周覓

（重慶市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，重慶 401147）

0 引言

城鄉(xiāng)融合地區(qū)是指在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生的帶有城市特征和農(nóng)村特征的區(qū)域，主要是中心城市的邊緣區(qū)和一些發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。當(dāng)前中國(guó)城市化發(fā)展已經(jīng)走過了初級(jí)積累、快速擴(kuò)張的基礎(chǔ)性階段，逐步進(jìn)入成熟、完善、提高品質(zhì)的新發(fā)展階段，關(guān)注生態(tài)資源環(huán)境安全、人民群眾美好生活的需求、城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系和空間關(guān)系的協(xié)同進(jìn)步，成為國(guó)土空間規(guī)劃工作新的價(jià)值導(dǎo)向。城鄉(xiāng)融合地區(qū)是一個(gè)相對(duì)特殊的區(qū)域，在城市化進(jìn)程中，耕地保護(hù)的任務(wù)責(zé)任重大，環(huán)境的敏感程度越來越高，對(duì)城鄉(xiāng)空間的功能需求也在不斷發(fā)生變化[1]。一方面這類地區(qū)是典型的鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)演進(jìn)的“半成熟”區(qū)域，保留著鄉(xiāng)村的社會(huì)關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系，以及鄉(xiāng)村振興的目標(biāo)任務(wù)；另一方面該類地區(qū)也是城市準(zhǔn)備積極拓展、輻射影響并安排新發(fā)展功能的近郊腹地。因此，在新的國(guó)土空間規(guī)劃體系建立過程中，如何規(guī)劃并利用好城鄉(xiāng)融合地區(qū)，是未來探索的重要方向。

1 城鄉(xiāng)融合地區(qū)的形成及原因

由于歷史原因，我國(guó)城市化發(fā)展存在較為明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而當(dāng)城市化達(dá)到一定水平以后，人口、資本等要素在城鄉(xiāng)之間重新配置，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由向城市單向集聚轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)雙向流動(dòng)。城市郊區(qū)、小城鎮(zhèn)和近郊鄉(xiāng)村借助城市獲得了發(fā)展機(jī)會(huì)，城鄉(xiāng)邊界逐步模糊，這一地區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、土地利用空間和基礎(chǔ)性設(shè)施等開始融合發(fā)展。在城鄉(xiāng)連續(xù)體的交匯地區(qū)，形成了鄉(xiāng)村、城市和自然融合共生的土地利用系統(tǒng)，同時(shí)也出現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)連續(xù)體空間形態(tài)。城市化在我國(guó)城市化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)融合實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展已成為共同關(guān)注的問題，要充分發(fā)揮空間規(guī)劃的統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用，多維度思考并探索實(shí)現(xiàn)途徑[2]。圖1 為城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

圖1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展

2 城鄉(xiāng)融合地區(qū)發(fā)展過程中存在的主要問題

保護(hù)與發(fā)展之間的矛盾。隨著工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展，城市對(duì)增量土地資源的需求越來越大，城市邊緣的城鄉(xiāng)融合地區(qū)逐漸成為產(chǎn)業(yè)和人口外溢的首選地，但這一地區(qū)往往又承載著耕地保護(hù)、自然資源保護(hù)的責(zé)任。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，開發(fā)帶來的巨大效益誘惑和相對(duì)薄弱的建設(shè)管控，城鄉(xiāng)融合地區(qū)建設(shè)普遍呈現(xiàn)無序擴(kuò)張狀態(tài)。一方面，各利益相關(guān)方以各種方式將一定規(guī)模的耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地（圖2），造成農(nóng)田、水源、林地以及生態(tài)環(huán)境的破壞管控的安全底線受到威脅；另一方面，城市建設(shè)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)空間資源的合理需求也受到一定制約和影響[3]。

