周覓
(重慶市規(guī)劃設(shè)計研究院,重慶 401147)
城鄉(xiāng)融合地區(qū)是指在城市化進程中產(chǎn)生的帶有城市特征和農(nóng)村特征的區(qū)域,主要是中心城市的邊緣區(qū)和一些發(fā)展較快的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)。當前中國城市化發(fā)展已經(jīng)走過了初級積累、快速擴張的基礎(chǔ)性階段,逐步進入成熟、完善、提高品質(zhì)的新發(fā)展階段,關(guān)注生態(tài)資源環(huán)境安全、人民群眾美好生活的需求、城鄉(xiāng)生產(chǎn)關(guān)系和空間關(guān)系的協(xié)同進步,成為國土空間規(guī)劃工作新的價值導向。城鄉(xiāng)融合地區(qū)是一個相對特殊的區(qū)域,在城市化進程中,耕地保護的任務責任重大,環(huán)境的敏感程度越來越高,對城鄉(xiāng)空間的功能需求也在不斷發(fā)生變化[1]。一方面這類地區(qū)是典型的鄉(xiāng)村向城鎮(zhèn)演進的“半成熟”區(qū)域,保留著鄉(xiāng)村的社會關(guān)系和生產(chǎn)關(guān)系,以及鄉(xiāng)村振興的目標任務;另一方面該類地區(qū)也是城市準備積極拓展、輻射影響并安排新發(fā)展功能的近郊腹地。因此,在新的國土空間規(guī)劃體系建立過程中,如何規(guī)劃并利用好城鄉(xiāng)融合地區(qū),是未來探索的重要方向。
由于歷史原因,我國城市化發(fā)展存在較為明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),而當城市化達到一定水平以后,人口、資本等要素在城鄉(xiāng)之間重新配置,人口和經(jīng)濟活動由向城市單向集聚轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)雙向流動。城市郊區(qū)、小城鎮(zhèn)和近郊鄉(xiāng)村借助城市獲得了發(fā)展機會,城鄉(xiāng)邊界逐步模糊,這一地區(qū)的人口、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、土地利用空間和基礎(chǔ)性設(shè)施等開始融合發(fā)展。在城鄉(xiāng)連續(xù)體的交匯地區(qū),形成了鄉(xiāng)村、城市和自然融合共生的土地利用系統(tǒng),同時也出現(xiàn)明顯的城鄉(xiāng)連續(xù)體空間形態(tài)。城市化在我國城市化進程中,城鄉(xiāng)融合實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展已成為共同關(guān)注的問題,要充分發(fā)揮空間規(guī)劃的統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用,多維度思考并探索實現(xiàn)途徑[2]。圖1 為城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
圖1 城鄉(xiāng)融合發(fā)展
保護與發(fā)展之間的矛盾。隨著工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展,城市對增量土地資源的需求越來越大,城市邊緣的城鄉(xiāng)融合地區(qū)逐漸成為產(chǎn)業(yè)和人口外溢的首選地,但這一地區(qū)往往又承載著耕地保護、自然資源保護的責任。在市場經(jīng)濟條件下,開發(fā)帶來的巨大效益誘惑和相對薄弱的建設(shè)管控,城鄉(xiāng)融合地區(qū)建設(shè)普遍呈現(xiàn)無序擴張狀態(tài)。一方面,各利益相關(guān)方以各種方式將一定規(guī)模的耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地(圖2),造成農(nóng)田、水源、林地以及生態(tài)環(huán)境的破壞管控的安全底線受到威脅;另一方面,城市建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展對空間資源的合理需求也受到一定制約和影響[3]。
圖2 耕地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地
需求與供給之間的矛盾。從地域上講,該地區(qū)屬于城市與農(nóng)村的過渡地帶,在社會體制、生活方式、土地利用等方面,都表現(xiàn)出了城市與農(nóng)村的雙重特點。城鄉(xiāng)融合地區(qū)易受到都市因子的影響,生產(chǎn)需求和生活方式已趨同于城市,但由于其未納入城市進行統(tǒng)籌規(guī)劃管理,大量地區(qū)雖然經(jīng)濟規(guī)模和人口規(guī)模較高,但道路、市政、公共服務等設(shè)施卻仍然是農(nóng)村標準,鄉(xiāng)村建設(shè)和建筑風貌隨意、無序(圖3、圖4),居住環(huán)境紊亂,傳統(tǒng)文化沒落,整體呈現(xiàn)“非城非村”的尷尬狀態(tài),存在著演化為“城邊村”的風險。
圖3 鄉(xiāng)村建設(shè)隨意
圖4 建筑風貌無序
公平與效率之間的矛盾。在城市和農(nóng)村融合發(fā)展過程中,土地作為最具價值的空間資源,土地增值是普遍現(xiàn)象,也是城鄉(xiāng)之間相互爭奪的核心要素。城鄉(xiāng)融合地區(qū)不少村莊的集體經(jīng)濟以土地股份合作社的形式出現(xiàn),土地股份合作社的實質(zhì)是分享因城市化而提升的土地增值,但由于缺乏規(guī)范有力的管控,自發(fā)式的破碎鄉(xiāng)村集體建設(shè)效率遠低于城市建設(shè)地區(qū)。而這些區(qū)域一旦納入城市建設(shè)區(qū),土地增值帶來的巨大紅利則難以被原土地所有者所分享。
