代表的，從效率、質(zhì)量、透明度、完整性、救濟機制和問責機制各方面更加完善的評價系統(tǒng)及評價指標，如圖2所示。

圖2 評價系統(tǒng)及評價指標優(yōu)化路徑

3.1 評價主體的多元化和個性化

營商環(huán)境評價圍繞市場主體展開，中國特色營商環(huán)境評價應進行廣泛的民意調(diào)查，傾聽老百姓真實的呼聲，促使公共部門通過公共采購為民眾獲取更多的產(chǎn)品和優(yōu)質(zhì)服務，增強民眾對公共資金使用的信任度。不同的市場主體的合理個性化訴求應當?shù)玫匠浞旨皶r的響應。我國的營商環(huán)境評價體系還應當包括各省、市、自治區(qū)甚至部分有條件的地市，可以結合當?shù)氐膶嶋H情況因地制宜進行設置及細化“自選動作”，以滿足現(xiàn)實發(fā)展的需要。還應積極引入第三方評價，組建由專門機構、律師、會計等專業(yè)事務所組成的評價團隊組織實施。

3.2 評價方式的法治化和標準化

優(yōu)化營商環(huán)境要用法治思維和法治方式，強化制度建設和制度執(zhí)行，用法治來規(guī)范政府和市場的邊界，打通制約營商便利化的堵點，困擾企業(yè)的痛點，打破各種各樣的“卷簾門、玻璃門、旋轉門”，努力為市場主體投資興業(yè)，營造更加穩(wěn)定公平透明、可預期的、公平競爭的良好環(huán)境，推動構建“親”“清”的新型政商關系?？梢砸隝SO簇群國際認證標準為指南，并遵循SMART原則，對于評價的口徑、標準、指標權重等進行平衡和協(xié)調(diào)。對于招標采購市場主體信用評價的指標應當統(tǒng)一標準和統(tǒng)計模型。通過評價指標精準設置與研判，引導政府“聰明(Smart)”管理。

3.3 評價內(nèi)容的多樣化和精準化

增加評價公共資源交易等政府公共部門代表國家向企業(yè)讓渡資產(chǎn)資源方面是否合理及便利性等，以及比較和體現(xiàn)資金循環(huán)利用滾動效能乘數(shù)增長情況的評價內(nèi)容。增加國家或地區(qū)公共衛(wèi)生和疾控體系對營商環(huán)境促進作用的評價指標。增加交易爭端解決機制的評價指標比重。研究建立行業(yè)自律調(diào)解、質(zhì)疑投訴、行政復議、仲裁、司法訴訟等相互補充銜接，在一些訴求事項上改“串聯(lián)”為“并聯(lián)”的多元化交易爭議解決機制，公正高效維護市場主體合法權益，通過評價指標優(yōu)化促進交易爭端解決機制擴容提質(zhì)。

3.4 評價工具的智能化和數(shù)字化

采用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術，通過數(shù)據(jù)比對與溯源復合，邏輯診斷等進行結構性調(diào)試。探索設計營商環(huán)境評價指數(shù)，開展數(shù)據(jù)分析研判，作為衡量區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平的“風向標”。順應各類電子化平臺系統(tǒng)迅猛發(fā)展趨勢，在評價指標體系中增加全流程電子化招標采購交易、CA互認、電子擔保、全程留痕可追溯、電子監(jiān)管等網(wǎng)絡平臺系統(tǒng)建設方面的營商環(huán)境評價內(nèi)容。

4 結語

改善營商環(huán)境永遠在路上。中國開放的大門將進一步敞開，借鑒國際先進經(jīng)驗，構建運用好營商評價指標體系，是優(yōu)化營商環(huán)境的一項很有價值的基礎性工作，值得我們共同努力，為實現(xiàn)我國經(jīng)濟發(fā)展行穩(wěn)致遠，為營造市場化、法治化、國際化的世界一流營商環(huán)境添磚加瓦，用中國營商環(huán)境的“良治”促進國際營商環(huán)境的進步作出更大貢獻。