圖2 耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地

需求與供給之間的矛盾。從地域上講，該地區(qū)屬于城市與農(nóng)村的過渡地帶，在社會(huì)體制、生活方式、土地利用等方面，都表現(xiàn)出了城市與農(nóng)村的雙重特點(diǎn)。城鄉(xiāng)融合地區(qū)易受到都市因子的影響，生產(chǎn)需求和生活方式已趨同于城市，但由于其未納入城市進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃管理，大量地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模較高，但道路、市政、公共服務(wù)等設(shè)施卻仍然是農(nóng)村標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村建設(shè)和建筑風(fēng)貌隨意、無序（圖3、圖4），居住環(huán)境紊亂，傳統(tǒng)文化沒落，整體呈現(xiàn)“非城非村”的尷尬狀態(tài)，存在著演化為“城邊村”的風(fēng)險(xiǎn)。

圖3 鄉(xiāng)村建設(shè)隨意

圖4 建筑風(fēng)貌無序

公平與效率之間的矛盾。在城市和農(nóng)村融合發(fā)展過程中，土地作為最具價(jià)值的空間資源，土地增值是普遍現(xiàn)象，也是城鄉(xiāng)之間相互爭(zhēng)奪的核心要素。城鄉(xiāng)融合地區(qū)不少村莊的集體經(jīng)濟(jì)以土地股份合作社的形式出現(xiàn)，土地股份合作社的實(shí)質(zhì)是分享因城市化而提升的土地增值，但由于缺乏規(guī)范有力的管控，自發(fā)式的破碎鄉(xiāng)村集體建設(shè)效率遠(yuǎn)低于城市建設(shè)地區(qū)。而這些區(qū)域一旦納入城市建設(shè)區(qū)，土地增值帶來的巨大紅利則難以被原土地所有者所分享。

3 新發(fā)展階段城鄉(xiāng)融合地區(qū)規(guī)劃對(duì)策建議

3.1 完善國(guó)土空間規(guī)劃中對(duì)城鄉(xiāng)融合地區(qū)的規(guī)劃引導(dǎo)

在以往的城市規(guī)劃中，城鄉(xiāng)融合地區(qū)由于介于“城”和“鄉(xiāng)”之間，經(jīng)常處于城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃均不重視乃至缺位的尷尬情形，經(jīng)常由于前期缺少比較系統(tǒng)的謀劃和預(yù)控，帶來后期發(fā)展的重大困擾。當(dāng)前國(guó)家空間治理體系正在改革過程中，要求對(duì)國(guó)土空間要求進(jìn)行全域全要素的規(guī)劃，這正是形成對(duì)城鄉(xiāng)融合地區(qū)科學(xué)合理規(guī)劃的重大契機(jī)[4]，具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：①要積極謀劃并科學(xué)劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)通常是未來城市產(chǎn)業(yè)和重大功能的拓展區(qū)，通過整體提前謀劃并將城市拓展地區(qū)納入控制區(qū)預(yù)控，防止該地區(qū)的無序和低效開發(fā)；同時(shí)，通過合理布局耕地、永久基本農(nóng)田，可以在實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的剛性約束下，為地區(qū)發(fā)展留下更多的彈性、較少不確定性。②要結(jié)合資源稟賦條件和社會(huì)發(fā)展需求，統(tǒng)籌做好“城”“鄉(xiāng)”以及“城鄉(xiāng)融合”地區(qū)的職能分工。城鄉(xiāng)融合地區(qū)依托其優(yōu)勢(shì)的區(qū)位條件、資源稟賦，在休閑、養(yǎng)生、康體、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)觀光體驗(yàn)等新城市服務(wù)功能中可以與城市核心地區(qū)功能優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、差異化發(fā)展。城鄉(xiāng)地區(qū)的功能互補(bǔ)如圖5 所示。

圖5 城鄉(xiāng)地區(qū)功能互補(bǔ)發(fā)展

3.2 加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)融合地區(qū)規(guī)劃編制、管理的創(chuàng)新