在以往的城市規(guī)劃中,城鄉(xiāng)融合地區(qū)由于介于“城”和“鄉(xiāng)”之間,經(jīng)常處于城市規(guī)劃和鄉(xiāng)村規(guī)劃均不重視乃至缺位的尷尬情形,經(jīng)常由于前期缺少比較系統(tǒng)的謀劃和預控,帶來后期發(fā)展的重大困擾。當前國家空間治理體系正在改革過程中,要求對國土空間要求進行全域全要素的規(guī)劃,這正是形成對城鄉(xiāng)融合地區(qū)科學合理規(guī)劃的重大契機[4],具體體現(xiàn)在以下兩個方面:①要積極謀劃并科學劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)通常是未來城市產(chǎn)業(yè)和重大功能的拓展區(qū),通過整體提前謀劃并將城市拓展地區(qū)納入控制區(qū)預控,防止該地區(qū)的無序和低效開發(fā);同時,通過合理布局耕地、永久基本農(nóng)田,可以在實現(xiàn)耕地保護的剛性約束下,為地區(qū)發(fā)展留下更多的彈性、較少不確定性。②要結(jié)合資源稟賦條件和社會發(fā)展需求,統(tǒng)籌做好“城”“鄉(xiāng)”以及“城鄉(xiāng)融合”地區(qū)的職能分工。城鄉(xiāng)融合地區(qū)依托其優(yōu)勢的區(qū)位條件、資源稟賦,在休閑、養(yǎng)生、康體、養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)觀光體驗等新城市服務功能中可以與城市核心地區(qū)功能優(yōu)勢互補、差異化發(fā)展。城鄉(xiāng)地區(qū)的功能互補如圖5 所示。
圖5 城鄉(xiāng)地區(qū)功能互補發(fā)展
在空間規(guī)劃編制和管理過程中,通過對城鄉(xiāng)融合地區(qū)的功能梳理和分類指導,加強創(chuàng)新探索實現(xiàn)與周邊區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。比如在城市功能組團之間的大型隔離帶地區(qū),既不能作為城市的建設(shè)空間也非典型的農(nóng)村地區(qū),該類城鄉(xiāng)融合地區(qū)可以進行保護性開發(fā),大量的綠色空間可以作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地區(qū)或生態(tài)空間,服務功能上又可以作為城市的大型休閑游憩郊野公園,其中的鄉(xiāng)村地區(qū)則可以合理利用其集體建設(shè)土地和宅基地打造為休閑體驗為特色的新型農(nóng)村。而對一些資源稟賦較高,具有一定開發(fā)利用價值的城鄉(xiāng)融合地區(qū),在規(guī)劃編制過程中可以適度保留一定規(guī)模的城市建設(shè)用地指標,在滿足相關(guān)政策法規(guī)的前提下,結(jié)合后期具體實施過程中采用點征、點供等方式,實現(xiàn)功能性項目的落地,切實發(fā)揮好規(guī)劃對空間資源的配置作用[5]。
以人為核心的更高質(zhì)量城鎮(zhèn)化,就是要以“全域統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、協(xié)調(diào)發(fā)展”為原則,城鄉(xiāng)融合發(fā)展、共享改革成果。①構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化空間結(jié)構(gòu),通過合理規(guī)劃形成規(guī)模合理、主次分明、功能完善的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化格局。②依托自身資源條件,發(fā)展分工明確、各具優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè),帶動城鄉(xiāng)互動、經(jīng)濟互哺,實現(xiàn)共同富裕。③以完善全域基礎(chǔ)設(shè)施為抓手,統(tǒng)籌構(gòu)建城鄉(xiāng)生活圈,逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化和一體化,包括住房、供水、供電、供氣、交通等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利等公共服務設(shè)施,構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、立足基層、協(xié)作有序、特色突出的公共服務體系。
長期以來,由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略帶來城鄉(xiāng)二元的消極影響,農(nóng)村現(xiàn)代化的過程不僅僅是農(nóng)村生活方式向城市生活方式轉(zhuǎn)變、農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變的過程,按照“農(nóng)村變城市”“農(nóng)民變市民”“村莊變社區(qū)”的理念,不少城鄉(xiāng)融合地區(qū)鄉(xiāng)土風貌與房屋逐漸被照搬城市磚瓦和水泥結(jié)構(gòu)的“洋化”所取代,多樣化的“鄉(xiāng)土性”被標準化的“現(xiàn)代性”所克隆。大拆大建的“農(nóng)村現(xiàn)代化”鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃,缺乏對各類村莊傳統(tǒng)建筑、文化遺址遺跡的有效保護,很多代表歷史的記憶的文化元素被破壞。因此,要遵循城鄉(xiāng)融合地區(qū)自身發(fā)展規(guī)律,充分體現(xiàn)地區(qū)特點,注意鄉(xiāng)土文化的保護,保留傳統(tǒng)鄉(xiāng)村風貌,留得住青山綠水,記得住鄉(xiāng)愁,戰(zhàn)略目標如圖6 所示。通過梳理歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風貌、民族特點,在規(guī)劃建設(shè)過程中突出傳統(tǒng)風貌和民居特色的引導和管控。
圖6 戰(zhàn)略目標
城鄉(xiāng)融合地區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要環(huán)節(jié),也是城鄉(xiāng)全面融合,鄉(xiāng)村全面振興,實現(xiàn)全體人民共同富裕,解決城鄉(xiāng)割裂的重要切入點。建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系是一項長期歷史任務,必須明確改革創(chuàng)新的大方向大原則,堅守糧食和生態(tài)安全底線,堅持科學引導產(chǎn)業(yè)發(fā)展,優(yōu)化配置國土空間資源,促進城鄉(xiāng)公共服務均等化,統(tǒng)籌規(guī)劃頂層設(shè)計,促進城鄉(xiāng)要素自由流動和要素市場化配置,積極探索城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的新模式、新方法。