在空間規(guī)劃編制和管理過程中，通過對(duì)城鄉(xiāng)融合地區(qū)的功能梳理和分類指導(dǎo)，加強(qiáng)創(chuàng)新探索實(shí)現(xiàn)與周邊區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。比如在城市功能組團(tuán)之間的大型隔離帶地區(qū)，既不能作為城市的建設(shè)空間也非典型的農(nóng)村地區(qū)，該類城鄉(xiāng)融合地區(qū)可以進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，大量的綠色空間可以作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)或生態(tài)空間，服務(wù)功能上又可以作為城市的大型休閑游憩郊野公園，其中的鄉(xiāng)村地區(qū)則可以合理利用其集體建設(shè)土地和宅基地打造為休閑體驗(yàn)為特色的新型農(nóng)村。而對(duì)一些資源稟賦較高，具有一定開發(fā)利用價(jià)值的城鄉(xiāng)融合地區(qū)，在規(guī)劃編制過程中可以適度保留一定規(guī)模的城市建設(shè)用地指標(biāo)，在滿足相關(guān)政策法規(guī)的前提下，結(jié)合后期具體實(shí)施過程中采用點(diǎn)征、點(diǎn)供等方式，實(shí)現(xiàn)功能性項(xiàng)目的落地，切實(shí)發(fā)揮好規(guī)劃對(duì)空間資源的配置作用[5]。

3.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合地區(qū)開展一體化規(guī)劃和建設(shè)

以人為核心的更高質(zhì)量城鎮(zhèn)化，就是要以“全域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展”為原則，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、共享改革成果。①構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化空間結(jié)構(gòu)，通過合理規(guī)劃形成規(guī)模合理、主次分明、功能完善的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局。②依托自身資源條件，發(fā)展分工明確、各具優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)、經(jīng)濟(jì)互哺，實(shí)現(xiàn)共同富裕。③以完善全域基礎(chǔ)設(shè)施為抓手，統(tǒng)籌構(gòu)建城鄉(xiāng)生活圈，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和一體化，包括住房、供水、供電、供氣、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)福利等公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、立足基層、協(xié)作有序、特色突出的公共服務(wù)體系。

3.4 重視對(duì)城鄉(xiāng)融合地區(qū)歷史文化保護(hù)和特色風(fēng)貌的管控

長(zhǎng)期以來，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略帶來城鄉(xiāng)二元的消極影響，農(nóng)村現(xiàn)代化的過程不僅僅是農(nóng)村生活方式向城市生活方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的過程，按照“農(nóng)村變城市”“農(nóng)民變市民”“村莊變社區(qū)”的理念，不少城鄉(xiāng)融合地區(qū)鄉(xiāng)土風(fēng)貌與房屋逐漸被照搬城市磚瓦和水泥結(jié)構(gòu)的“洋化”所取代，多樣化的“鄉(xiāng)土性”被標(biāo)準(zhǔn)化的“現(xiàn)代性”所克隆。大拆大建的“農(nóng)村現(xiàn)代化”鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，缺乏對(duì)各類村莊傳統(tǒng)建筑、文化遺址遺跡的有效保護(hù)，很多代表歷史的記憶的文化元素被破壞。因此，要遵循城鄉(xiāng)融合地區(qū)自身發(fā)展規(guī)律，充分體現(xiàn)地區(qū)特點(diǎn)，注意鄉(xiāng)土文化的保護(hù)，保留傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風(fēng)貌，留得住青山綠水，記得住鄉(xiāng)愁，戰(zhàn)略目標(biāo)如圖6 所示。通過梳理歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)，在規(guī)劃建設(shè)過程中突出傳統(tǒng)風(fēng)貌和民居特色的引導(dǎo)和管控。

圖6 戰(zhàn)略目標(biāo)

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)融合地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié)，也是城鄉(xiāng)全面融合，鄉(xiāng)村全面振興，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，解決城鄉(xiāng)割裂的重要切入點(diǎn)。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系是一項(xiàng)長(zhǎng)期歷史任務(wù)，必須明確改革創(chuàng)新的大方向大原則，堅(jiān)守糧食和生態(tài)安全底線，堅(jiān)持科學(xué)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，優(yōu)化配置國(guó)土空間資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，統(tǒng)籌規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和要素市場(chǎng)化配置，積極探索城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的新模式、新方法。